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摘要：振兴东北战略实施以来，辽宁装备制造业取得了长足发展，但与东南沿海相比，市场化改革明显滞后，发展差距仍在拉大。究其原因，主要是国有经济比重大、计划经济色彩浓厚、历史包袱沉重等。破解辽宁装备制造业转型发展的难题，应以国企混合所有制改革为突破口，建立深化国企改革、政府管理体制改革试验区，构建完善的市场体系方向，有针对性地解决制约企业发展的体制机制问题。

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关键词：东北振兴 装备制造业 本文来自织梦

东北地区是我国建设最早、规模最大的重工业基地，在国家战略全局中具有极为重要的战略地位。党中央、国务院高度重视东北发展问题，2015年7月，习近平总书记就振兴东北问题发表重要讲话。2016年初，中央出台《关于全面振兴东北等老工业基地的若干意见》。为深入考察东北装备制造业转型发展问题，笔者两次赴辽宁调研，重点关注辽宁省装备制造业转型发展中存在的体制机制问题，并提出对策建议。

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一、辽宁装备制造业转型升级取得明显成效

自2003年中央实施振兴东北战略以来，东北经济曾一度进入快速增长期，2003年～2007年，增速保持在两位数，2008年～2012年，增速持续快于东部地区（见图1）。辽宁省经济实力显着提升，经济结构明显改善，人民生活水平大幅提高。虽然2016年辽宁GDP只有2.2万亿元，有较大幅度下跌，但此前的2003年～2015年，GDP年均增长11.296，2015年达到2.87万亿元，人均GDP突破1万美元。城镇人均可支配收入年均增长996以上，农民人均可支配收入年均增长896以上，均位居全国第十位。

（一）总量快速提高，结构明显优化

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振兴东北战略实施10多年来，辽宁装备制造业取得长足发展。“十二五”时期，辽宁装备制造业年均增速7.5％，高于全省平均增速。2016年，装备制造业增加值占全省规模以上工业增加值的比重达到34.1％，较2003年提高近10.8个百分点，主营业务收入规模居全国第十位。高新技术产业快速增长，年均增速达到13％以上。高新技术企业主营业务收入占规模以上企业比重达到近12％，新松机器人、东软集团等一批企业市场竞争力明显提高。传统制造业企业持续转型升级，沈鼓集团、沈阳机床、北方重工等一批企业不断做大做强。

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（二）国企改革不断推进，企业创新能力大幅提高 织梦好，好织梦

以股权多元化为重点的国企混合所有制改革取得重大进展，企业法人治理结构不断完善。2016年，辽宁地方国有企业比2004年减少近1400户，降低43％。大连机床等一批企业改制后快速发展，成为行业排头兵。体制机制改革有效激发了企业创新活力，新技术、新产品开发和重大专项不断取得新突破。2003年以来，规模以上企业研发新产品42482项。智能机器人、高档数控机床、新型船舶、百万千瓦核电站主泵等重大装备国产化成效显着，近百项重大技术填补了国内空白。

（三）走出去成效显着，外向型经济环境更加完善

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“十二五”时期，以装备制造业为主的工业骨干企业深化与“一带一路”节点国家的产能合作，特变电工、远大集团、北方重工等一批骨干企业分别在印度、乌干达、白俄罗斯等国建立工业园区。加大了海外并购和技术引进力度，实施海外并购295项，引进海外先进技术206项。2016年，虽然受国内外贸易环境影响，辽宁进出口总额下降10.5％至958.4亿美元，但总体上看，近年来辽宁省海外市场得到积极拓展，2003年～2015年间，进出口总值增长2.6倍，年均增长11.3％，对日本、韩国、俄罗斯、蒙古等国家出口分别增长63.4％、19096、46096和260％。其中，民营企业出口占比从2003年的9.1％，提高到2015年的38.6％。 织梦好，好织梦

二、面临的体制机制障碍

虽然东北经济振兴取得显着成效，但与蒸蒸日上的东南沿海各省相比，市场化改革明显滞后，发展差距仍在拉大。1978年，辽宁省GDP为229.2亿元，是广东省的1.23倍；2016年，广东省GDP则反过来达到辽宁省的3.6倍（见图2）。东北3省GDP占全国比重总体处于下降趋势，2016年该比重下降到7.03％（见表1、图3），特别是进入经济新常态以来，东北经济下行压力持续加大。2014、2015、2016年，东北板块经济增速降至全国最低。 本文来自织梦

