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内容摘要：本文梳理归纳了国内外临港新城建设的基本情况和发展模式，分析研究上海临港新城开发建设十多年来的体制沿革、生成的发展模式以及当前发展面临的困难瓶颈，进而从城市发展理念更新、多样化设施服务、城市形象宣传等角度提出临港新城战略升级的路径。 dedecms.com

关键词：临港新城 发展模式 战略路径 织梦内容管理系统

开发建设临港新城，是上海市委、市政府着眼21世纪全球经济社会发展新趋势，提振上海制造业，主动对接国家加快培育和发展战略性新兴产业指示而做出的重大战略决策，是上海进一步优化产业布局，提升产业能级，提高城市国际竞争力的战略举措。“十三五”期间临港新城开发建设进入政策聚焦、功能优化的快车道，同时，国内外发展环境变化、城市建设理念迭出，也给临港新一轮的城市开发赋予了新机遇新使命。

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一、国内外临港新城建设基本情况

学术界对临港地区的产业结构、更新发展等方面的研究很多，而对于临港新城的定义、发展模式等研究较少。本文所指的临港新城，是具备港口资源的新兴发展区域，或者是已有的港口城市在新的内外部环境下再造再生以获得新的发展动力的区域。

（一）国内临港新城建设情况 copyright dedecms

进入21世纪，国内不少城市为了开辟新的战略发展空间，启动了临港新城的开发建设，如上海临港新城、南京龙潭新城、江阴临港新城等，但由于建设时间较短，只有几年或十多年的时间，有的新城总体规划才完成不久，因而开发效应和模式经验总结还需要假以时日。而国外一些传统港口城市顺应时代发展要求不断在产业结构、港城关系等方面进行有益的实践。

1、上海临港新城

开发建设临港新城，是上海市委、市政府着眼21世纪全球经济社会发展新趋势，提振上海制造业，主动对接国家加快培育和发展战略性新兴产业指示而做出的重大战略决策，是上海进一步优化产业布局，提升产业能级，提高城市国际竞争力的战略举措。临港新城位于上海东南角，距上海市中心75公里，北临浦东国际航空港，南接洋山国际枢纽港，拥有13公里长的海岸线，总面积315.6平方公里（不含洋山保税港区），其中填海造陆133平方公里，是上海沿海大通道的重要节点城市和中国（上海）自由贸易试验区建设的直接腹地。

2、南京龙潭新城 内容来自dedecms

龙潭新城位于南京东门户的位置，紧邻长江，西靠栖霞山，南拥宝华山，距南京市约35公里，属于城市边缘地区，是宁镇扬三市交界的特别区域。2009年南京市总体规划纲要明确龙潭新城是南京市八大新城之一，是长江下游重要的港口工业新城，2010年《南京市龙潭新城总体规划（2010-2030）》公示[1]，2015年12月，《龙潭新城总体规划（2015-2030）（修编）成果草案》公示[2]，明确龙潭新城是南京市海港枢纽经济区的核心组成部分和标志性区域。规划形成“横向布局、组团推进”的“港”、“产”、“城”三大功能板块的弹性生长结构，构建港产城协调发展的总体空间格局，总用地面积约112平方公里，发展定位为长江经济带最重要的海港枢纽新城，具体内涵包括中国连接全国的江海转运枢纽、长江国际航运物流服务中心、长江经济带港产城融合发展示范区、南京都市圈同城化发展先行区、南京枢纽型经济发展的核心载体及标志性区域。龙潭新城还将重点发展现代物流、航运服务和以装备制造和电子信息为主的先进制造业，适度发展综合服务和以新材料和新能源为主的新兴产业，限制重化工业的发展。

3、乐山临港新城 内容来自dedecms

临港新城是乐山市“双百”大城市建设四大重点片区中的产业城，2010年启动建设。2013年，总投资38亿元的第一个产业项目一一中国西部远成商贸城项目正式开工[3]。2015年12月，《乐山市临港新城分区规划》公布，以进港大道作为交通发展轴线，以乐山港、航空港作为两翼依托，行成了“一轴、两港、三区”的城市结构。规划面积约195平方公里，居住人口约32.3万人，功能定位为两化互动的示范窗口、产城一体的实践区域，是集高新产业、新技术、科研、居住、综合交通枢纽为一体的多功能的城市新区[4]。 织梦好，好织梦

