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内容摘要：当前，在上海建设具有全球影响力科创中心和“四个中心”的大背景下，上海人力资源服务业需要进一步改革、开放、创新，打造更加优良的“生态”，不仅把人力资源服务产业做大做强做好，还要充分发挥人力资源服务业配置人才资源的作用，为上海深化人才体制机制改革、吸引更多人才作出应有的贡献。本文通过研究上海人力资源服务业发展的过程，分析影响发展的各种主要生态要素，为上海人力资源服务业今后发展提出思考性建议。 本文来自织梦

关键词：人力资源服务业 建议 上海 本文来自织梦

根据人力资源社会保障部、国家发展改革委、财政部《关于加快发展人力资源服务业的意见》定义，人力资源服务业是为劳动者就业和职业发展，为用人单位管理和开发人力资源提供相关服务的专门行业，主要包括人力资源招聘、职业指导、人力资源和社会保障事务代理、人力资源培训、人才测评、劳务派遣、高级人才寻访、人力资源外包、人力资源管理咨询、人力资源信息软件服务等多种业务形态，人力资源服务业既具有产业属性，同时也具有人力资源配置、人力资源服务、人才市场发现的功能，是国家重点发展的现代服务业、生产性服务业。

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2016年，上海全市持《人力资源服务许可证》的人力资源服务机构有1200家左右。其中，国有机构80多家，外资和台港澳机构近80家，民营机构近1000家，另外还有一些持证的公共人才服务机构。从业人员4万余人。营业总收入2530多亿元人民币（含代收代支），占全国营业总收入的21.4％。

一、上海人力资源服务业发展的生态环境分析 织梦内容管理系统

（一）我国改革开放以及由计划经济体制向市场经济体制迈进，是上海人力资源服务业产生发展的“生态基础” copyright dedecms

上海人力资源服务业作为我国人力资源服务业大“生态系统”的一个“子系统”，发展过程具有国家发展变革的历史阶段特征。建国后相当长的时期内我国实行计划经济体制，所有物力、财力、人力完全由计划配置、统一调配。这个历史时期，没有人力资源的“自由流动”，也没有匹配的“服务”，更不可能有“业”的产生和发展。党的十一届三中全会后，全国解放思想、实事求是，把工作重心转移到经济建设上来，开启了改革开放历史新时期。我国国民经济恢复和发展步子加快，开始重视按经济规律办事，重视价值规律作用。20世纪70年代末到整个80年代，全国各地逐渐出现劳动服务公司（就业服务机构）、人才交流中心等就业和人才流动服务机构。一些经济相对发达地区成立了以国企投资、服务外商为主的专业化人才服务公司，如北京外企、北京外航、上海外服、广东友谊、中国四达、中智等。这个阶段出现了人员流动和人才需求，产生了相应的服务，但是提供主体以政府及其所属企业提供服务为主，市场化程度还不高。 本文来自织梦

（二）上海九十年代以来改革开放的实践以及相关领域的率先改革。为上海人力资源服务业发展创造了良好的内部生态

上海是中国改革开放的窗口和现代化建设的前沿。按照“一个龙头、三个中心”的战略目标，按照面向世界和21世纪的要求，上海着力推动城市功能、经济结构和运行机制的战略转移，将城市功能从单一的生产功能转变为综合服务功能，将产业结构由“二、三、一”转变为“三、二、一”，把市场体系建设作为发展的重点，拆除围墙、内引外联，破除计划经济体制的弊端，加快以金融为核心的各类市场体系建设，实现国际国内资金、商品、技术、人才、信息的交汇。在利用好国际国内两个市场、两种资源上，上海把人才引进放在突出的地位，把引进国内国际人才资源作为构筑上海人才高地的一项重大举措，专门制定政策，吸引海内外专业人才到上海工作，使上海不但成为世界投资的“热土”，也成为各类海内外人才创业发展的“乐土”。进入21世纪，上海进一步确定了建设国际经济、金融、贸易、航运中心“四个中心”定位，明确了新时期上海跨越式发展的战略方向，积极探索创新驱动、转型发展，体制创新力度不断加大，要素市场体系逐步完善，经济运行市场化程度大幅度提高，中介组织在发展中逐步规范。