装备制造业作为辽宁主导产业，同样面临严重困境。从调研情况看，辽宁装备制造业发展目前处于青黄不接的尴尬之中，传统产业比重高达70％以上，高新技术产业虽然发展较快，2016年沈阳机器人产业主营收入增长高达27.3％，i5智能机床销量增长4倍，但产业规模分别占二产比重还不到1％，规模太小、比重太低，不足以替代传统产业的支柱地位，对经济拉动作用明显不足。装备制造业大而不强，关键核心技术与高端装备对外依存度高；产业结构不合理，高端装备制造业和生产性服务业发展滞后，信息化与工业化融合深度不够；产业国际化程度不高，企业全球化经营能力不足。深入分析辽宁装备制造业存在的诸多问题，可以发现，结构问题是关键，体制问题是根源。如果体制问题得到解决，结构性问题将会更容易解决。 织梦好，好织梦

（一）国有大企业经济分量较重，“一股独大”现象仍较为突出 本文来自织梦

目前，辽宁省国有资产在工业企业中的占比达到45.8％，远高于福建（23.6％）、广东（23.4％）、江苏（1896）、浙江（14.9％）等东南沿海省份1、。辽宁省地方国企（不含中央在辽企业）1812户，企业集团层面，国有独资企业占比达到80％以上，省重点国有企业大多是国有绝对控股，如沈阳机床集团国有股占94％，北方重工国有股占82.6％。这些国有企业现代企业制度远未完善，企业激励约束机制没有根本转变，历史遗留问题也未彻底解决。特别是董事会构成不尽合理，董事会与经理层高度重叠，外部董事比例过低，难以形成有效的制衡机制。实际上这些国有企业并非真正的市场主体，创新和发展动力严重不足，推动以混合所有制改造为核心的国企改革已势在必行。

（二）计划经济影响根深蒂固，政府“管理”经济的色彩浓厚 copyright dedecms

东北地区最先进入计划经济，是实行计划经济时间最长、最彻底的地区。虽然市场经济体制改革已近40年，但在政府与市场、政府与社会的关系上，还存在一些深层次矛盾远未解决。一方面，政府仍习惯于过多干预经济，特别是对国有企业直接干预更多，真正有效的市场经济体制还未形成。如，在企业设立、项目投资、对外贸易等领域，还存在大量行政审批，干扰了市场准入与退出。再如，在国企改制、兼并重组过程中，政府官员经常对企业进行过多干预。另一方面，政府该管的却不管，在公共服务、市场监管等方面存在严重的职能缺位。在这种似是而非的市场经济下，价格机制受到严重干扰，资源配置严重扭曲，市场经济应有的运行效率也大打折扣。 dedecms.com

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（三）国有企业历史包袱沉重，解决历史遗留问题的难度超出预期 织梦好，好织梦

辽宁装备制造业企业大多是竞争性企业，企业改制是大势所趋。解决历史遗留问题是企业改制、转型发展必须攻克的第一道难关。解决历史遗留问题不但所需资金量大2、而且情况复杂。辽宁省提供的材料显示，全省国企解决“三供一业”问题需要约107.8亿元，解决厂办大集体问题需要约473.6亿元，解决离退休人员管理问题需要约183.1亿元，解决壳企业问题需要约50.9亿元，其他诸如企业办社会、独立工矿区、棚户区改造、“拨改贷”后的债务包袱等问题都需要大量资金。实际上，解决问题所需资金还不止这些，在社会保障制度不健全、历史欠账较多的情况下，经常是在解决旧问题的同时，新问题又不断出现，解决历史遗留问题的难度远远大于预期，单靠企业自身根本没有能力解决。

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（四）开放程度低、内外市场不完善，缺乏倒逼改革的外部动力 织梦好，好织梦

辽宁省出口企业特别是大型出口企业较少。全省现有出口企业9400家，大连船舶、鞍钢、本钢等企业多年来一直是拉动出口的重要支撑，但企业年出口额最高也不足30亿美元，与沿海省份相比，无论在数量还是在整体实力上，都有较大差距。东北地区对外开放程度低，与其周边环境密切相关。东北地区虽然居东北亚跨国贸易核心区域，但周边国际局势并不稳定，跨国贸易难以达到预期，成为贸易死角。朝韩对立使得周边国际形势一直处于“准冷战”状态，计划中的“东北亚国际大开发”一直无法进行。俄罗斯与我国体制差异较大，大规模企业自由贸易较难进行。日本与东北地区产业结构有相似之处，装备制造等主要产业存在潜在竞争。虽然二者发展水平相差较大，但在关键技术方面，日本始终对我国严防死守。东北周边贸易环境较差，不但难以有效扩大出口、引进资金技术人才，更重要的是难以产生倒逼区域经济“游戏规则”与国际接轨，推进市场化进程的外部动力。

