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内容摘要：推动长江经济带建设、加快长三角一体化发展是国家重大区域发展战略。青浦处于长三角地理中心，进一步加强与长三角地区特别是周边区域的一体化发展，是青浦打造上海之门、发挥门户功能的迫切要求，也是全面推进跨越式发展战略的必然选择。当前，长三角一体化已经进入新阶段，但也在规划、设施、产业、社会、治理、环保等领域存在诸多壁垒，打破这些壁垒、深入融入一体化，对于整个区域都会产生发展的倍增效应。青浦区应当主动践行这一国家战略，更加积极主动地融入一体化发展。 copyright dedecms

关键词：长三角 一体化 青浦 壁垒 边界 行政区经济 copyright dedecms

长江三角洲是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的区域之一，是“一带一路”与长江经济带的重要交汇地带，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的战略地位。加快推进长三角一体化发展，既是大势所趋，也是内在要求。青浦作为上海唯一一个与江浙都接壤的区域，应当在一体化发展中发挥更加积极的作用。

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一、长三角一体化发展沿革

改革开放以来，长三角区域经济一体化大致经历了三个阶段，目前正在进入新的阶段。

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第一阶段是1982年～1988年，以上海经济区的建立为标志。国务院于1982年发布《关于成立上海经济区和山西能源基地规划办公室的通知》，决定建立以上海为中心，包括长江三角洲的苏州、无锡、常州、南通和杭州、嘉兴、湖州、宁波等城市的上海经济区，目的是搞好国民经济管理体制的改革，通过中心城市和工业基地把条条块块协调起来，形成合理的经济区和经济网络。这一阶段，长三角区域经济一体化的理念和制度平台，即区域经济合作及一系列组织架构（如省市领导人会议等）初步确立。然而，真正对一体化进程产生深刻影响的是在“上海经济区”的制度框架下，上海国营企业和江浙地区乡镇企业之间以“横向联合”、“星期天工程师”以及“品牌共享”为载体的技术转移和产业转移，确立了上海和江浙地区的产业分工格局由政府设定制度框架，营造氛围和环境，微观主体担任主角的行动模式，长三角区域经济一体化基本形成。 织梦好，好织梦

第二阶段是1990年～2000年，以浦东开发开放为标志。国际产业转移作为新动力的出现，为区域经济一体化注入了新的活力，进而加大了市场主导的区域一体化进程。在微观层面，区域内部的企业跨区域发展开始形成势头，由上海向江浙地区的技术和产业转移更多地表现为江浙企业主动向上海跨区域发展，并以此获取发展资源。由市场主体推进的一体化进程在这一阶段表现突出，同时政府间的协作也得到加强与更多认同。1992年成立的长江三角洲城市协作办主任联席会议由上海、无锡、宁波等14个城市组成，上海为常务主席方，定期协调长三角城市间经济合作的重大事宜。1997年，江苏泰州人会。同年，15市决议将联席会升级为市长级协调组织，更名为“长江三角洲城市经济协调会”，每两年召开一次会议。 织梦内容管理系统

第三阶段是2001年～2011年，以我国加入WTO为标志。在这一背景下，国内外企业主导的要素跨区域流动的程度加深、范围更广，开始形成由企业内地域分工的展开为标志的地区间产业分工新格局。这一阶段无论是在组织和制度层面，还是在市场和非制度层面，均显示了更加成熟的景象。不但一体化机制的层次多、内容完善，政府部门间的协调功能逐渐突出，而且长三角区域经济一体化的社会资本整合也获得了大幅度提升。2008年国务院发布了《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，首次从国家层面以中央文件形式对长三角区域经济发展做出指导，由此标志着长三角一体化正式上升到国家战略的高度。2009年，安徽作为正式成员出席长三角地区主要领导人座谈会和长三角地区合作与发展联席会议。2010年国家发改委又印发了《长江三角洲地区区域规划》，明确要充分发挥长江三角洲地区区域合作协调机制的作用，建立健全泛长江三角洲地区合作机制，促进生产要素跨地区自由流动，实现人口和产业有序转移。

