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摘要：长期护理保险的实施，既是失能失智人群福利制度从缺失向普惠的一个转变，同时也是失能失智人群福利资源配置的重要措施。加强和改进护理基础设施建设，是实现整个长期护理保险向失能失智人群福利制度转变的准备工作。政府应尽早为长期护理保险的可持续发展制定出统一且标准化的护理保险审核制度，做好专业护理人员的储备培养工作等，推进长期护理保险向失能失智人群的福利常态化转变。 内容来自dedecms

关键词：长期护理保险 养老服务模式 社会保障体系

为了贯彻落实党的十九大报告精神，助力健康中国建设，积极应对人口老龄化，推进实现“老有所依、病有所护”，保障失能人员基本护理需求，上海的长期护理保险于2018年开展全市试点工作。长期护理保险制度的诞生，给上海当下养老模式带来一定程度的影响，原先养老服务格局中长期护理分散在各种养老模式之中，而长期护理保险制度的全面实施，会对现阶段的养老服务体系构架产生深远影响。 dedecms.com

一、上海探索长期护理保险制度的基本情况

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（一）长期护理保险概念及实施模式

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目前关于长期护理保险的探索，上海还处于起步阶段，国内的学者对长期护理保险的理解大体上是一致的。戴卫东（2016）提出，长期护理是由于各种慢性疾病以及伤残等导致，并依赖长期照料才能够基本实现独立生活的失能或者半失能群体，给予提供的医疗和日常生活服务的总称。另外还有学者觉得长期护理保险不应仅仅局限于生理方面，还应该加入心理层面，荆涛（2015）认为，长期护理是各种事件引起身体或精神受损的个体，处于失能或者半失能状态，长期需要他人给予医疗、生活上的照顾。综上所述，长期护理保险指的是对那些由于年老体弱、重病缠身、伤残等原因而导致不得不需要被照护的参保人员，给他们提供护理服务费用经济补偿的健康保险，这是一种肩负着老年群体的家庭照顾护理、专业化护理和其他相关服务项目费用开支的新型健康保险。

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关于长期护理保险制度基本特点方面，钟仁耀（2017）认为上海长期护理保险制度存在社会性较强、保险性较弱、强制性不足和基本性较差的特征，应从调整评估等级、上调服务时间、理顺管理体制等路径出发，构建长期护理保障体系。而杨菊华（2018）认为可以利用长期护理保险本身应具备广泛性、强制性的特点，来解决长期护理保险的福利化与市场化之间的矛盾，促进长期护理保险发展的可持续性，但上海目前长期护理保险保障水平和国际上其他国家相比较低，无法满足失能人员的多样性需求，需要建立多层次长期护理保险体系。 织梦好，好织梦

在长期护理保险制度选择角度，结合目前其他国家的实践经验和成果分析，长期护理保险存在商业保险模式和社会保险模式两类，由于商业保险模式运行中的逆选择行为给制度运行带来影响，因此朱艳玲（2017）提出我国长期护理保险制度应采用社会保险制度为主，商业保险为补充的运行模式，充分发挥市场参与功能，研究政府对于长期护理保险的供给能力和筹资制度。相似的是，吴国玖（2015）提出，建立长期护理保险应该借鉴美国“商业保险”和日本“社会保险”的模式，由政府相关部门掌握主导权来建立长期护理社会保险制度，推动传统的家庭护理方式向公共护理方式转变。而王林（2017）认为提倡优化社区养老的医养结合模式，设置建立单一化入口点，组织完善多种学科结合的团队，以健全长期护理保险体系。可见，大多学者都保持相类似的观念，应以政府为主导建立长期护理保险，以市场为辅助发展商业护理保险。

长期护理保险筹资和给付层面，王敏（2017）提出遵循“多缴多得、长缴长得”原则，实行部分积累制运行方式，在初期阶段采用个人账户空转日后回补、借用医保基金余额逐步回补等方式克服基金运行缺口问题。何圣阳（2016）提出长期护理保险应该谨慎而充分地借鉴别国成功经验的同时结合我国实际情况，客观分析区域人口特点，安排各个筹资渠道负担的比例，减轻个人负担和财政压力。此外，王巧芸（2017）认为长期护理保险的给付额必须依照实施地区的实际护理费来作为参考的基础，保证参保人员可以便捷地享受到与自己护理等级相对应的护理服务内容，但因为长期护理保险在整个社会医疗保险体系中占较小的份额，保险费率设定最好不能过高。长期护理保险基金筹集之后，如何支配也是一个研究方面，韩文倩（2017）认为应建立多梯度的给付比例关系，根据对护理等级的不同需求，支付不同比例的补贴费用，丰富给付机制。