4、江阴临港新城 copyright dedecms

江阴临港新城位于江阴市西部，东临主城区，北枕长江，西面和南面与常州接壤，下辖“两街、两镇、一办”，总计行政区划面积188平方公里，总人口约20万人。2005年12月，临港新城被列入无锡在“十一五”期间重点建设的五大新城之一，2006年1月开发建设正式启动，2006年9月被国家发改委正式核准，同时被江苏省政府批准为省级经济开发区。临港新城始终坚持“以港兴城、港以城兴、港城共荣、互动发展”的战略，全力打造苏锡常都市圈临港产业中心和江阴城市副中心，以港口码头、临港产业、国际商务、现代服务、绿色生态为重点，加快实施《临港新城培育四大千亿产业集群纲要》，推动经济与城市全面转型、同步提升[5]。

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（二）国外临港新城发展模式 copyright dedecms

在经济全球化和区域经济一体化进程不断加快的背景下，国际上一些港口城市立足于现实环境，在城市规划、空间布局、产业结构、港城关系等方面进行了有益的探索，并成功跃上发展新通道。分析当前国外港口城市发展模式，本文认为一般有工业集聚型、转型更新型和升级扩容型三种，但其最终目标都是港城互动发展，共生共荣。 dedecms.com

1、工业集聚型 dedecms.com

在工业化中后期和后工业化阶段，许多港口城市开始建设大型专业化码头，大量依赖水运的工业不断在临港地区集聚，如炼油、造船、钢铁等重化工业。如日本横滨是京滨工业带的重要城市，发展以炼油、造船、钢铁、汽车和电机为主的滨海工业，成为世界港口型工业建设的典范，同时又是世界上屈指可数的国际贸易港、著名的滨海旅游与休闲城市。从20世纪50年代至今，横滨已两次成功地进行产业结构的大调整，适时推进产业结构的升级。第一次是在五六十年代，从传统纺织工业为主的轻型工业向重工业升级；第二次是1973年世界石油危机后，从大耗能型的重化工业向电子信息、机械、交通运输等技术资金密集型产业转化，并依托港口建立现代化的工业区，先后开发了综合物流系统，成为日本现代物流的核心与枢纽[6]。

2、转型更新型

近三十年，一些港口城市经历了大规模的去工业化和经济结构调整的过程，原有的港口功能被完全置换，转而利用与老城区毗邻的区位优势，以发展休闲旅游、商业、文化服务业为主，居住与商业文化功能混合安排。转型更新意味着调整港口地区的功能性质、空间布局等，引入文化、创意等新的城市发展触媒，实现向精细化发展、精明增长的转型。德国汉堡临港新城曾是“水上城市”汉堡的主力港，在陷入半废弃状态后，1987年，“易北河北岸开发导则”推出，提到“将工作、居住、购物、自由活动设施、文化、旅游互相联系在一起，混合功能使用（Mix Use）以避免功能单一化和中产阶层化”，“珍珠项链”项目、汉堡鱼市项目与仓库城项目开始建设。1999年，汉堡市政府举行了港口新城总规划的国际竞标，2000年3月港口新城规划获批，旧港口迈入“港口新城时代”[7]。港口新城从规划开始就极力避免变成功能单一的产业园区，而是着力打造一座宜居宜业的都市新区，甚至对区内的每座建筑都要求功能融合，其必须具备办公、住宅和对外营业的餐厅、商店、休闲娱乐场所等公共开放空间，使每座建筑都成为一个功能完善的小社区。