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在前三阶段的基础上，2012年以来，长三角一体化正在进入新的阶段。2016年，国家发改委和住建部联合印发了《长江三角洲城市群发展规划》，明确要以建设统一大市场为重点，推动市场体系统一开放、基础设施共建共享、公共服务统筹协调、生态环境联防共治，创建城市群一体化发展的“长三角模式”。2017年，《上海市城市总体规划（2017-2035年）》正式发布，提出上海要与长三角城市群一道，共同代表国家在更高层次、更广领域参与国际竞争与合作，并且明确了4个跨省市的战略协同区。课题组认为，长三角一体化的新阶段为四个特点。一是从经济合作到全方位合作。前三阶段的合作主要集中在经济领域，在京津冀一体化、粤港澳一体化加速推进的背景下，长三角一体化也进入了提速期，逐步转向经济、文化、社会、生态等多领域合作，比如正在编制的《长三角一体化发展三年行动计划》，就确定了交通、能源、环保、科创等多个专题。二是从省市合作到地方合作。前三阶段的合作主要集中在省市层面，在各方合作意愿不断强化的背景下，长三角一体化逐步由“顶层设计”转向“基层推动”，区县甚至乡镇之间的合作互动日益频繁，比如松江最早提出的“G60科创走廊”就拓展至嘉兴、杭州等地。三是从单向合作到多向合作。前三阶段的合作主要集中在苏浙皖的城市单向接轨上海，在区域内联系交流更加频繁的背景下，上海与苏浙皖以及苏浙皖之间的多向合作日趋活跃，比如上海正在推动的优化营商环境改革就充分借鉴了江苏的“不见面审批”和浙江的“最多跑一次”等先进经验。四是从松散合作到紧密合作。前三阶段的合作主要集中在相对松散的座谈会、联席会议等形式，在合作要求不断提升的背景下，合作方式也更加紧密，比如新设立的长三角区域合作办公室，标志着合作机制从偏重“理念”转向偏重“操作”。

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二、长三角一体化发展主要症结表现

尽管长三角一体化发展进程不断深入，但是仍然存在诸多不尽如人意之处，区域分割与“边界效应”仍然比较显着。2013年7月23日，习近平总书记在征求对全面深化改革的意见和建议时，强调了要着力解决全面深化改革的6个重大问题，第一个就是如何进一步形成全国统一的市场体系，形成公平竞争的发展环境。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出，“必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒”。可见，包括长三角在内，各类隐性壁垒仍然普遍存在。其主要症结在于行政区划对区域经济的刚性约束产生的“行政区经济”，其有五大表现，即企业竞争中渗透着强烈的地方政府经济行为、生产要素的跨行政区受阻、行政区经济的稳态结构、行政中心与经济中心的高度一致性和行政区边界经济的衰竭性。从青浦与周边区域之前的发展来看，都具有强烈的“行政区经济”特征，主要表现为几个方面：

第一，规划编制壁垒。在规划编制和战略研究上，各城市仍然“各自为政”，相互之间的对接不够充分，至于经济、社会、交通、生态等领域一体化的专项规划更是几乎为零，主要有三方面表现。一是静态思维。比如据统计，南京以下的长江段，已建、在建和待建的万吨以上码头泊位共100多个，其投资建设都由当地政府主导，各地均以自己认定的腹地计算货源，由于不合理的重复计算，导致码头泊位建成后货源不足，浪费巨大。二是发展重心相互远离。现有的行政区划管理体制使得外围地区高度依赖中心地区，无形中削弱了跨边界的经济联系，比如青浦、昆山、吴江、嘉善的发展重心各自靠近自己的城市中心，行政边缘区域经济活动相对较弱，而且现状和规划多为基本农田或绿地林地，进一步增加了区域之间的边界厚度。三是设施网络只是“局域网”、难成“互联网”。比如接壤区域的跨省市对接道路，或是由于规划线路“跑偏”，或是由于规划等级不一，导致跨界交通不畅；又比如，长三角推动多年的交通卡互通工程，至今也没有达到预期效果。 内容来自dedecms

第二，交通建设壁垒。长三角中心城市之间的长距离、快速化的“主动脉”交通联系发展迅速，但是毗邻区域之间的日常性、便捷化的“毛细血.管”交通联系严重滞后。对于边缘区域而言，承担的角色更多是过境交通，结果就是“灯下黑”，导致毗邻区域之间“鸡犬之声相闻而不能至”，难以形成“同城效应”。这其中除了之前提到的规划因素外，还有三方面原因。一是投资成本。长期以来，上海市层面对于相邻省市对接道路没有支持政策，建设成本全部由地方政府承担，导致地方政府积极性不高；同时接壤区域大部分为乡道、村道等低等级道路设施，缺乏必要的道路养护，路面损坏较为严重。二是协调成本。江浙的市级甚至县级都有一定的自主权，而上海市的管理体制中，几乎所有的权限都集中在市级层面，区级自主权有限，因此与毗邻区域的协调不得不上升到省级层面。三是管理成本。一方面，跨界道路打通后，可能会吸引大量的交通流量，给区域带来较大的交通压力；另一方面，两省交界的地方政府还承担着道口检查、人口调控等任务，如果跨界道路增多，那么管理任务就会加大。