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综上所述，学者们在对长期护理保险具体内容、运行模式等的研究已经形成很多独特的观点，但关于长期护理保险在养老服务体系中处于何种定位和起到哪些作用的认识还较少。在现有养老服务体系中，对失能失智的老年群体的护理还处于空缺状态，这类老年群体与正常老年群体共同享受养老服务资源，造成养老服务资源紧张，而长期护理保险的出现恰好是对现有养老服务体系的一种补充，能有效地缓解失能失智老年长期照料的问题。

（二）上海长期护理保险服务模式种类 织梦好，好织梦

2016年，“探索建立长期护理保险制度，开展长期护理保险试点。”在国家“十三五”规划纲要中被正式提出，由此长期护理保险作为一项社会保险制度被逐步实施推广。上海市政府认真贯彻中央文件精神进而发布《上海市长期护理保险试点办法》，将长期护理保险制度界定为以社会互助共济方式筹取征集资金，对经过科学评估标准后达到一定护理需求等级的长期失能老年群体，为其基本生活上的照料与基本生活息息相关的医疗护理，提供相应的照护服务或者费用资金保障的社会保险制度。当前阶段，上海实施的长期护理保险制度提供3种不同的护理服务模式，分别是社区居家照护、养老机构照护和住院医疗照护。 内容来自dedecms

1.社区居家照护。居家参保人员由社区里已有的养老院、福利院、护理站等其他养老服务机构的护理人员亲自上门提供照护服务，或者其在社区的日间照料中心等场所集中享受基本生活服务及相关医疗护理服务。 本文来自织梦

2.养老机构照护。申请人住养老服务机构的参保人员，在养老服务机构内享受基本生活照料及相关医疗护理服务。

3.住院医疗护理。在定点医疗机构中住院的参保人员仍然按照目前实行的基本医保制度规定进行相关费用项目的报销，即居民医保参保人员按居民医保的规定，而职工医保参保人员按职工医保的规定。 织梦好，好织梦

（三）上海长期护理保险制度实施现状 copyright dedecms

2016年6月，国家人社部办公厅正式下发《人力资源社会保障部办公厅关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，明确提出了上海作为全国第一批开展长期护理保险制度推广试点的15个城市之一。上海市政府根据国家人社部的要求，结合《上海市老年人权益保障条例》的相关规定，制定并印发了《上海市长期护理保险试点办法》，于2017年1月起，选择金山、徐汇、普陀3个区率先开展上海长期护理保险试点推广工作，并于2018年1月1日在全市范围内开展长期护理保险试点工作。《上海市长期护理保险试点办法》规定，年满60周岁的职工医保或居民医保参保人员，可自愿申请老年照护统一需求评估，经评估后，评估等级为二至六级的失能老人，由定点护理服务机构为其提供相应的护理服务，并按规定结算护理费用。

1.资金来源。全市范围试点实施后，“长护险”的资金按照社会保险制“以收定支、收支平衡、略有结余”的基本原则进行筹资，并根据上海经济实际发展水平和基金实际运行情况，及时进行调整。但之前在徐汇、金山、普陀3个区的先行试点期间，个人和单位都是不需要缴纳费用的，“长护险”所需资金由医保结余资金划转。 织梦好，好织梦

目前“长护险”资金来源主要分为两类人群：第一类人群是“职工医保”人员，由所在用人单位按照本单位职工医保的缴费基数之和1％比例，来缴纳长期护理保险费；同时在职职工个人按照其本人职工医保费基数0.1％的比例，来缴纳长期护理保险费；此外，在试点阶段，个人包括退休人员部分还是无须缴费；第二类人群是“居民医保”的60周岁及以上的人员，按照略低于第一类人员的人均筹资水平确定其人均筹资标准，个人缴费部分占总筹资额的15％左右，其余部分由市、区财政按照1:1比例分担。 本文来自织梦

2.基金管理。在社会保障基金财政专户下，纳入长期护理保险基金，遵循专款专用和统一管理的运行原则，经办机构依照“职工医保”人员和“居民医保”人员两类参保人员进行分账核算。如遇分账部分支付不足情况，需要财政部门报上海市政府批准后执行补贴。此外，长期护理保险基金还需要接受财政、审计部门的监督。

