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内容摘要：党的十九大明确提出要探索建设自由贸易港，上海作为我国改革开放的前沿阵地，理应在自贸试验区建设基础上，进一步加大先行先试力度。本文在对标国际高标准自由贸易园区的基础上，结合区域实际和市场主体需求，就建设上海自由贸易港提出了具体意见和建议。

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关键词：自由贸易港 上海 自由贸易园区

建设国际高标准自由贸易同区[1]是外高桥保税区等海关特殊监管区域的创立初衷，也是党中央、国务院对上海自贸试验区的一贯要求。国务院《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》中提出要设立自由贸易港区，党的十九大报告明确提出要探索建设自由贸易港，这些重要论述为上海建设自由贸易港指明了方向。作为我国改革开放的前沿阵地，上海建设自由贸易港应着眼于打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地，对标国际高标准自由贸易园区，加大先行先试力度，为我国参与制定并逐步引领国际经贸规则、加快培育国际经济合作竞争新优势提供实践样本。

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一、国际自由贸易园区的基本特征 copyright dedecms

目前，世界上约有1200个自由贸易园区，虽然类型、监管模式、功能政策等各不相同，但围绕自由贸易这一核心功能，呈现出一些共性特征。

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（一）枢纽港的区位优势 织梦内容管理系统

国际上自由贸易园区为满足物流集散、分拨需要，通常设在吞吐量较大的海港等地理区位优势突出的地方。比如德国的汉堡港、美国的纽约港、荷兰的鹿特丹港、新加坡、中国香港等港口枢纽型自由贸易园区，以发展转口贸易和离岸服务为核心，建设国际航运、贸易和金融中心。有的则设在内河港、航空港等地方，比如爱尔兰香农自由贸易园区依靠空港中转作用，将航空运输、飞机租赁及相关金融服务等打造成支柱产业。随着新技术新产业新模式新业态的日益丰富，一些自由贸易园区已从依托港口、机场等航运枢纽设立转为离散式多点布局，比如美国对外贸易区的主分区模式[2]，荷兰的全国性保税仓库制度等等，但枢纽港依然是基本配置。

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（二）高度开放和高效监管相结合的监管模式 copyright dedecms

一是跨境要素自由流动。国际上自由贸易园区对货物、资金、人员等要素的开放度都比较高。海关等贸易监管部门对于“一线”进出货物给予最大程度的自由，仅在货物离开园区进入国内市场时进行适当监管，区内日常管理则依托园区经营者和企业自律。金融监管部门对资金、外汇管制较少，中国香港、新加坡、迪拜等地区资金可以自由进出汇兑，贸易可以自由结算。 内容来自dedecms

二是监管确保安全高效。在信息化建设方面，新加坡先后建立了电子填报与信息更新系统（BizFile）、在线商业执照系统（OBLS）、贸易网（TradeXchange）、港口网（PortNet）、码头作业系统（CITOS）等服务系统，实现从注册到运作的全程电子化、无纸化办理。美国海关广泛应用非侵入式检查技术和自动风险识别及布控系统（ATS），重点查验高风险货物。在信用管理方面，新加坡推出TradeFIRST体系，根据评估结果实施差别化监管。欧盟对经认证的经营者（AEO）给予广泛的便利化举措。美国实施“可信赖的贸易商计划”，低风险企业可享受快速放行等便利化措施。在边境合作方面，欧盟各成员国海关之间互换风险信息及风险分析结果，制定共同风险标准、检查措施及重点查验领域进行海关检查。新加坡建立了连接各国海关系统的全球电子贸易服务平台（GETS），力争实现“一次申报、全球通办”[3]。

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（三）境内关外的政策安排 内容来自dedecms

《京都公约》自由区专项附约[4]明确规定该特殊区域就进口税费而言视同“境内关外”。实践中，国际上的自由贸易同区通常在法制保障、税收优惠等方面予以特殊安排。一是专门的法律保障。美国1934年通过对外贸易区法案，《美国海关法典》明确对外贸易区不适用于美国《海关法》，并通过适时修法、判例法、授权立法等形式为区域创新发展提供法律支持。新加坡1969年通过自由贸易园区法案，对设区条件、程序、政策、管理体制等做了详细规定，并依法建立自由贸易园区。二是特殊的税制安排。除通行的进口税费减免等政策外，低所得税、低流转税等税收优惠政策已成为国际上自由贸易园区降低企业生产和交易成本的最重要手段之一，并逐步从关税减免向特定领域的专项税收优惠延伸。在关税方面，美国对外贸易区实行关税倒挂、净价核算、区对区转移关税延迟等多种税收安排[5]，以此降低在美国从事国际贸易和生产加工企业的运作成本。在所得税、增值税等方面，迪拜自由区内所有公司和企业在50年内免交所得税，区内工厂的工作人员免交个人所得税。美国对外贸易区内加工制造产品内销时仅对其中的外国成分增税并减按3％征收增值税。在专项支持方面，香农自由贸易园区对超出基准的研发支出给予25％的税收抵免，区内总部型爱尔兰本土企业在附属子公司进行股权分配时免征资本利得税等。新加坡为吸引跨国公司总部集聚，对政府批准的“国际贸易商”给予5-10年的企业所得税5％或10％的优惠。