第三，经济发展壁垒。经济合作始终是长三角一体化的主基调，尽管已经破除了地方保护等显性壁垒，但仍然存在不少隐性壁垒，主要有三方面表现。一是产业结构趋同。各区域招商引资过程中围绕稀缺资源和优质项目无序竞争，都想“一口吞下去”，导致一方面经常出现一家企业同时和几家地方政府“谈合作”，不得不竞相压价；另一方面区域之间产业布局缺乏分工，集群效应不显着。二是干预企业架构。长三角的企业在发展中逐渐形成前“店”（集中在上海或苏浙皖中心城市）后“厂”（集中在沪郊或苏浙皖中小城市）的经营格局，出于税收等因素考虑，各地区都希望企业把“店”设在本地或者“厂店合一”。三是资源自由流动与整合不足。比如，企业特别是纳税大户企业如果出于各种原因要进行迁移，地方政府往往会“感情挽留”，或者采取或明或暗的行政措施，增加企业的迁移成本。再比如，环太湖和近淀山湖地区古镇数量众多，但这些“大珠小珠”却没有形成“一串珍珠”。

第四，公共服务壁垒。随着长三角一体化程度深化，居住在一个城市、就业在另一个城市，生活在一个城市、消费在另一个城市的“双城记”现象越来越多，但是跨区域的公共服务还远远无法满足需求，主要有两方面表现。一是硬件方面表现为服务能力不强。《上海市城市总体规划（2017-2035）》指出要提升近沪服务能力，但是优质服务资源仍然高度集中在中心城区，尽管近年来有向郊区转移的趋势，但是对于青浦而言，在高等教育、优质医疗、高品质文化体育等方面资源还相对欠缺，难以为近沪区域提供差异化公共服务。二是软件方面表现为服务基础欠缺。特别是在跨省市就业、就医、社会保障等方面的环节仍未全面打通。比如，青浦区制订鼓励青西三镇和白鹤镇群众跨区域就业的“西劳外输”政策，为了确保精准补贴，需要获取社保缴纳信息，但是由于省外信息无法获取，导致部分跨省就业的群众无法享受补贴。再比如，青浦区白鹤镇在吴淞江北岸有两块飞地，当地群众到附近的昆山花桥绿地医院就医最为便利，但是由于沪昆两地医保没有互通，群众不得不绕道过江到白鹤镇社区卫生服务中心就医。 内容来自dedecms

第五，社会治理壁垒。省市接壤地区大多为“三不管”区域，社会治理往往较为薄弱、甚至出现“真空”状态，主要有三方面表现。一是人口管理难。跨省市的流动人口管理与服务可能会叠加更多的问题与情况，比如在信访矛盾处理中典型的问题就是“三跨”（跨地区、跨部门、跨行业）、“三分离”（人事分离、人户分离、人事户分离）。二是应急管理难。一旦出现紧急情况，难以在短时间内进行有效的沟通协调，比如2013年嘉兴市出现大规模死猪投入河道事件，由于没有及时进行沟通和预警，导致这些死猪漂流到黄浦江，甚至在国际上产生负面影响。三是信用管理难。由于政府之间的信息不对称和区域之间的信息壁垒，个别不法企业和法人在受到打击后，在另一个区域“换个马甲”另起炉灶，加大了社会管理成本。比如上海在开展“五违四必”整治之后，大量的违法企业就迁入了周边地区。 copyright dedecms