上海产业结构的调整、市场体系的不断完善和对人才的渴求，为开展和深化人力资源服务领域管理体制改革、破除计划经济体制壁垒、扩大对内对外开放提供了良好的环境，也促使人力资源服务行业必须进行体制和机制改革。经过改革开放实践，上海人力资源的市场化配置已经有了一定的需求和规模。除国有企业和政府举办的人才就业服务机构外，一些外资、民营的人力资源服务机构逐步形成规模。但是，束缚市场发展的体制性问题还未解决。国企、事业单位仍处于市场垄断地位，尤其是本应以提供公共服务为主要职能的事业单位也从事着市场经营活动，不利于统一、开放、竞争、有序的人力资源服务市场形成，要求政府必须转变职能、自我革命，深入推进体制机制改革突破，主动让出市场，释放市场活力，改变既当“裁判员”又当“运动员”的局面。2002年，上海市人事局在全国率先对所属市人才中心进行体制改革，剥离人才中心部分经营性服务职能成立上海人才有限公司，在全球招聘总经理进行完全的市场化运营；成立全国第一家按市场规律运作的人才中介行业协会，打造行业自律的先进模式；成立上海市工商局检查总队人才市场监督管理处。上述改革从形态上形成政府部门宏观调控和市场监管、行业组织自律、人力资源服务机构自主发展的市场格局，也为上海人力资源服务业在21世纪第一个十年实现跨越式发展奠定了体制机制基础。 本文来自织梦

（三）国家对人才市场和人力资源服务行业发展的鼓励支持，为上海人力资源服务业发展提供了充足的“养分”

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人力资源服务业从无到有、再到发展壮大，是我国改革开放和建设社会主义市场经济体制，逐步发挥市场配置资源的基础性作用的必然成果。同时，也是充分发挥政府宏观引导、政策支持作用的成功体现。改革开放以来，无论是从产业支持方面还是从鼓励人力资源市场和人力资源服务产业发展，党和政府出台了一系列方针、政策、措施，多年以来逐渐形成相对完整的政策体系。尤其是在一些重要历史节点出台的重要法律法规和文件，从思想解放到理论成熟再到具体实践运用，都为人力资源服务业的培育、壮大起到了关键的支撑作用。

随着人力资源服务业不断发展壮大，作为一种高人力资本、高附加值、低资源成本的现代服务业、生产性服务业，人力资源服务业越来越受到重视，并成为国家和地方政府转型发展调结构和扩大经济增长点的重要领域，被纳入鼓励和重点发展之列。2013年，在国家统计局公布的国民经济行业分类中，第一次将人力资源服务业单独作为一个行业，在L门类“租赁和商务服务类”中“商务服务业”大类下设“人力资源服务”中类。

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（四）上海抓住一切机遇实施扩大开放、创新发展，为人力资源服务业提供了发展的内外动能

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作为一个站在改革开放最前沿的城市，上海人力资源服务业必须先试先行，也敢于先试先行。不论是顺应浦东开发开放、建设“四个中心”的要求，还是顺应市场化、全球化和加入世贸组织的需要，在国家有关部门的大力支持下，上海牢牢抓住每一次先试先行的历史机遇，积极探索中国特色、时代特征、上海特点的发展新思路，不断为人力资源服务业发展提供新的动能，实现跨越式发展，2010年跨越1000亿元人民币大关，2014年跨越2000亿元人民币大关，2016年跨越2500亿元人民币大关。 dedecms.com