（四）政企合作、集中集约的管理体制

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国际上自由贸易园区的管理体制比较多样，主要可分为政府部门主导型（含政府主导下的政企合作型）和公司主导型，但都强调政府与企业的合作共治，实行充分授权、高度统一、简化便捷的行政管理。新加坡的7个自由贸易区分别由新加坡民航局、裕廊镇管理公司和新加坡港务公司管理经营。美国对外贸易区实行受让人、经营人和使用人制度，受让人、经营人和使用人在海关监管下各司其职。香农自由贸易园区由政府控股的地区发展公司统筹管理。苏利纳自由港设有法人团体性质的管理局，受罗马尼亚外贸和国际经济合作部领导，实行自主经营、独立核算、自负盈亏。这些机构相对独立，有权监管区域内的一切机构与事务，有权自行制定法规与条例，有权独立行政而不受其他职能部门干预，同时均授权海关等监管部门实施具体监管。 copyright dedecms

二、我国自由贸易港的基本定位 dedecms.com

党的十九大报告提出探索建设自由贸易港后，汪洋副总理于2017年11月10日在《人民日报》发表署名文章《推动形成全面开放新格局》，对自由贸易港进行了系统深入的阐释。他指出，自由港是设在一国（地区）境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。这一重要论述，进一步明确了自由贸易港的内涵、定位和目标。第一，明确自由贸易港的基本属性，即境内关外。第二，明确自由贸易港的基本要素，即货物资金人员进出自由，绝大多数商品免征关税。第三，明确自由贸易港的基本功能，即特殊经济功能区。第四，明确自由贸易港的基本目标，即打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地。

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概而言之，自由贸易港是我国在新时代应对经济全球化新趋势、促进自由贸易的一种新型制度安排。首先，它不是海关特殊监管区域。海关特殊监管区域是处于关境之内由海关实施惯常监管的区域，而自由贸易港是设在一国（地区）境内关外的特定区域，实施有别于国内其他地区的特殊管理制度。其次，它是自由贸易园区的一种类型。自由贸易园区在不同国家或地区有不同名称，比如自由区、自由港、出口自由区、自由贸易港区、对外贸易区等，但通常具有要素自由进出、商品免征关税等基本特征，这些都是我国建设自由贸易港的基准标杆。再次，它不是自贸试验区的升级版。自贸试验区作为我国全面深化改革和扩大开放的试验田，旨在探索形成可复制可推广的制度成果，为面上改革开放提供经验借鉴。自由贸易港作为我国全面对外开放的新高地，旨在探索形成更具国际竞争力的制度体系，为区内企业平等参与国际经济合作和竞争搭建新平台。

三、上海自由贸易港的着力方向 内容来自dedecms

探索建设自由贸易港，既是上海落实党中央、国务院战略部署、发展更高层次开放型经济的需要，也是上海在浦东开发开放、创设海关特殊监管区域和自贸试验区等先行先试基础上进一步构筑开放新优势、提升国际竞争力和影响力的需要。因此，上海自由贸易港建设应充分发挥洋山保税港区、上海浦东机场综合保税区等海关特殊监管区域的海港、空港资源禀赋优势，在多年实践探索基础上，对照国际最高标准，立足企业运作中的“痛点”、“堵点”，提出有针对性的解决方案，形成系统性制度安排，为率先建立开放度最高的自由贸易园区探航引路。为此，上海自由贸易港应重点围绕以下四个方面寻求新的突破。 织梦内容管理系统

（一）更加充分的“一线放开”

上海自贸试验区设立以来，通过“先进后报”、优化进出境备案清单管理等方式，简化了“一线”进出境手续，提高了通关效率。进出境备案清单管理作为海关特殊监管区域的一项贸易便利化措施，是实施保税监管的前提，它既是“一线”、“二线”数据比对核销的基础，也是外汇支付、征缴税等业务办理凭证，以此实现对保税货物的全程监管。因此，对于以保税功能为主的海关特殊监管区域来说，进出境备案清单管理只能简化不能取消。但从市场主体运作国际业务来看，以外高桥保税区为例，由于备案要素多达30项，涉及的审价、归类、化验等专业技术环节审核耗时长，贸易许可证管理尚未实现电子化、无纸化，既制约了进出区货物特别是中转货物的通关效率，也不便于区内企业的自由运作。