（五）企业运行中其他一些制度因素，也严重影响着企业高效运行 织梦好，好织梦

1.企业负担过重，生产经营成本过高。企业养老、医疗、失业、工伤、生育5项保险费率近40％；工业企业资产负债率高，规模以上工业企业资产负债率达到58.9％，增加了企业偿债压力；企业用电成本较高，电费中所含政府性基金及附加所占比重过大，占到销售电价的12.1％。

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2.出口信贷利率太高，不利于企业走出去。以大船集团为例，承接国际海工产品订单，企业贷款利率为3.06％，高于日韩等主要竞争对手1％～2％的融资成本，不利于国际竞争。

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3.政策支持不足。对于一些具有重要支撑作用的装备制造业企业，缺乏具有较强针对性的“一企一策”支持措施。以船舶工业为例，近年来，由于国际原油价格持续低位徘徊，船东推迟接单，财务费用大幅增加，弃单风险加大。不少造船企业呼吁成立金融租赁公司，规避这种弃单风险，但对于这种新型运作模式，目前还没有进行有效尝试。 织梦好，好织梦

4.在军民融合方面还存在一些体制机制问题。军工产业链相对封闭，技术标准、保密标准较高，“军工”与“民用”技术标准不统一，而且准入资格由一些特殊军事单位严格把控，民营企业很难进入军工产业链，让一些想参与军工产业的民营企业感到“报国无门”。诸如此类的体制机制问题，都在影响企业高效运行。 dedecms.com

5.招投标中存在“低价中标”的恶性竞争问题。由于招投标机制不完善，价格因素在招投标评价标准中分量很重，致使一些质量较次的产品，仅仅因为价格畸低而中标。而这些产品之所以价格低，并非因为技术先进，而是由于使用了低质材料或偷工减料。“低价中标”现象的存在降低了优质企业的中标率，严重损害了优质企业利益。

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三、政策建议

当前，推动装备制造业转型升级，关键在于进一步深化体制机制改革，推动企业改制、政府转型、产业发展。一旦带有根本性的体制机制问题得以解决，企业就会更加积极地按照市场需求，主动调整产品结构，一些结构性问题可能会迎刃而解政府也有条件以更小成本，发挥出更好的作用。 dedecms.com

（一）选择好国企混合所有制改革的关键点

加快推动以混合所有制改造为核心的国企改革，是破解体制机制障碍，推进辽宁装备制造业转型升级的关键环节之一。本轮混改很大程度上可看作是上一轮国企改革的深化和推广。实质上，深化国有企业混合所有制改革，主要目的在于提升企业活力和经营效率，打造符合市场经济要求的、高效率的市场主体。混合所有制改造的关键并非让企业国有股份一定要降到多少比例以下，而是在于通过混改，打造一支市场化的决策、管理团队。

本次调研中，有个别混合所有制企业就是采取这种运作模式，很值得研究。这种混改存在几个关键点。一是企业决策、管理团队均从非国有资产所有者中产生，董事长、总经理及管理团队持有一定比例股份。确保决策、管理层按照市场经济要求决策和经营管理。二是不论国有股比例多高，即使超过50％，代表国有资产所有者的国资委也不再参与企业决策管理团队建设和人员安排。国资委仅仅负责国资监管和重大资产处置，确保国有资产不流失。三是企业收益分配和经营性损失承担均严格以股权比例为依据。企业经营性损失中国有股份应承担的损失部分，不能强加给决策、经营团队。四是放宽对混合所有制企业的管制，在国有与非国有股份比例不变的情况下，应取消对非国有股份的持股人数、股东持股比例限制。五是防止混合所有制企业在市场竞争中产生市场垄断。这种混合所有制企业虽然决策管理团队本身持股比例总体不高，但却运作着庞大的资产，在与民营企业的竞争中，在规模上具有一定优势。政府应加强监管，防止垄断，创造有利于各种所有制企业公平竞争的市场环境。

基于以上观点的混改，专门针对企业决策管理团队进行“市场化改造”，而并不要求国有股持股比例必须降到多少以下。实际上起到“四两拨千斤”作用，推动国企以最小代价，迈出了向市场化方向改造的关键一步。与以往混改相比，其最大优点在于：国有股减持幅度大大减少，也减小了在国有股减持过程中出现国有资产流失的可能性，大大降低了国有企业混合所有制改造的难度。

（二）建立深化国企改革试验区

辽宁乃至东北国企比重大、改革任务重的地区主要是两大类：一是老工业基地，二是资源型地区。辽宁装备制造业主要分布在沈阳、大连等老工业基地。两类地区国企各有特点，国企改革也各有重点。应根据老工业基地、资源型地区国有企业不同特点，分别设置国企改革试验区。