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3、升级扩容型 dedecms.com

随着经济发展，港口功能也发生了演变，传统临港地区的一些优势逐渐丧失。出于提升国际和区域竞争力的迫切需求，对临港地区原有功能的不断升级和完善也是普遍采取的一种发展模式。按照联合国贸易与发展委员会的界定，“港口”经历了从第一代至第四代的演变：即运输枢纽中心、装卸服务中心、贸易和物流综合中心和港口及港际联盟[8]。近年来，南非德班港对城市内部空间规划及结构的影响日益增强，逐渐向港城网络化的港际联盟阶段发展，对城市内部的城乡区域、产业集聚、土地空间利用及交通、基础设施等方面产生影响。一方面，德班计划建设一座港际协作、组合港模式的新人工港，建成后将成为南半球最大港口及非洲最大的深水集装箱码头；另一方面，公共交通网络的完善将逐步使以港口为核心的城市CBD与主要城市节点、机场间建立高效、快捷、安全的公共交通体系[9]。 织梦好，好织梦

二、当前上海临港新城发展的基本模式 copyright dedecms

作为上海重点发展区域和重点建设新城，临港新城自2004年正式启动建设以来，城市面貌、区域环境有了极大改善，已成为上海面向未来的重要发展引擎和战略新空间。对比国内外临港新城建设案例，可以发现处于上海尽端的临港新城具有独特性，之前几乎没有类似的经验可循，开发建设过程中经历了一系列探索和创新，是一个真正意义上的新城，为国内其他新城建设树立了一个比较好的样板。

（一）临港新城管理体制演变 copyright dedecms

2003年11月30日，上海临港新城管委会正式挂牌成立，十多年来，临港的管理体制和规划作了几次调整，大致可分为三个阶段：第一阶段，临港新城阶段（2003年至2009年）。临港新城管委会为市政府派出机构，时任副市长杨雄任管委会主任。2004年2月，上海市人民政府第16号令颁发了《上海市临港新城管理办法》，开发区域为296.6平方公里。2008年7月，临港产业区向西扩展，设立了临港奉贤园区。第二阶段，临港产业区阶段（2009年至2012年）。2009年南汇区并入浦东新区，2010年初临港体制调整，由临港新城管委会改名为临港产业区管委会，主城区（南汇新城）划归浦东新区。管委会为市政府派出机构，开发区域为241平方公里。2010年6月，上海市人民政府第46号令颁发了《上海市临港产业区管理办法》。第三阶段，临港地区阶段（2012年9月开始至今）。2012年初，时任市委书记俞正声和时任市长韩正调研临港，提出“临港地区是上海未来发展的重点，要加快速度开发，加大力度推进，使临港的开发建设成为提振全市发展信心的亮点”。上海市委、市政府对临港的体制作出调整，由原临港产业区管委会改为临港地区开发建设管委会，实行“市属区管”的管理体制，即管委会为市政府派出机构，委托浦东新区管理，负责统筹推进该地区开发建设。同时，将原浦东南汇新城管委会并入临港地区管委会，并撤销芦潮港镇和申港街道，成立南汇新城镇。南汇新城镇与临港地区管委会合署办公，实行“管政合一”模式，领导一体化，部门实体化。新的《上海市临港地区管理办法》（第96号令）于2013年1月12日起实行。《临港地区中长期发展规划》（沪府发[2013]30号）确定区域面积为315.6平方公里。

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（二）临港新城发展模式

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1、禀赋导向模式

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临港新城濒临海、空两大国际港口，南离洋山国际深水港32公里，北离浦东国际机场25公里，是上海通往沿海各大岛屿的重要门户和中国沿海大通道的节点。根据上海市政府于2004年1月批准并实施的《上海市临港新城总体规划（2003-2020年）》，其发展定位明确为：上海国际航运中心的重要组成部分，依托集装箱国际深水枢纽港和国际航空枢纽港发展成为社会、经济、文化和生态环境高度协调、功能完善、充满活力的综合型滨海新城和具有辅城地位的战略重点发展区域，并成为以现代装备制造业为核心的重要产业基地之一。长期以来临港新城一直作为产业区进行大开发，从产业定位和城市定位的演变特征看，紧密围绕“港为城用，城以港兴”的思路，重点发展大规模制造和相关服务业，上海电气、上汽集团、沪东重机、中船等一批大型企业相继入驻临港重装备产业园，发电及输变电设备、大型船舶关键件、海洋工程装备、汽车整车及零部件、大型工程机械制造等装备产业已形成一定规模。近年来，瞄准“高端制造、极端制造、自主制造”领域，新能源装备、汽车整车及零部件、船舶关键件、海洋工程、工程机械、民用航空配套和战略性新兴产业的“6+1”先进制造业格局基本形成。

