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摘要：东北三省农业保险经过多年发展，呈现覆盖面逐步扩大、保障水平不断提升、服务领域不断拓展、支持政策不断完善、服务创新成效明显的良好局面。在快速发展过程中也存在诸如农业保险产品供给结构不平衡、保险主体对农业保险产品的有效需求不足、农业保险监管实效不强等问题。应积极调整农业保险供需关系，优化农业保险财政补贴资金结构，健全农业保险监管机制，提升东北三省农业保险发展水平。

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关键词：农业保险；供给结构；保险补贴；农业保险产品

近年来，东北三省农业保险保持平稳较快发展态势，在保障农业生产稳定、提高农民抗灾救灾能力、稳定农民收入、保障粮食安全等方面发挥了重要作用。随着东北三省现代农业建设步伐的加快，农业保险正逐步从防范风险的“稳定器”转型为促进现代农业发展及农业结构调整的“助推器”。新型农业经营主体及经营模式的转变引起需求变化，对东北三省农业保险的发展提出更高要求。

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一、东北三省农业保险发展现状 内容来自dedecms

经过多年发展，东北三省农业保险走向科学和规范，农业保险呈现覆盖面逐步扩大、保障水平不断提升、服务领域不断拓展、支持政策不断完善、服务创新成效明显的良好局面，一些主要指标实现了跨越式增长，农业保险进入加速发展时期，在保障农民生产方面发挥越来越重要的作用。 织梦内容管理系统

（一）农业保险规模逐步扩大

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近年来，我国保险业发展势头强劲，保险业务高速增长，东北三省在农业保险方面也保持了较快的发展速度。“十二五”时期，全国农业保险业务年均增速达21.2％。辽宁省农业保险保费收入从3.9亿元增长到14.1亿元，年均增速29.1％，其中养殖险实现了突破式发展，保费收入由522.2万元增加到2.4亿元。吉林省参保农户累计为837.42万户次，提供农业保险保障776.66亿元。2015年，吉林省五大作物保费收入达8.07亿元，同比增长10.70％；参保面积265.78万公顷，同比增长6.44％；为142.27万户次农户提供风险保障82.97亿元。2015年，黑龙江省农业保险呈恢复性增长态势，保费收入为29亿元，增长11.1％，服务农户141.3万户次，提供风险保障685亿元，其中种植业保险累计提供风险保障327.47亿元，同比增长12.35％。同时，农业保险参保覆盖面也逐步扩大。东北三省农业保险在承保品种上覆盖了种植业、养殖业、林业、特色农业及设施农业，承保区域、面积及保费收入等方面均呈现平稳上升趋势。以种植业保险为例，黑龙江省种植业参保面积达9951.66万亩，同比增长6.48％；吉林省五大作物参保面积为4107.27万亩，占播种面积的55％，覆盖全省60个县（市、区）；辽宁省参保大田作物达3550.5万亩，覆盖面提升至66.7％，实现了省市县乡全覆盖，增效显着。另外，农业保险还适时打破了二轮承包土地限制，将其他方式承包的土地也纳入保险范畴，扩大了农业保险的覆盖范围。在风险保障方面上，力度不断提升。在东北三省遭遇的2013年特大洪涝灾害，2014、2015年特大旱灾中，农业保险的社会缓震器与稳定器作用凸显，一定程度上改变了农民灾后“等政府”的状况，农业保险使农业抵御自然灾害及农民灾后自救能力不断增强。以辽宁省为例，2014年特大旱灾，118.7万户受灾农户得到保险赔款9.3亿元，2015年旱灾赔付金额达到15.03亿元。再以吉林省为例，2015年全省保险赔款总支出8.22亿元，户均赔款583元；在部分受灾严重的乡镇，农民户均赔款达3400元。农业保险在分散农业风险、稳定农业生产方面发挥的作用越来越明显，农业保险赔偿金已成为投保农民在灾后恢复再生产及解决基本生活的重要资金来源，保险的经济补偿作用得到切实发挥。