2010年，在国家人力资源和社会保障部的积极支持下，在上海建立全国第一个国家级人力资源服务产业园区一中国（上海）人力资源产业园区。几年来，园区以上海人才大厦为核心，迅速在2平方公里的区域集聚130多家人力资源服务企业和其他相关产业链企业，各种业态丰富，形成较为完整的产业链，一些企业在园区里孵化、成长、壮大。园区对地方的经济贡献连年增长，2011年税收即突破亿元，达到1.85亿元；到2016年底，园区产生纳税达到11亿元人民币。上海园区为全国人力资源服务产业园区建设起到了先行实践、积累经验的作用，成为上海“模式输出”的一个典型。 dedecms.com

（五）充分发挥行业协会的桥梁纽带和行业自律作用，为处理好政企、政社关系提供了良好沟通网络和渠道

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2002年，作为人力资源服务领域改革的主要举措之一，上海成立上海人才中介行业协会。协会实行政会分开、自主经营，按照市场规律运行，有规范独立的章程，实行会员制。会长由会员单位选举产生，秘书长由协会从市场招聘实行职业经理人制度，打破了行业协会会长、秘书长由政府官员或离退休政府官员担任的常规做法。从协会成立开始，就明确不派员、不给钱、不干预正常业务的“三不原则”。特别是“不干预”原则给了协会很大发展空间，充分释放了自我管理、自我规范、按照市场规律经营的活力。时至今日，这种模式仍然是机制较为先进的一种行业协会制度。目前，协会已经发展会员550多家，覆盖全市90％以上知名人力资源服务机构，会员企业营业总收入占全市行业营业收入95％以上。 内容来自dedecms

二、进一步优化上海人力资源服务业发展的建议

近年来，人力资源服务业在我国不仅作为一个产业来看待，而且是挖掘人才扩大就业、调整经济结构和转变经济增长方式的重要手段。从打造人力资源服务业发展健康生态的角度看，上海要立足建设国际一流入力资源服务业城市的战略目标，向更高层次的“生态”发展，催生内、外部新的生长动力，在充分运用国际特大型城市优势引入全球和行业领先要素，优化产业结构布局和提升产业能级，深化推进扩大开放和转变政府管理方式，促进人力资源服务业更好地服务于上海科创中心和“四个中心”建设等方面可以更加大胆地进行尝试。 织梦内容管理系统

（一）确立建设国际一流入力资源服务业城市的战略目标

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当前，上海发展处于全面深化改革承前启后的关键阶段，城市创新发展迈入继往开来的重要时期。2017年5月，中国共产党上海市第十一次代表大会提出“勇当排头兵、敢为先行者，不断把社会主义现代化国际大都市建设推向前进”，就是要继续当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者，始终保持敢为人先、改革创新的勇气、锐气、朝气，深入推进“四个中心”和社会主义现代化国际大都市建设，加快向具有全球影响力的科技创新中心进军，全面提升城市的吸引力、创造力、竞争力，让人民拥有更好生活。这个目标体现了上海服从服务全国发展大局的使命担当，传递了上海全面深化改革、加快创新发展的坚定决心。

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上海人力资源服务业起步晚、发展快，在国内处于领先，个别龙头企业的规模，如上海市对外服务有限公司（简称外服）2016年的营业总收入超过1000亿元人民币，产生纳税14亿元人民币，已达到亚洲乃至全球较高水平。在新时期、新阶段，上海人力资源服务业必须砥砺前行、锐意进取，树立建设人力资源服务业国际一流城市的目标，发扬既有优势、弥补发展短板，对标纽约、伦敦、东京等国际大都市，进一步深化改革、扩大开放、开拓创新，破除约束发展的各种因素，实现再次跨越式发展，努力建设成产业规模、业态功能、服务水平与“四个中心”和社会主义现代化国际大都市，以及具有全球影响力的科技创新中心相匹配、相适应的国际一流入力资源服务体系。