1.探索商业类、公益类国企分类改革、分类监管和分类考核。对于商业类国企，重在培育市场竞争主体，提高企业竞争能力，重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力。对于公益类国企，重在提高公共服务的质量和效率，加快建立行业标杆制度，能向市场放开的应引入市场机制，重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力，考核中要引入社会评价。

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2.推动混合所有制改革。选择几家规模适当的国有企业，尝试开展“针对决策管理团队的混合所有制改造”，多种方式鼓励民营企业参与国企改制重组，让国有企业在由非国有股东组成的决策管理层带领下，逐渐成为适应市场经济环境的合格市场主体。推动地方企业与中央企业联合重组，培育具有较强竞争力的大企业集团。规范国有产权交易和股权转让程序，防止国有资产流失。

3.推进现代企业制度建设。完善公司治理结构，建立健全市场化选人用人和激励约束机制，取消国有企业经营管理者的行政级别。抓好国企重大信息公开，推进省属国企负责人薪酬和履职待遇管理制度改革，深化省直机关直属企业脱钩改革。

4.构建促进国企创新的动力机制。在国企内部，建立科技创新评价奖励机制，将创新成果直接与科研人员待遇、晋升挂钩。对于产生重大贡献的科研人员，应采取创新成果转化提成、个人技术入股、课题招标、项目承包等多种方式，给予物质和精神奖励。构建知识产权创造、应用、保护体系，培育知识产权交易市场。

5.加快解决厂办大集体、企业办社会、独立工矿区搬迁、 “债转股”和“壳企业”等历史遗留问题。一是进一步深化养老、医疗、教育、社会保障等社会领域改革，化解改制企业职工后顾之忧。二是在企业资产确权、搬迁安置、货币补偿、社会保障、职工再就业等方面，给予充足优惠政策，保障职工合法权益。三是尽快设计改革成本分担机制，多渠道筹集改制资金，由中央政府、地方政府、企业、职工共同分担改革成本。四是通过市场化方式解决产权流转问题，避免暗箱操作和腐败行为。 本文来自织梦

（三）建立政府管理体制改革试验区 本文来自织梦

深化政府管理体制改革，加快政府职能转变，而且是推动辽宁装备制造业发展的重要保障，也是破解东北体制机制问题、推动东北经济转型发展的核心和中枢。东北政府管理体制改革有别于东南沿海等发达地区的主要特点在于，受计划经济影响更深，在偏大、偏重、偏国有的经济结构下，政府“管理”经济的色彩更浓厚，“官本位”思想更严重。这也意味着推动政府管理体制改革的难度更大，有必要在辽宁专门设立政府管理体制改革试验区。

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1.给予试验区充分的先行先试权，鼓励试验区大胆改革。充分借鉴东南沿海地区的改革经验，吸取沈阳经济区多年来综合配套改革的经验教训，专门研究解决东北地区政府职能转变中特有的体制机制和思想观念问题，努力将政府建设成为与现代治理结构相衔接、与市场经济体制要求相配套的职能优化、行为规范、运转协调、公民参与、公正透明、廉洁高效、人民满意的服务型政府，为企业发展创造良好的政务环境。 copyright dedecms

2.加快构建科学的政府组织结构。一是在横向上，以政府职能为基础，探索实施“大部门制”管理模式。在纵向上，推行扁平化行政管理体制，推进省直管县改革。二是规范议事协调机构和临时机构，建立组建、撤销非法定机构的长效机制，实现议事协调机构和临时机构法治化、制度化管理。三是分类推进事业单位改革，探索实行管办分离的新型事业单位管理体制，设立独立行政机构与事业法人， 打破行政垄断，促进学校、医院等社会事业单位去行政化。建立统一的事业法人监督管理机构，强化事业单位行政监管。

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3.推动政府职能行使高效化。一是进一步减少和取消行政审批事项，简化审批环节，切实加强行政审批服务。二是构建明晰的政府责任清单，建立客观、可量化、简明化的行政考核制度，实施长期动态化考核，加强自下而上的考核。三是创新政府管理方式，在公共服务的提供方面引入市场竞争机制，增强竞争性，提高政府行政效率。四是建立政府服务承诺制度。建立首问负责人和单位领导人责任追究机制，完善未实现承诺情况下的政府补救措施。五是规范和简化政府购买招投标程序，尽量减少招投标中对民营企业资质、业绩等方面限制条件。 内容来自dedecms

