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2016年11月，调研组赴辽宁省和黑龙江省就东北地区财政经济运行情况进行调研。 本文来自织梦

一 基本情况 织梦好，好织梦

（一）经济运行情况 内容来自dedecms

2015年，东北地区经济形势严峻、下行压力大。2016年前三季度，东北地区经济运行情况有所“回暖”，大部分调研地区的经济运行先行指标，如（规模以上）工业用电量、（公路）货运量、金融机构贷款余额呈上升趋势。吉林省的主要经济指标同比增长普遍高于全国水平，其中地区生产总值增速这一指标更是自2014年一季度以来首次超过全国平均水平。黑龙江省地区生产总值、规上工业增加值、固定资产投资额增幅均超过了2015年，尤其是一些市县发展势头更为强劲。辽宁省虽然出现负增长，但部分是由于做实数据和挤水分后的“数字式下跌”。

（二）财政运行情况 织梦内容管理系统

2016年，东北地区各省一般公共预算收入增速较2015年均有提高，尤其是辽宁省1月～10月公共预算收入的累计增速实现自2014年9月份以来的首次正增长；在支出方面，除辽宁省减少外，其他两省仍呈上升趋势。

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二、调研地区财政收入状况分析 copyright dedecms

（一）财政收入实际降幅逐步收窄，已趋稳并出现恢复迹象

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调研地区的一般公共预算收入增速在2014年开始出现较大程度的下降甚至负增长，2015年则更是出现大幅下降，尤其是辽宁省。这种结果是辽宁省按中央巡视要求做实财政收入和挤水分后的“数字式下跌”，并非“断崖式下跌”。在剔除掉财政收入水分后，东北地区2015年财政收入实际降幅并不如统计数字上表现的可怕，对地方财政运行的影响也不如想象中的大。

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（二）经济下行和减税等政策性因素是影响财政收入增长的主要原因 织梦好，好织梦

1.经济性减收因素

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主要表现为：（1）经济增长放缓和企业生产经营效益下滑制约财政收入增长。受国内经济新常态和去产能等大背景的影响，东北地区同样存在固定资产投资下降和企业经营状况不佳的问题，直接导致地方财政收入的下降。（2）资源价格下降严重影响资源型城市的财政收入。2015年以来石油和煤炭等资源价格的下降，导致一些资源型城市的企业和财政收入受影响很大。（3）房地产市场低迷带来土地出让收入和税收收入大幅下降。

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2.政策性减收因素

（1）营改增试点改革带来的减收。根据调研地区的测算，2016年营改增试点改革对辽宁省A市、辽宁省某县级市、黑龙江省A市、黑龙江省某县形成的地方财政减收规模分别为13.7亿元、0.4亿元、3.6亿元和0.7亿元，占各地2016年一般公共预算收入（预算数）的比重分别为2.2％、3.8％、2.8％和17.6％。（2）其他减税政策和普遍性降费政策带来的减收。2016年推进供给侧结构性改革中实施的企业“降成本”政策，包括小微企业减税、取消行政事业性收费和降低收费标准等措施，也同样造成一定程度的财政减收。例如，辽宁省A市2016年汇算期落实小型微利企业所得税优惠政策减免1.82亿元，1月～10月小微企业享受增值税优惠政策减免增值税0.5亿元。

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（三）税收收入占比逐步提高，财政收入质量提升 copyright dedecms

从财政收入结构看，近年来调研地区税收收入占一般公共预算收入的比重逐步提高。2014年辽宁省A市、辽宁省B市、辽宁省某县级市、黑龙江省A市和黑龙江省某县的税收收入占一般公共预算收入的比重分别为77.7％、66.1％、77.0％、78.4％和59.6％，到2015年税收收入占比分别提高到81.2％、79.6％、80.3％、83.2％和60.2％。

（四）存在部分不合理的税费政策，加重了企业负担 内容来自dedecms

1.城镇土地使用税政策问题

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辽宁省在2006、2007和2011年三次大规模的调整和提高城镇土地使用税，一等地段的税额由2.2元/平方米提高到30元/平方米，黑龙江省一类工业用地的城镇土地使用税税额也达到15元/平方米。从目前经济运行现状和企业实际经营情况看，城镇土地使用税已成为企业的沉重负担，且容易在企业效益不佳的情况下出现欠税情况。

2.残疾人保障金和河道维护费问题 内容来自dedecms

企业认为残疾人保障金的负担较重，且存在着缴费基准不公平的问题。同时，辽宁省在2014年缓征了河道维护费，2016年又开始恢复征收。企业认为广州和深圳等发达地区都取消了河道维护费，在经济形势和企业经营状况还未能转好的情况下，不应过快恢复征收河道费。在经济形势和企业经营情况好的情况下，上述税费负担尚不突出，而一旦企业经营状况不好，企业负担加重明显。 织梦好，好织梦

三、调研地区财政支出压力分析

2016年，东北地区的地方财政运行压力持续加大，在过去财政收入形势好的时候，一些诸如建设项目配套、保工资等在局部区域财政运行发生的“小问题”，现在都凸显成了可能压垮基层财政平稳运行的“大问题”，过去本身就是潜在的诸如社保资金缺口等“大问题”，现在更演变成了地方财政“迈不过去的坎”，危及多个地方层级的预算平衡。