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（二）进一步转变政府职能和对人力资源服务业的管理方式

上海人力资源服务领域经过几轮改革，已经完成政府管理职能、公共服务、市场经营的分离，在职能转变方面取得突破性进展，今后的主要任务是转变创新管理方式，更加高效地服务于人力资源服务业的发展。一是完善法律法规。最近几年，随着国家层面转变职能的深入推进，很多人力资源服务机构准入条件逐步弱化，如取消举办招聘会的审批、取消对从业人员资格条件的要求、取消对注册资金的要求等。上海人力资源服务机构总数近几年一直保持在1050—1100家左右，而2016年则增加到1200家左右，增长近10％，放宽准入的效应明显。但是由于国家层面立法工作还在进行中，目前市场准入的依据还存在碎片化的状况，部分规定还沿用十年、二十年前适应当时经济社会条件下的特定条款，限制了一些新兴要素进入人力资源服务业。二是由重事前审批转为加强事中事后监管。推进“证照分离”改革，要加强与工商等相关部门的协同，依靠信息化手段覆盖管理盲区。一些事权可以在征得国家有关部门同意的前提上，下放到产业园区、自贸试验区等特定区域，发挥区域发展人力资源服务业的积极性。通过网上公示、建立诚信档案、树立诚信样板等方式，与社会征信体系等互相补充，建立“一处失信、处处受制”的人力资源服务业诚信体系。同时，要加强协同各方执法力量，依法、有效地开展市场执法，规范市场，打击不法行为。三是进一步发挥行业自律作用。鼓励行业协会开展行业规范建设，并综合运用行业自律条款、惩戒措施，帮助人力资源服务机构规范行业行为，协调同行利益关系，维护行业间的公平竞争和正当利益，促进行业公平、规范发展。行业协会应把好自身定位，以维护在行业自律方面的权威性和公平性。 内容来自dedecms

（三）进一步扩大人力资源服务业领域的对外开放 本文来自织梦

近十余年来，在原国家人事部、人力资源和社会保障部的支持下，上海先后几次获得对外开放、扩大开放的先试先行政策。从全国来看，上海人力资源服务业的对外开放政策叠加优势目前仍然是领先的，尤其是自贸试验区取消了对外资独资设立人力资源服务机构的限制，实现了人力资源服务业领域对外开放政策上的巨大突破。 内容来自dedecms

由于国家现行规定对外资投资比例一直有所限制，并且被要求与国内人力资源企业合资设立机构，所以上海的中外合资人力资源企业大部分规模较小，亚太或亚洲地区级别的总部很少。2008年CEPA协议实施后，港澳资本可以独资设立人力资源服务机构，表面上实现了港澳外资引进，但实际上这些人力资源服务机构在行政层级上仍然较低，无法成为大区级别的总部，在战略决策权、投资决策权、运用人力资源数据库等方面的权限会受到很大的影响。实施对外开放政策，有利于充分利用国外资源和国外市场，有利于引进国外先进技术、先进产品和引入外资、扩大市场，借鉴和学习国外先进的理念和管理经验，有利于“生态”的内外相互作用、互动。 织梦好，好织梦

上海要以自贸试验区扩大开放试点为起步，主动研究新时期出现的新情况、新问题，为国家有关部门提供依据、当好参谋助手，在适当的时机争取国家有关部门支持，将试点经验扩大到人力资源产业园区以及其他更多的区域，为人力资源服务业创造更大的发展空间。 copyright dedecms

（四）不断优化上海人力资源服务业的结构和布局 织梦好，好织梦

近年来，上海人力资源服务业持续保持增长，机构数不到全国总数（26695家）的二十分之一，却撑起全国五分之一的行业规模，但仍存在很多有待优化的问题。

从所有制结构看，国有、外资、民营在机构数比例上是1:1:8左右，而在营业总收入上则是6.9:1.9:1.2。国有机构占绝对大头，尤其是上海外服、中智等两三家“大佬”企业的营业收入占据上海的半壁江山。外资、民营相对较弱，机构数占了八成的民营机构，营业收入只占总量的一成多，显示出小而散的现状格局。因此，上海人力资源服务业的生态结构并不合理。民营企业是最活跃的经济体，具有灵活的经营机制和较强的创新能力，在人力资源服务产业中应有大的发展空间。因此，应重点制定措施鼓励民营企业发展，针对民营企业资金、技术、人才信息相对匮乏，抗风险能力差的特点，解决其创新发展中遇到的实际困难，逐步帮助其发展壮大。同时，还可以鼓励和支持外资企业、民营企业参与政府项目，在就业创业、职业培训、人才引进等方面发挥作用。 织梦好，好织梦