上海自由贸易港应对标国际高标准自由贸易园区，探索建立适应自由贸易发展的监管模式，实行更高标准的“一线放开”。一是取消进出境备案清单管理。通过完善国际贸易“单一窗口”、建立大数据风险评估系统、推广非侵入式技术、RFID技术及智能卡口等，实施“进出境舱单核销+精准查验”等监管模式，有效提高国际中转集拼等国际业务的“一线”进出效率。二是最大限度简化涉证管理。建立国家贸易监管证件联网核查系统，对法律未明确规定须在“一线”核验许可证的货物移至“二线”核验，必须在“一线”核验许可证的货物采取告知承诺、存证备查等方式，并豁免原产地证明，对“一线”进出实施最小化干预。三是探索离岸金融业务。在确保经常项下资金自由结算的同时，以服务“一带一路”建设为重点，赋予上海自由贸易港内企业有限离岸地位，允许区内企业开设离岸账户，逐步放开中资银行离岸业务，为区内跨国公司参与“一带一路”沿线国家和地区投融资活动提供便利。

（二）更加全面的“区内自由”

上海自贸试验区的海关特殊监管区域支持企业开展仓储、加工、组装、展示、交易等多种业务，并通过实施“一区注册、四地经营”、区内自行运输等方式在“区内自由”方面进行了初步探索，但与欧美等高标准自由贸易园区相比，区内自由经营覆盖的领域还较有限，相关流程还有待优化。比如，区内货物存储、转运、加工等均由海关、检验检疫等监管部门通过资质备案、经营许可、账册比对核销、实货盘库等方式直接监管，影响了区内企业的经营自由。又如，我国《海关法》规定，货物进境14天内应完成进境备案清单申报，这不利于区内开展展示交易、简单加工、分拨销售等增值业务。再如，货物状态难以便捷转换，不同状态货物缺乏相应的制度安排，影响了区内多模式业务的灵活运作。 本文来自织梦

上海自由贸易港应立足企业自主自律管理，根据不同市场主体的信用等级、信息安全等级等资质，适用对等化的自由经营权限，进一步拓展“区内自由”的内涵。一是实行企业自主管理。参照欧盟等自由贸易园区的做法，对区内企业免于惯常监管，以企业自建账册代替海关账册管理，逐步取消查验率等传统指标，由覆盖式查验为主转变为精准抽查与事后审计稽核为主，缩减监管密度，提升监管效率。二是实行临时存放制度。参照欧盟自由贸易园区90天临时存放做法，符合条件的企业经批准可将货物放入临时区域，在规定期限内再确定货物流向、办理相应监管手续，以适应市场主体全球分销运作的新趋势。三是实行分类申报。以舱单申报为基础，根据企业业务需求设计不同的补充申报要素，实施相应的监管措施并允许货物状态转换，在降低普遍性监管频次的同时，满足部分企业多模式运作需求。四是完善信用分类监管。建立企业综合信用评价模型和“一企一册”的企业信用档案，扩大经认证经营者（AEO）适用范围，支持监管部门对企业实施差别化管理，进一步凸显守法便利原则。

（三）更加集约的监管体制 织梦好，好织梦

全球化背景下企业业务运作贯穿于供应链各个环节，顺应供应链管理要求，建立高效、统一的贸易监管体制，已成为国际上促进贸易便利化的新趋势。特别是随着全球协同研发、跨境电子商务、全球维修检测等新型业态的发展，跨部门、跨领域监管需求日益突出，但现行贸易管理体制“九龙治水”格局尚未根本转变，涉及贸易管理的部门有30多家，都有不同的监管措施，既增加了贸易和执法成本，也影响了企业对贸易便利化的整体体验度。 本文来自织梦