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1.地方财政支出刚性更突出 织梦好，好织梦

各地为应对收入增幅下降或减收大多采取了收缩支出的应对策略，这是维持地方财政运行的理性选择。但是，教育、医疗卫生、社会保障、文化以及住房保障等五项重点民生支出规模只有辽宁省B市出现了下滑，其余均实现正增长。比如，经推算，黑龙江省B市2016年在一般公共预算支出缩减5.7％的基础上，这五项重点民生支出占总支出的比重反而提高了13.7％。如果扣除上级专项转移支付在上述支出中所占份额，相关民生支出在地方自有财力安排的支出中所占比重会更高。这反映出经济下行周期中，地方财政支出更多地停留在“保民生、保运转、保工资”的基本需求层面，市县财政一般公共预算支出的自主性、灵活性被大大削弱。在我们所调研的两个县（市），一般公共预算支出主动投资严重缺失，基本没有能力根据当地实际需要安排基础设施投资。 dedecms.com

2.交通基础设施等重点建设项目地方配套投资压力大

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近年来，无论是国家还是省级重点交通基础设施建设项目，都需要地方政府安排配套资金，地方政府安排征地拆迁补偿支出，在有些地方这部分支出甚至要超过项目的实际建设投资规模；农村公路则需要项目建设配套投资。

3.体制改革和政策性增支负担沉重

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政策性增支是指上级出台相关政策将原属于国有企业或上级政府的事权移交到县级基层政府，但是并没有按照事权与支出责任相匹配的原则全部安排相应财力补偿，由此导致基层财政支出增加。县级财政政策性增支主要表现在两个方面：（1）清理整顿行政事业性收费后原有单位的财政供养问题。以辽宁省A市下辖的某县级市为例，近些年，国家、省、市为减轻企业负担，营造宽松的经济环境，陆续出台取消、减免、缓征部分或全部行政事业性收费，同时要求地方财政保障收费单位的支出需求。据测算，仅2015年一年，辽宁省某县级市就因此增加县级财政负担3.5亿元，涉及100多个预算单位，在职、离退休人员9000多人，而上级财政将其中大部分支出责任都下压给了县级。（2）在理顺政府与国有企业关系改革中，地方承接央企分离办社会职能经费补助缺少必要的稳定增长机制。以黑龙江省A市为例，2004年该市按照中央改革要求，接受了驻该市央企的教育、公安等机构，当时核定的财政体制补助基数为6.7亿元，十年之后的2015年仅这部分教育支出就增长到了20.1亿元（不含学校改扩建等基建支出），实际支出是核定体制基数的3倍。按照中央国企改革的相关要求，2018年底前黑龙江省A市中央所属石油化工企业现有的“三供一业”以及所办医院、公交等社会职能都将全部移交地方，如果都按照目前中央与地方基数结算方法执行，每一次调整支出标准都会挤占市县财政的财力。 内容来自dedecms

4.城镇职工养老保险收支缺口压力大

城镇职工养老保险是社会保险体系中收支压力最大的类别，在所调研的四个城市无一例外都存在城镇职工养老保险收支缺口。以黑龙江省B市和辽宁省B市城镇职工养老保险收支为例。2015年，黑龙江省B市缴费人数26.8万人，而领取待遇人数达到29.7万人，抚养比只有0.9：1，当年基金运行缺口36.6亿元，占同期一般公共预算财力的36.1％。一般公共预算根本没有能力向社会保险基金预算调入如此大规模的资金。2016年，辽宁省B市全市月均领取城镇职工养老保险人数37.4万人，平均待遇水平2170元/人月。根据辽宁省B市2016年城镇职工养老保险预算，预算安排收入为61.32亿元，安排支出为98亿元，基金缺口高达36.68亿元，占年初辽宁省B市一般公共预算收入的27.7％。 内容来自dedecms

四、国有企业对东北地区地方财政影响的分析

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（一）调研地区国有企业历史遗留问题改革的财政压力 织梦内容管理系统

目前，国企历史遗留问题改革对地方财政的压力主要包括国有企业“三供一业”分离移交改革、厂办大集体改革、国企退休人员社会化管理改革以及“壳企”职工安置改革等方面。 织梦好，好织梦

1.国有企业“三供一业”分离移交的财政压力及问题

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“三供一业”是指供水、供电、供暖（在非供暖地区，指供天然气）和物业管理。2016年6月，国务院国资委、财政部发布《关于国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作指导意见》，要求“2016年开始，在全国全面推进国有企业（含中央企业和地方国有企业）职工家属区‘三供一业’分离移交工作，2018年年底前基本完成。2019年起国有企业不再以任何方式为职工家属区‘三供一业’承担相关费用。”“三供一业”分离移交的财政压力，一是央企“三供一业”分离移交的财政压力。据初步测算，辽宁省中央企业“三供一业”分离移交费用共84.76亿元。辽宁省B市2016年前三季度，自来水公司亏损1992万元，燃气公司亏损3680万元，供热公司亏损1957万元，供暖公司亏损3429万元。二是地方国企“三供一业”分离移交的财政压力。辽宁省地方国企“三供一业”分离移交的资产总额为74亿元，负债总额为70亿元，服务总户数为63.2万户，资产和负债均大于央企，服务户数低于央企。据此保守估计，地方国企“三供一业”分离移交费用至少在60亿元以上。如果按照地方政府和主办国企各50％的费用承担比例，地方国企“三供一业”分离移交给地方财政造成的直接压力在30亿元以上。 织梦好，好织梦