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3.提供主体。定点护理服务机构作为提供“长护险”护理服务的直接主体，确定定点护理服务机构的4项基本原则：一是应尽最大可能包含机构、社区、居家三者于一体的照护服务，提倡优先利用居家和社区护理服务，推进护理服务向社区与居家这两个方面延伸。二是支持并鼓励各类医疗机构和养老服务机构公平地参与竞争。三是正确引导社会力量参与“长护险”服务，促进护理服务资源的优化配置，提高照护资源的使用效率。四是合理控制服务成本和提高服务质量，为“长护险”参保人员提供适宜的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理。

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4.服务内容。当前阶段，上海地区养老机构照护和社区居家照护提供的护理服务内容有42项，包涵了基本生活照料和常用临床护理两类，这些服务项目恰恰都是失能老人实际需求的，又非常适宜在社区和养老机构开展的服务，总体照护内容较为安全。

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5.服务频率。社区居家护理模式是按照老年照护统一需求评估等级，进而确定每周上门提供护理服务的最低服务频次。目前阶段，社区居家照护每次服务时间一般不可少于半个小时。而养老机构照护模式却不同，介于其是提供持续性的护理服务，按入住天数计算服务时间。 织梦内容管理系统

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长期护理保险自徐汇、金山、普陀3个区试点以来，取得了不错的成效，截至2017年10月底，共有2.5万名老人申请“长护险”服务，经评估后，有1.4万老人享受到了居家和养老机构照护服务。2018年1月全月，宝山区已累计受理了1500人，234家护理服务机构已被纳入长期护理保险定点护理服务机构当中。 织梦内容管理系统

二、长期护理保险对现有养老服务模式的重构 dedecms.com

（一）长期护理保险是对现有养老服务的补充 本文来自织梦

随着日趋加快的经济社会发展，人口老龄化问题的严重性已经日益凸显，而失能失智老人是这一群体当中最为需要照护的，因此，当前上海地区长期护理保险的主要服务人群应该是这类亟待解决护理的老年人群。而当前社区居家养老服务在很大程度上只能提供基本公共服务内容，包括上门慰问、照护等服务，很难满足社区多样化差异化需求。而需要关注到的社区失能失智人群，是存在行动不便的，难以具备基本的自我生活自理能力，而长期护理保险作为一个险种的出现，正好补齐了当前上海现有养老服务中的短板，把失能失智人群作为长期护理保险主要的服务提供对象，这在一定程度补充了现有养老服务，其对于整个养老服务体系的建设、对养老服务水平的提高都起到了极其重要的补充作用。

（二）对传统的养老观念是一种突破

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传统的养老方式主要是“养儿防老”的观念在支撑，由于很多年轻人外出工作从而导致“空巢家庭”数量增加，因此传统观念上“养儿防老”的养老防老模式受到了严重挑战。长期护理保险作为一种公共养老方式的有益补充，其特有的养老服务方式，全面的养老服务内容为众多老年人，特别是身体行动不便，生活难以自理甚至是失能失智老年人所亟需。他们无须担心会到年老行动不便、生活不能自我照顾时的生活质量，这样能让更多老年人，特别是失能老人，真正做到老有所养，老有所乐，晚年衣食无忧。 织梦内容管理系统

（三）能有效地将“医养护”相互结合起来

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把医疗护理服务内容与长期护理保险完全等同，从服务内容和服务覆盖面看是不够准确的。长期护理服务内容不仅需要基本生活照料作为支撑，同时还需要医疗护理的辅助。把老年人的医疗问题、护理问题等结合起来多维度论证思考，统筹各方优势资源，建立这种长期护理保险。把老年群体的护理问题加入社会保障制度体系之中，这不仅增加了现有养老服务的内容覆盖面，还提高了综合服务的水平，降低了政府的福利性财政支出，减少老年群体因慢性病等因素过多占用医疗服务资源，促进医疗护理资源的高效利用。

（四）能有效地对现有养老服务进行整合重构 内容来自dedecms

当前上海地区仍然是家庭、社区和机构的分散养老方式，将不同的养老方式进行有机结合，发挥不同主体的平台资源优势，是提高现有养老服务效益的重要途径。长期护理保险是以社区实体为服务提供基本平台，将社区内各种服务资源有效整合起来，为有实际需求老年群体提供助餐、助洁、助浴、助医等照料服务内容，这是一种服务针对性强、服务内容齐全、服务方式灵活的养老护理服务形式。这样一种养老服务方式的存在，一方面可解决当前养老院老人缺乏足够的子女亲情呵护的困境，另一方面还能很好处理传统的家庭养老所带来的难题，此外，还能很好地解决失能老人的自我生活自理护理问题，它是一种很好的连接家庭、社区、机构三方养老相互独立现状的新的立体养老服务模式。