从地理布局看，在十几年的发展过程中，根据不同地域经济发展状况和特点，上海中心城区形成了浦东新区陆家嘴、黄浦区老卢湾、静安区梅泰恒、徐汇区徐家汇等数个人力资源产业自然集聚带。2010年中国（上海）人力资源服务产业园区建立后，上海人才大厦附近人力资源服务产业迅速崛起。今后上海可学习全国其他兄弟省市的经验，探索人力资源服务产业园区“一区多园”的模式，在不同区域建立分园，在形态上、内涵上推进产业园区“2.0版本”实施，形成不同区域“遥相呼应”、协同发展的局面，实现内在“生态”的良性互动。

（五）积极主动引领人力资源服务业在服务国家战略、上海科创中心建设以及经济社会发展上发挥更大作用 织梦内容管理系统

一个行业做大做强做好只是对一个“小生态”有益，如果这个行业能服务全局，则是对“大生态”有益。反过来，为全局服务好，也可以更加促进行业的发展。如张江高新区开展“人才服务平台”试点，围绕张江各个园区的人才需求，突出市场对资源配置的决定作用，形成“政府引导+市场化运作”的平台建设模式，探索社会化、市场化的人才服务模式和人才资源配置机制。部分区在科创中心有关人才政策的文件中，已经开始注重发挥人力资源服务机构的作用，对为区域引进人才的人力资源公司给予15-30万元的政府奖励；相关部门也在国有企业招聘、高端猎头服务重点企业方面对接上做过一些尝试。 织梦好，好织梦

今后几年，上海应着力寻找人力资源服务业及其人才需求与“一带一路”等国家倡议的对接办法，在服务全局中得到更好发展。要统筹推进人力资源公共服务和市场服务“双轮驱动”，鼓励政府、事业单位和国企运用市场化人力资源服务，解决科创中心建设的人才需求；鼓励人力资源服务企业作为“一带一路”服务提供商，参与到国家战略的建设中，并在服务国家战略的同时得到更好的发展。对为上海或所在区域引进关键性、顶尖人才和团队，或为国家战略作出突出贡献的人力资源服务企业，根据实际贡献，市和区应制定政策给予奖励。重视国际知名跨国人力资源服务机构人才资源数据库的优势，鼓励通过跨国人力资源服务企业来挖掘国际上各类高端专业人才及其工作团队。 织梦内容管理系统

（六）推动创新性、国际性、先进性行业要素集聚上海 dedecms.com

相比美国、欧洲等人力资源服务业发展有百年历史的国家和地区，中国的人力资源服务业在大部分领域技术和产品还比较稚嫩，但在互联网、移动通信、大数据运用等新兴业态领域，中国显示出强大的后发优势，比如前程无忧、中华英才网、智联招聘等互联网人力资源服务企业在国际上处于领先地位。为此，上海要以全球的视野，以开放的姿态，鼓励、发展、引进国内外各类创新性、国际性、先进性行业领先要素，使上海成为国内外人力资源服务知名企业高度集聚区、人力资源市场和人才服务管理制度创新试验区、人力资源服务产品创新研发基地、人力资源服务行业标准和信息发布高地、有国际国内影响力人力资源行业交流活动的主办地、行业领军企业和领军人才的孵化基地，最终为上海科技创新中心建设和经济社会发展提供持续不竭的人才资源。 dedecms.com