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2、主城区带动模式 内容来自dedecms

临港新城面积达315.6平方公里，主城区（即南汇新城）面积达68平方公里，在这么大尺度建设一个新城，势必要集中力量办大事，因而规划伊始就确立了以主城区为主导发展城市功能，集聚功能性服务项目提升区域发展环境，增强城市服务能级，同时也为周边泥城镇、万祥镇、书院镇等老镇区中大量产业园区人口提供良好的生活居住配套条件。“十二五”以来，主城区基础设施建设稳步推进，城市供水和污水系统、电讯工程、防汛大堤等重点工程基本完成，河港、交通枢纽建设稳步推进，公交线网覆盖率提高，轨道交通16号线开通运营，在主城区有两个站点；不断导人优质教育资源，临港实验初级中学、明珠临港小学、冰厂田滴水湖幼儿园、民办沪港学校、上海外国语大学临港外国语学校等相继建成开学，海事大学、海洋大学、电机学院和建桥学院入驻开学，电力学院开工建设；医疗卫生服务体系不断健全，市六医院东院投入运营，芦潮港社区卫生服务中心开工建设；航海博物馆建成，上海天文馆、极地海洋世界等一批重大文化项目落户。此外，商业、电信、邮政等配套设施逐步建立。

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3、重大政策导入模式

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2012年，上海市委、市政府在临港地区建立特别机制，实施特殊政策。市、区两级进一步简政放权，统一开发建设的机制基本确立，设立市级临港地区专项发展资金，主要用于符合临港地区产业发展方向的企业扶持、人才引进、人才培养、研发资助、创业扶持、基础设施和公共设施建设等，土地出让收入市级返还、土地指标单列和耕地占补平衡全市统筹等政策推动临港新城活力进一步增强。“双定双限房”、“公共租赁房”、居住证加分等全市特有的人才政策有效促进创新创业人才集聚。2016年新一轮“双特”政策公布实施，设立超百亿元基金支持产业发展，为临港未来发展带来新动力，临港新城成为上海市集全力、投巨资建设的重要发展空间。从战略层面上，针对临港新城开发，上海提出了“东进战略”（市区联手、合力推进，市属大企业对接临港开发），浦东新区也制定了“南下战略”（浦东新区金桥、陆家嘴、外高桥、张江四大开发公司挥师南下、决战临港）。经过多年的政策引导，特别是“双定双限房”、“公共租赁房”、居住证加分等全市特有的人才政策，有效促进了创新创业人才集聚。不少年轻的创新创业人才，特别是外地人才，逐步在临港沉淀下来，开始选择在临港区位较好的地区安居乐业。

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三、上海临港新城面临的困境与突破口 copyright dedecms

临港新城的发展是在特定历史条件和发展背景下，经历了由围绕港口到关注产业再到聚焦城市发展的开发建设历程。根据“十三五”期间建设临港地区成为创新特色鲜明、高端资源集聚、城市形态领先、生态环境优越的独立运转辅城、科技未来之城、长三角滨海节点新城的定位目标，当前临港地区城市建设仍然面临城市服务功能不足、品质不高，功能性项目较为缺乏，人口导入慢以及对创新创业人才的吸附力不强等问题，亟待用以人为中心的新思路来创新城市开发建设机制和管理模式。

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（一）开发建设的困难瓶颈 内容来自dedecms

1、产业发展路径尚不清晰，城市功能仍待完善 内容来自dedecms

“港口、产业、城市”是临港新城发展不同阶段围绕的核心主题元素，三者之间割裂造成港口的门户作用更多体现在货物、物流方面，缺乏对城市高端产业、就业人口的带动；产业的核心作用受到产业门类、业态形式的限制，对城市化发展所必须的人流、商流、信息流等的支撑作用不明显；城市化发展中基础设施建设与城市框架的快速拉大与城市综合服务功能的提升以及城市人口规模的提升不相匹配，受制于城市化产业的滞后发展，临港地区的城市综合服务功能得不到充分体现。 本文来自织梦