（五）对现有养老保险是一种补充

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当前上海现有的养老保险制度中，基本是通过发放现金的方式进行养老补贴的，没有真正意义上体现出“养老服务”的特点和本质。长期护理保险的出现，将实行参保人与其所在社区护理机构签订契约的方式，不仅要尊重参保人的个性化需求，还要根据各人不同的状况制定不同的服务内容。在大大增加了养老服务的针对性、有效性和计划性的同时，真正意义上体现出长期护理保险作为一种公共养老方式的补充，凸显服务提供的本质特点。

三、优化长期护理保险在现有模式中作用的对策建议

（一）尽快建立基本长期护理保险制度 织梦内容管理系统

要使长期护理保险能够实现真正意义上的健康可持续发展，就理应纳入社会保险体系之中，与当前基本覆盖全民的基本医疗保险同时投保，由相关的医疗保险机构进行管理，其保障程度是满足居民的基本护理需求为标准。其具体费用的分摊主体由政府部门、雇主，以及个人共同来承担。这一制度的建立和完善需要较长时间，还会遇到很多困难，通过出台长期护理保险制度，建立长期护理保险的责任分担机制，明确各方责任，为社区养老、居家养老服务发展提供更多的支撑。 dedecms.com

（二）将长期护理保险嵌入社区居家养老之中

社区居家养老目前主要是依托社区服务，包括预防、保健、照护等，而真正需要护理服务的是失能失智群体，而护理服务的内容可以充分整合和利用社区资源，搭建一个综合高效率的老年护理居家服务体系，进一步提高老年人的生命和生活质量。因此，进一步健全长期护理保险与社区居家养老服务的衔接方式，能更好发挥长护险在现有体系中的补充作用。 织梦内容管理系统

（三）建立以疾病预防为重点的养老服务护理体系 织梦内容管理系统

日本长期护理保险正式实施几年之后，就渐进地进行改革与发展，最后形成主要以及病预防体系建设为重点的养老服务护理体系。这样既可以延长老年人的健康状况和缩短患病时间，还可以缩短接受服务的时间，既可以减轻护理服务机构和人员的压力，还可以促进现有社区养老资源的有效利用。上海人口老龄化、高龄化日趋严重，医护需求十分紧张，引导老年人健康生活是减少患病和缓解老年护理压力的有效途径。应积极研究和制定相应的预防制度，依托社区养老平台，建设和发展预防服务体系，为缓解上海养老服务压力提供新思路。

（四）进一步推动社区一社会多方联动促进长护险的发展

当前，老年人的传统思想观念使得他们更希望生活在熟悉的环境之中。因此推动实行以居家养老护理服务为重点的养老护理方式是适应当前上海地区老龄化社会发展的重要选择。为了发挥长期护理保险的作用，必须注重长期护理对象的特征，着力发展多元化的社区服务主体。居家护理服务内容的多元化和专业机构护理服务内容的多样化都是服务供给主体特点的主要表现。这样一种服务供给主体的结构多样化能够充实和完善现有的居家护理服务内容。上海目前大部分社区服务还不能说是完善的，在很大程度上无法满足现有居家养老护理服务需求，社区居家服务的缺口仍然很大。因此，在建设和优化居家护理服务的过程中，保证政府对社区护理服务的投入外，还要凝聚社会力量，共同丰富和发展居家护理社会补充的联动方式。 织梦内容管理系统

（五）优化长期护理保险与其他制度的衔接

从制度的结构和制度设计上来看，韩国等国家的制度结构和制度设计基本上是学习了日本和德国的大框架，除了个人缴费率较低，最初容易被公众接受。其中，注重长期护理保险与其他制度设计的有效衔接是他们的共同之处，他们对待有需要护理的老年人与残疾人、需要护理程度不同的老年人都进行各类区分，这可以做到与其他制度共同实现全方位覆盖，这样既保证了对需求人群的服务供给，也保证了弱势群体在维护尊严的同时，还能得到基本的护理保障。 织梦内容管理系统

（六）推进长期护理保险向失能失智人群福利制度转型 copyright dedecms

从政策的实施过程来看，长期护理保险的实施既是失能失智人群福利制度从缺失向普惠的一个转变，同时也是失能失智人群福利资源及其配置的重要措施。加强和改进护理基础设施的建设，是实现整个长期护理保险向失能失智人群福利制度转变的准备工作。从韩国实行的经验来分析，政府应该尽早为长期护理保险的可持续发展制定出统一的且标准化的护理保险审核制度，做好专业护理人员的储备培养工作等，推进长期护理保险向失能失智人群的福利常态化转变。 内容来自dedecms

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