2.厂办大集体企业改革的财政压力

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（1）基本情况。经调查，辽宁省A市厂办大集体企业443户（未含驻本地中央、省属企业兴办的厂办大集体），其中，市属企业107户，区、县属企业285户，中央下放市属企业51户；职工总数70458人，其中，在册职工40217人（在岗5809人，离岗34408人），离退休30241人；资产总额180580万元，负债总额252412万元，所有者权益总额-71832万元；拖欠职工债务265511万元，欠缴社会保险费173133万元。（2）对地方财政的压力。东北地区厂办大集体企业的历史遗留问题亟须进行改革，但高额的改革成本使得改革迟迟难以推进。辽宁省A市，全市厂办大集体改革职工安置成本79.2亿元，其中包括：在册职工解除劳动关系经济补偿24亿元，职工内债27亿元，补缴社会保险费17亿元，离退休职工安置8.8亿元，工伤、残疾、患病等特殊群体人员安置补偿等费用2.4亿元。其中，国家财政给予奖补资金19.7亿元，预计资产变现0.5亿元，社保核销17亿元，其余42亿元须由主办企业、市（区）财政分担。而辽宁省A市2015年全面完成一般公共预算收入仅为606亿元，相应厂办大集体改革成本中经济补偿金一项需要辽宁省A市和当地主办国有企业支付的资金占其全部预算收入的比重高达7％，更不用说其他诸如离退休人员的养老社会化管理等改革成本给辽宁社会保障工作带来的资金压力。辽宁省B市也存在类似情况。 本文来自织梦

3.国企退休人员社会化管理和“壳企”职工安置改革的财政压力

根据相关统计，目前辽宁省地方国有企业离退休管理机构有284个，在岫职工2万人，管理退休人员41万人，离休人数0.5万人。2013年企业承担的离退休机构及人员相关费用总额17亿元，其中包括：机构费用3亿元，离休统筹外费用1亿元，退休统筹外费用13亿元。其中，中央下放（主要是省属煤炭企业）离退休管理机构10个，在册职工850人，管理离退休人员13万人，2013年费用总额6亿元。截至2013年末，辽宁省全省共有“壳企”830户，资产总额261亿元，负债总额426亿元；涉及职工16万人，其中在职4万人，离退休12万人。“壳企”的职工安置费用约为51亿元，其中包括：拖欠职工内债22.12亿元（拖欠工资8.43亿元），拖欠呆暖费3.53亿元，欠缴社会保险15.1亿元（拖欠养老保险7.4亿元，拖欠医疗保险2.3亿元），解除职工劳动关系需支付经济补偿金13.7亿元。 本文来自织梦

（二）已完成的国有企业办社会改革的财政压力

目前已经完成的国有企业办社会改革对地方财政的压力主要表现在两方面：一是从国有企业接收的机构的运行成本；二是接收国有企业社会保障给地方财政造成的压力。限于数据获取的限制，我们无法获得地方政府因接收国有企业办社会职能给东北地区地方财政运行带来的压力，仅以案例来说明这个问题。

1.接收国有企业机构的财政压力

据黑龙江省A市财政局反映，自2004年国家开展中央企业分离办社会职能试点工作，该市共接收了125所全日制学校和9个管理机构，财政部核定中央经费补助基数为6。7亿元，在当时基本可以弥补这125所学校的经费开支。但随着物价水平以及教师工资上涨，截至2015年，该125所学校的运营经费已经达到20.1亿元，远远高于最初核定的6.7亿元。截至2015年末，黑龙江省A市财政局在中央核定的基数外，已经累计补贴接收企业办学41亿元，给地方财政带来沉重负担。 内容来自dedecms

2.接收国有企业离退休人员给东北地区社会保障带来的压力

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截至2016年9月末，辽宁省本级参保在职职工107.8万人，离退休人员89.2万人，抚养比为1.21：1。2016年前9个月，该省本级企业养老保险基金收入238.1亿元，基金支出239.9亿元；当期征缴支出缺口81.9亿元，收支缺口1.8亿元。经测算，预计全年省本级企业养老保险基金收入288.4亿元，基金当期收支缺口43.9亿元。动用上年基金结余17.5亿元以及年初省级调剂金借款7.5亿元后，全年资金缺口18.9亿元。基金缺口中，有70％来自于国有企业。其中，某钢及其附属企业收支缺口42.4亿元，占省本级缺口的51.8％，省直企业缺口10.2亿元，占省本级缺口的12.5％。中央国有企业和地方国有企业收支缺口占总收支缺口的比重高达70％。（nc-1820170428） 织梦内容管理系统