上海自由贸易港应探索设立专门的管理机构，根据国家授权实施集约、统一、高效的口岸管理，为建立“大部制”的口岸管理体制探索路径。一是在自由贸易港率先整合优化口岸、贸易、金融等监管部门职能，实行由单一机构主导下的集约化管理模式，以跨部门的智能化信息系统为支撑，变多部门“串联”审批为一口式“并联”审批，促进改革创新的协调协同。二是借鉴美国对外贸易区授权立法的形式和我国经济特区的做法，赋予自由贸易港与经济特区相似的法律主体资格，由全国人大及其常委会授权立法，赋予区域管理部门更多改革自主权，做到区内事区内办，增强改革的主动性、自主性。在此基础上，适时推动全国人大制定符合我国实际情况的自由贸易港基本法，从国家层面以法律形式统一规范、协调和引领自由贸易港建设。三是完善园区管理机构和开发主体“一体两翼”的服务体系，支持开发主体承担更多区域日常管理职能，共同打造国际一流的营商环境。

（四）接轨国际的税制安排 dedecms.com

上海自贸试验区的海关特殊监管区域在进口税费减免等方面已与国际上自由贸易园区保持一致，但由于我国综合税负较高，进口环节相关税、证种类较多，且缺乏针对离岸业务和境外投资等接轨国际的税收制度以及净价核算等特色税制安排[6]，影响了区内企业的国际竞争力[7]。 内容来自dedecms

上海自由贸易港应从增强区域国际竞争力和做大税收增量的角度，探索建立适应国际业务发展的税制安排。一是探索服务贸易创新试点扩围的税收政策。对区内企业向境外单位提供跨境服务适用免征增值税或零税率政策。参照我国对境外投资者境内所得递延纳税的做法，对区内企业取得的境外所得实行递延纳税。二是实行增值税免征或减征等鼓励政策。参照美国对外贸易区做法，对区内生产加工并列人《国家鼓励进口技术和产品目录》的产品内销时免征进口关税，减半征收进口环节增值税。三是试行净价关税核算制度。参照美国对外贸易区的做法，对设在自由贸易港内的企业生产加工并经“二线”销往国内其他地区的货物，仅对其所使用的境外成分征收关税和国内其他税，区内加工成本及与进口成分相关的其他费用（如保险与运输费等）不计入完税价格，鼓励区内企业提升附加值。四是完善自贸试验区现有选择性征税政策。借鉴美国对外贸易区“关税倒挂”做法，根据企业申请，试行按其对应进口料件或按实际报验状态征收关税和其他国内税，推进区内加工制造产业升级。 本文来自织梦

参考文献

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[1]世界海关组织.关于简化和协调海关制度的国际公约修正案议定书，1999.

[2]世界银行.2018年营商环境报告：改革以创造就业，2017.

[3]国家口岸管理办公室.欧盟海关法典[M].中国海关出版社，2016.

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[4]国家口岸管理办公室.美国海关法典[M].中国海关出版社，2015.

[5]干春晖.新视野下海关监管机制创新研究[M].上海人民出版社，2016.

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[6]吴蓉.借鉴美国对外贸易区经验推进我国保税区发展.上海商业[J].2004（6）. 内容来自dedecms

[7]周阳.美国对外贸易区法律问题研究[M].北京：法律出版社，2015:85. 内容来自dedecms

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[1]自由贸易园区在不同的国家或地区有不同的名称，比如自由区、出口白由区、自由贸易港、对外贸易区等，本文为便于表述，统称为自由留易园区。

[2]主区通常毗邻海港，主要开展综合型业务运作；分区根据单一企业申请专门设立，依附于主区设置，接受主区管理，但在物理上彼此隔离，可自由选址，并大幅简化申请程序。 织梦内容管理系统

[3]已连接中国、美国、东盟等16个国家和地区的海关系统，计划在两年内连接50个海关系统，以更有效率的通关作业协助维持新加坡作为全球贸易和物流中心的竞争力。

[4]自由区专项附约共21条，含18个标准条款和3个建议条款，分为原则、设立与监管、货物的准入、担保、区内商品消费、存放期、所有者转让、货品的运出、税费估定等10个部分。

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[5]以纽约港对外贸易区为例，其关税方面的优惠政策包括：延缓缴纳进口关税；倒置关税；节省为废品支付的关税；国际退货免收再次入关关税；储存的未来有可能用到的进口备件，若最终未使用可以免税退回或销毁；产品可以先免税入区，质检合格才需付税，否则免税退回；区内加工消耗的物品一般免关税；展览品免关税。

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[6]根据我国有关法律法规规定，海关特殊监管区域内货物进入国内其他地区的完税价格包括加工费、运输费、保险费等费用。

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[7]比如，我国对从事国际航运的所得收入比照国内业务征收企业所得税，注册登记成本远高于国外，目前有高达67.4％的中资船舶选择在境外注册悬挂“方便旗”。又如与伦敦、新加坡、苏黎世等国际保险中心所在地相比，上海自贸试验区保险机构承担的税收偏高，离岸保险业务成本较高。