第六，环境保护壁垒。生态环境是一个系统，不会受到行政区划的制约，最需要一体化的治理保护，但是长期以来并没有形成有效的工作合力，主要有三方面表现。一是对于环境资源的认识不同。由于区位不同，接壤区域对于同一自然资源的定位和利用的认识也不同。比如跨越上海和江苏的淀山湖，对于上海来说是上游水源地，以严格保护为主；对于江苏来说则是下游区域，所以进行了较高强度的开发。二是采取环境污染的边界布局。对于无法避免的环境污染，各地都倾向于“以邻为壑”的做法。比如不少地区的垃圾填埋场、严重污染企业等都倾向于布局在边界地区，由此引发了跨区域的环保信访矛盾。三是尚未形成环保管理的合力。跨区域的非法倾倒生活垃圾、建筑渣土、危险废物等违法行为时有发生。比如2016年就曾发生过近万吨生活垃圾倾倒至长江口的严重环境污染事件。

三、长三角一体化对于青浦及周边区域发展的现实意义

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实施长江经济带建设、特别是长三角一体化的国家战略，进一步加强青浦区与长三角周边区域的融合发展，是打破“边界效应”，推进“行政区经济”转向“区域经济”的必然选择，对青浦、对周边区域能够形成“1+1＞2”的双赢局面。具体主要有以下几方面意义。 本文来自织梦

第一，经济上有利于打造上海之门。一是有利于打开“两个扇面”。深度融入一体化发展，能够进一步深化形成青浦依托虹桥的对外开放和面向江浙的对内开放“两个扇面”，激发对内开放的新动能，增强对周边地区的辐射带动力，加快建设服务长三角、服务长江流域、服务全国的“上海之门”。特别是《上海市城市总体规划（2017-2035）》已经明确提出建设卓越全球城市的定位，与江浙皖的城市功能有了显着的分层，青浦作为上海的一个区，也将与周边区域进行差异化合作，门户功能将进一步显现。二是有利于重塑区位优势。根据《上海市城市总体规划（2017-2035）》，青东地区已经纳入上海主城片区管理，使其由之前的主城近郊的区位，提升为中心城区的区位。深度融入长三角一体化后，青西地区也将由现在的上海边缘的区位，提升为长三角中心的区位。三是有利于产业合理布局。一体化发展有利于在更广领域、更高平台、更大范围整合资源与市场，共同构建若干万亿级、千亿级产业集群，打响上海“四个品牌”，比如青浦可以依托北斗产业园、哈工大长三角人工智能产业联盟等载体，打响“青浦制造”品牌；依托市西软件信息园、“三通一达”等快递物流载体，打响“青浦服务”品牌；依托国家会展中心与中博会永久会址、奥特莱斯等载体，打响“青浦购物”品牌；依托青西历史文化名镇与青龙古镇、淀山湖等载体，打响“青浦文化”品牌。 copyright dedecms

第二，规划上有利于发挥协同优势。通过开展跨省区的经济社会发展规划和城市规划，有利于从更大层面和更高站位统筹谋划产业布局、基础设施建设、重大项目工程、生态环境保护、民生保障、社会治理等，实现各区域优势互补、合作共赢、错位发展。比如，市级层面可通过与江浙共同开展环淀山湖战略协同区研究，积极响应共建长三角创新中心，共同谋划“安亭-白鹤-花桥”城镇圈协同发展等，真正把概念转化为实际行动；再比如，青浦可通过与周边区域共同开展联合招商、产业转移、园区托管等专项研究，以及道路交通、环境保护等专项规划，真正构建产业生态和发挥网络效应。 dedecms.com

第三，建设上有利于形成同城效应。特别是省市对接道路的打通，甚至远期推进跨省市轨道交通的衔接，能够进一步畅通毗邻区域间的联系，在消除“灯下黑”的同时，缩短区域之间心理距离、降低时间成本。客观来看，交通条件的改善有利于提升环沪区域的土地价值，江浙地区更为积极，但是也会产生两种效应：一是溢出效应，能够使上海更加充分地发挥现有优势，带动周边区域发展；二是虹吸效应，能够进一步吸引周边区域优质资源向上海集中集聚，促进产业分层发展和改善布局。可以预期，未来无论是长三角中心城市，还是江浙沪邻近区域，都会上演更多的“双城记”，居住在江浙、工作在上海的格局会进一步拓展，人口和要素在区域间的自由流动更加频繁，也将在一定程度上缓解上海的人口调控压力，并为周边地区的发展注入新的活力。 内容来自dedecms

第四，民生上有利于方便群众生活。通过一体化加大公共服务资源的共享力度，打破不同行政区域的就业、就医、养老等衔接壁垒，织密做实民生保障服务网，有利于共建联系密切的跨区域生活圈，提高当地群众的获得感。 dedecms.com