2、服务配套滞后于规划，总量缺、布局碎片化

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“十二五”期末临港地区人口只有31万人，与规划人口差异比较大，直接导致大量规划设施无法启动建设，而设施配套不完善又直接导致人口导人偏慢，成为长期困扰临港新城发展的瓶颈。目前临港新城已建成的配套设施总量不足、能级偏低，教育、文化、体育、医疗、社区行政服务中心、交通等基本公共服务设施以及餐饮商场、超市等商业性设施在临港全局明显缺失。不仅地区级设施和社区级设施均较为缺乏，现有设施的能级也明显不足，如综合性三甲医院仅在主城区有一个，大型购物中心目前还在建，致使城市的整体服务能力偏弱。新建设施配套主要分布于主城区核心区域，主城区的大部分区域及重装备产业基地等工业园区大多依托于老镇区的社区级配套，设施呈现局部集中、覆盖率低的特点。且各片区的设施服务半径小，在自身格局中尚且运转不灵，区块之间联系更是不便捷。碎片化布局导致临港新城内设施难以成网，没有形成设施分级设置、互联互通的格局。 copyright dedecms

3、产业城市融合不足，粗放式管理特征明显 内容来自dedecms

临港新城空间大，主城区是滩涂造城，社会事业从零起步，没有根基，如位于主城区的申港社区区域面积67.76平方公里，整个作为一个基本管理单元，配套设施严重不足，社区卫生服务中心、社区事务受理中心、社区文化活动中心等三个中心尚未配全。而分城区各个镇由于地处偏远，长期以来在上海郊区也属财政收入弱势镇，生活配套处于下游水平。临港新城开发后，主要的资金和用地指标投入了征地动迁安置和产业发展，而难以兼顾考虑普通产业工人的生活配套，重产业、轻配套，粗放式管理特征明显，产城脱节的现象一直没有得到有效解决。此外，浦东新区、临港管委会、各镇与各开发主体之间的体制机制尚未理顺，开发主体众多也增加了政策扶持、项目推进等方面的难度。目前有控规的区域基本都有开发主体，包括临港集团、港城集团、临港城投公司、闵联临港公司、金桥临港公司等十多个开发主体，致使统筹开发的大局观略有不足，沟通成本较高。各镇与临港集团成立联合开发公司，但双方在配套设施建设的项目选择、空间布局方面沟通还不是特别畅通。而原先代建制的开发模式由于先期需投入大量资金，开发主体积极性不高。 dedecms.com

（二）转型发展的突破口

1、以前瞻发展理念为引领，以人为中心创新城市服务模式

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现代城市建设中，绿色紧凑、住职相近、人文关怀等前瞻性理念不断涌现、更新，既涵盖地区性政策如TOD开发、公共空间与街道设计，也涉及全球性议题如“人居Ⅲ”（Habitant Ⅲ），包括绿荫步道、公交枢纽场站的品牌设计等细节。特别是在共享经济、虚拟现实等新技术日新月异的当下，城市规划、政策制定与城市治理的传统角度也被重新审视。临港作为新开发城市，公共设施建设没有和社会管理相结合，空间虽大但集聚式提供公共服务设施的中心区域少、公共活动空间少，绿化覆盖面积较高但植物缺乏多样性、与人的契合度低，因而需要把以人为中心的城区建设和以功能为中心的开发区建设相互融合，首先要满足在这个城市居住的人的需求，包括医疗、交通、教育、公共卫生等等，要注重社区里人的导入、人的服务、人的管理模式。 内容来自dedecms