4.推动政府治理方式民主化、法治化。一是健全企业和公民参与机制。凡重大改革措施或直接关系企业和群众切身利益的政策出台之前，要充分倾听群众意见和呼声。建立科学的公民利益表达和处理机制。二是加强对关键部门和重点岗位的行政权力制约和监督。强化社会监督和舆论监督，促进政府部门廉洁高效工作。三是加快建立重大决策的合法性审查制度。四是推行权力清单制度，界定每个职能部门、每个岗位的职责与权力边界。五是实现权力监督阳光化。将政府机构规模、行政开支预算、公务员薪酬水平、公务员廉洁情况等定期向社会公布。实行政府事务公开质询制度，完善官员财产申报制度。

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（四）构建完善的市场化发展格局 织梦内容管理系统

在辽宁乃至东北地区建立开放统一、公平竞争的市场体系，是发挥市场决定性作用，促进产业转型发展的前提和基础。

1.推动构建民营经济发展试验区。创造公平竞争环境，消除一切不利于民营经济发展的体制机制障碍。探索民营经济在市场准入、监管、公平竞争和金融创新等方面的配套改革措施。严格加强民营经济产权保护，切实改善创新、创业环境，放宽民营企业市场准入领域。指导企业构建现代企业制度，特别是支持解决家族企业粗放式管理问题，提升技术创新活力和市场竞争力。 内容来自dedecms

2.构建以自由贸易试验区为核心的对外开放新体制。一是创新保税区管理体制，积极拓展保税区内保税贸易、服务贸易、自由贸易的服务功能。大力发展对物流距离不敏感的大数据、软件外包、跨境电子商务、保税维修测试等新型业态，强化保税区的集聚和辐射功能。二是加快外资利用体制改革，对外商投资试行准入前国民待遇，制定统一的自贸区外商投资国民待遇负面清单，逐步采用区域统一的、以负面清单为基础的外资准入管理体制。三是创新区域内大通关制度，强化跨部门、跨区域的内陆沿海沿边通关协作，推进覆盖东北全区域的通关一体化建设，实现口岸管理“一口对外”，全面推行海关、质检联合的“一次申报、一次查验、一次放行”模式。四是在有效防控风险前提下，扩大启运港退税的试点企业、口岸、运输工具等范围。

（五）有针对性地解决一些制约企业发展的体制机制问题

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考虑进一步减轻企业社保缴费负担，对于企业雇佣国企下岗人员、已退休人员以及已缴纳新农合的农民工时，不必再为以上人员重复缴纳社会保险。考虑对企业债务分类处置。对于因企业自身经营问题产生的债务，属于市场行为，应由企业自身承担；对于因企业转制等历史问题遗留下来的债务，政府应给予适当支持，帮助企业解决有关债务问题。考虑降低电费中所含的政府性基金及附加比例，进一步降低企业用电成本。

针对出口信贷利率高的问题，考虑借鉴国外相关金融机构的做法，协调银行等金融机构，降低出口信贷利率，加强与国际出口信贷利率水平接轨，进一步降低企业出口产品价格，增强出口产品国际竞争力。 织梦好，好织梦

针对一些重大装备制造业企业，给予“一企一策”支持措施。仍以船舶工业为例，针对近年来弃单风险加大问题，考虑由政府主导，推动银行、基金、租赁公司等金融机构开展金融租赁业务，由这些金融机构购买弃单船只，转租给中石油、中石化、中海油等企业使用，在时机成熟时，再由租赁船只使用的企业将船只买下，以有效降低“弃单”给企业带来的损失。 织梦好，好织梦

针对军民融合方面存在的一些体制机制问题，考虑统一“军工”与“民用”的技术标准，只要生产技术达到军工标准的民用企业，都可纳入公开招标范围，避免将民企进入军工产业的技术资质审核权集中在国防科工局等部分“实权”部门，从体制上打破军工产业的封闭性，让军工企业和民用企业同台竞争，将更多民用企业纳入军工配套产品供应商范围。 本文来自织梦

针对招投标中存在的“低价中标”问题，考虑进一步完善招投标体制机制，在招投标评价标准中，将价格因素控制在合理权重范围内，限制最低投标报价，进一步提高企业资质、企业业绩、产品质量等方面的权重。切实从“游戏规则”设置上，向优质企业倾斜，避免招投标中“劣币驱逐良币”现象，防止恶性竞争。 织梦好，好织梦

参考文献：

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注释： 本文来自织梦

1、数据来源：辽、吉、黑三省政府网站所载的三省《统计年鉴》数据。

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2、调研发现，关于解决历史遗留问题所需的资金量，已经由多个部门多次测算，但由于测算难度较大，目前所需资金量仍难明确。 织梦好，好织梦