第五，治理上有利于凝聚治理合力。通过区域间填补信息鸿沟、推动信息共享、开展联合执法，能够大大提升人口管理、应急管理、信用管理、安全管理等社会治理实效，有效应对各类跨区域的不稳定因素。

第六，环境上有利于共建绿水青山。通过协商一致明确跨区域环境保护的边界范围、基本要求、保护标准和行动计划，探索建立跨区域生态补偿机制和环境赔偿机制，有利于提升区域生态环境总体质量，创造更加显着的生态效益，切实将绿水青山转变为金山银山。 本文来自织梦

四＼青浦在长三角一体化进程中的努力方向 织梦内容管理系统

上海市委书记李强在十三届全国人大一次会议上海代表团全体会议答中外媒体提问时指出，长三角一体化总体聚焦规划对接、战略协同、专题合作、市场统一、机制完善这五个着力点，近期重点是抓好成立长三角区域合作办公室、制定三年行动计划、开好主要领导座谈会这三件事。课题组通过主动与接壤的浙江省嘉善县、江苏省昆山市和吴江区进行调研走访，梳理出青嘉昆吴四地在打破行政区划限制、推动道路交通基础设施联通、推动产业合作、深化社会治理、推进生态环境治理与保护、建立稳定的协作机制等方面具有强烈的合作意愿。总体来看，青浦在融入一体化发展中要实现“三个转变”。一是从习惯于眼睛向内向胸怀全市、立足长三角面向全国全球转变，观大局、谋大势，做到“开明睿智、大气谦和”；二是从行政区经济观点向功能区经济观点转变，打破行政区划壁垒；三是从同质竞争向协同发展转变，做自己最适合、最擅长的事，做最能彰显自身特色和优势的事，更多做强身健体、培植优势的事，而不是相互抢项目、争资源，做到“海纳百川，追求卓越”。建议具体从以下方面作出努力。

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第一，推动规划契合。包括开展跨区域经济社会发展战略协同研究、开展重点区域发展规划研究、开展跨区域产业布局规划研究、开展跨区域环境保护治理规划研究等。特别是积极响应浙江提出的共建长三角创新中心设想，努力抢占一体化发展先机。

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第二，推动设施汇合。包括加快道路交通网络建设、推进航道建设、积极配合做好上海大型通用机场规划选址等前期工作、完善跨区域市政基础设施建设布局等。特别是聚焦17条省市对接“断头路”，加快推进相关工作，同时积极开展轨道交通17号线延伸研究。 本文来自织梦

第三，推动产业耦合。包括聚焦中国国际进口博览会（简称“中博会”）放大会展业辐射效应、推动快递物流转型发展、优化商务商贸发展、支持产业园区合作共建、打造一流营商环境等。特别是全力做好中博会服务保障，积极引导快递物流等产业疏解非核心功能，主动复制推广江苏、浙江优化营商环境方面的经验。 织梦内容管理系统

第四，推动功能聚合。包括提升城市能级、优化教育发展质量、推进医疗合作机制、构建文化服务体系、联合打造体育品牌、积极参与环淀山湖战略协同区建设等。特别是积极响应环淀山湖古镇群联合申报世界遗产名录并联合开展前期研究，加强与环淀山湖、太湖古镇群的交流合作，研究打造环湖古镇旅游产品。

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第五，推动治理融合。包括建立社会治安综合治理联动机制、建立突发事件信息共享机制、加强市场监管部门联合执法和专项合作、完善社会保障体系等。特别是加强与周边区域合作，共同构筑中博会安全保障“护城河”，深化流动人口的管理服务。

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第六，推动环保联合。包括推进淀山湖、太浦河、吴淞江联保共治、联手打赢蓝天保卫战、全面开展土壤污染防治、加强环境联合监管与执法等。特别是将围绕“一湖两河”重点区域，抓好工业企业关停、违法建筑清拆、苏州河四期工程建设等工作，进一步加强跨区域联防联治。

后续将重点做好三方面工作：一是建立稳定的协作机制，筹备召开青嘉昆吴联席会议，全面建立战略合作关系；二是抓紧推进具备一定基础的工作，力争尽快取得对接实效；三是做好谋划长远工作，对照《长三角一体化发展三年行动计划》，积极与周边区域共同协商，加快形成具体对接的三年任务清单。

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