2、适度超前布局，从单纯以政策引人转向配套设施和政策双管齐下

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临港新城自2006年进入大开发至今已有十多年，特别是2012年发布“双特”政策以来，对吸引人才起到了一定作用，商品房、公租房、双定双限房居住人口逐年增加，但实有人口远滞后于规划人口，人气不足、设施不全、没有商业氛围等瓶颈始终难以突破。从目前临港新城设施现状来看，主城区特别是行政中心这一区域的设施配套相对完善，大型购物商场、娱乐场所都将在“十三五”期间建成，其它地区如各分城区、重装备产业区等的设施盲点区域很大，主城区科技创新城、综合区还处于建设启动阶段，需要在评估上一轮设施建设的基础上结合规划修编，根据各区域人口分布导向和预测，抓紧弥补基础设施欠账，加快启动紧缺设施建设，并针对创新创业人才的分布区域提供特色设施服务。

3、奠厚社区基础设施和服务基石，定向服务创新创业人才

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创新创业人才是支撑临港新城未来发展的主要产业群体，满足其多样化的工作、生活需求以及精神文化需求，可以发掘其更大的创新活力，因而需要针对居住、科研、商务与产业等不同类别的社区，细化社区设施配置要素和标准。从美国硅谷案例可以看到，硅谷从事创新信息产品服务和商业服务的人才约有四十万人，而为社区基础设施及服务的工作人口达七十多万人，说明满足科技创新人才的需求需要各类大小不一、细化的设施作为支撑。Google、Facebook等科技公司为员工提供了大量运动娱乐设施如沙滩排球场、激流勇进式游泳池等，还有随处可见的各国美食餐厅、洗衣房、汽车充电柱等生活服务设施。并且对于一个新兴地区而言，设施建设和投入是一项长期的工程，临港未来的设施建设不能靠政府一己之力，而是需要通过合理的机制积极引入市场资源，创新社会化、多元化、市场化投入机制。

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4、高强度打造城市形象，提升城市认知度

继重装备产业园、奉贤园区等一批产业园区建设持续推进以及重点产业项目的导人，临港新城进入了着力丰富城市文化形态和内涵的新阶段，滴水湖、城市公园、道路绿化等环境建设成效明显，张江、金桥、陆家嘴三大集团的文化项目、商业项目有序开展，文化世博、摄影、书画、帆船等一批知名文体活动的影响力不断增强。随着地铁16号线建成通车，聚人气工程加快推进。但临港在上海的整体形象还是比较模糊，缺乏文化定位，与上海中心城区的文化特征几无关联，除了周末和假日，城市还是显得过于冷清。“十三五”期间上海天文馆、极地海洋世界、冰雪世界等重大文化项目和主题乐园将陆续建成，临港应该把握契机，充分发挥世界级文化旅游项目集聚地的效应，以文化旅游项目和文化内涵打造为重点，推动临港在上海乃至全国的形象快速提升，从而增加城市的文化辨识度，进一步吸引来自全国的青年创新创业者。 dedecms.com

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[1]规划编制处：《2010年南京市龙潭新城总体规划（2010-2030）（公众意见征询）》，http：//www.njghj.gov.cn/ngweb/Page/Detail.aspx?InfoGuid=8e0d3ae4-7286-40f4-877b-b447579382e0，2010年11月15日。

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[2]凤凰网资讯：《龙潭新城总体规划征询公众意见》，http：//news.ifeng.com/a/20151205/46539521_0.shtml，2015年12月5日。 本文来自织梦

[3]乐山市府网：《[乐山]临港新城正式“起航”》，http：//www.msxh.com/content/2013-6/19/2547_126087.htm，2013年6月19日。

[4]乐山新闻网：《乐山临港新城未来啥样?定位：多功能城市新区》，http：//www.scpublic.cn/system/20151211/000031823.html，2015年12月11日。

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[5]360百科：《江阴临港新城》，http：//www.Scpublic.cn/system/20151211/000031823.html

[6]钟昌标：《宁波、横滨港城工业比较借鉴》，宁波大学学报，1996年第1期。

[7]陈昌勇，黄逸鸣，熊丽芳：《国内外临港地区更新发展研究》，南方建筑，2016年第4期。 织梦内容管理系统

[8]钟浩，《国内港口城市建设全球采购基地研究——以宁波市为例》，科技与管理，2014年第3期。

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[9]邹琳等，《港口城市空间格局、发展趋势及借鉴——以南非德班为例》，世界地理研究，2015年第1期。