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（二）农业保险财政支持力度不断增强

首先，在保费补贴资金方面，近年来中央财政持续加大对农业保险的支持力度。自2007年中央财政实施农业保险保费补贴政策以来，东北三省农业保险发展迅速，2017年中央财政进一步提高了对产粮大县的农业保险保费补贴比例。在2017年颁布的《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》中，提升了三大粮食作物（稻谷、小麦和玉米）产粮大县保费补贴比例，同时也提升了重要农产品、产粮大县、规模经营主体、贫困地区及贫困户的补贴力度。中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴力度不断增强，农业保险保障水平得以提升。其次，在保费补贴结构方面，在持续加大农业保险财政支持力度的同时，东北三省根据中央相关要求，结合各省实际，积极合理调整财政补贴比例，补贴项目结构进一步优化。例如，2016年，吉林省取消了产粮大县水稻和玉米保费县级财政补贴，由中央和省级财政各承担7.5％。提高省级保费补贴力度，减少地方财政负担，降低农户自缴保费比例成为东北三省保费财政补贴改革的基本方向，在调动县（市、区）地方政府发展农业保险积极性方面起到了重要作用。最后，在保费补贴范围方面，近年来补贴农险产品不断扩容。东北三省相关政府部门不断根据特色农业发展的新形势拓宽补贴品种，因地制宜推出人参、辣椒、食用菌、烟叶、梅花鹿、肉食鸡、温室大棚、专业农场、农房、生猪价格指数、采草场草原植被指数等若干地方特色农业保险，农业生产助推器作用得以发挥，有效保障了农业生产的良性发展。 dedecms.com

（三）农业保险惠农措施陆续出台 本文来自织梦

根据《关于进一步完善中央财政保费补贴型农业保险产品条款拟订工作的通知》等相关规定，东北三省调整了农业保险相关政策，围绕农业保险条款进行大幅度修订，不断提升惠农力度，从降低保险费用，提升保障水平人手，使农业保险条款全面升级，农业保险支持政策不断完善。具体看：一是农业保险责任进一步扩大，将原冻灾、旱灾及病虫草鼠害等附加险纳入主险责任并增加了地震、泥石流、山体滑坡等保险责任，养殖业保险责任扩展到所有疾病疫病。二是农业保险赔偿水平大幅提高，表现在取消绝对免赔、封顶赔付等相关限制，同时提高了损失比例赔偿额，调整了绝收成数标准、风险系数等保险系数，将损失程度70％～80％的赔偿系数分别由1.5和1.7调整为1.2，进一步降低了理赔条件，提高了赔付标准，平均保障水平提高10％～15％。三是简化理赔流程及赔偿计算方式，对不同品种、不同损失率确定了单位赔偿金额，更易于农民计算与操作。 copyright dedecms

（四）农业保险法治化管理水平持续提升

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近年来，国家及东北三省政府陆续颁布了一系列推动农业保险发展的法规和政策。相关法规政策的出台，使农业保险的经营管理活动得到了有效规范，为保险业更好地服务“三农”、进一步完善东北三省农业支持体系提供了有力的制度保障，也使农业保险的法律政策环境不断优化。在全面推进依法治国的大背景下，东北三省农业保险法治化水平进一步提升。在农业监管上从严格政府监管机制、建立保险监管机制、完善公司规范运作机制人手，通过加大问责力度、保险理赔联动、开展农业保险专项检查等举措，严肃查处农业保险违法违规行为，促进了农业保险规范经营，使农业保险服务能力显着提升。 织梦好，好织梦

二、东北三省农业保险发展存在的主要问题 织梦好，好织梦

（一）农业保险产品供给结构不平衡 织梦好，好织梦

首先，农业保险整体保障水平不高。目前，东北三省的农业保险在总体上还处于初级阶段，农业保险主要针对农作物的物化成本损失，保障基本成本的投入部分，主要包括种子、农药、化肥、机耕、灌溉等成本，而不包含人工、机械等其他成本投入。近年来，随着人工、机械等农业生产成本的逐步提升，农业保险赔付款一般低于实际成本损失，不能适应现代农业高成本、高投入的生产特点，严重抑制了农民对政策性农业保险产品的投保意愿，难以满足规模化经营主体的保障需求。以东北大豆为例，每亩成本种子30元、机耕费50元、化肥50元、油费20元、承包费350元，不计劳工费直接物化成本约520元，而每亩大豆的最高赔偿标准虽由140元调整至200元，但保障水平仍与预期存在较大差距。[1]除目前实施的“低保障、广覆盖”的“保成本”模式之外，“保收入”模式对政府补贴力度及农户支付能力提出了更高要求，但受多种现实条件制约难以在短期内全面铺开。应当指出，在东北三省农业保险发展过程中，农业保险公司受较高农业保险赔付率、人工成本上涨及税收压力等因素制约，运营负担较重，在一定程度上影响了保险保障的水平，在相关商业保险开发不足的情况下，制约了规模化种植。其次，农业保险产品体系多样化水平不足。东北三省农业保险产品种类单一，新型农业保险产品的设计、创新、开发及升级相对滞后。现有的农业保险产品品种以农作物的成本保险为主，难以适应现代农业发展过程中涌现出的诸多新情况与新需求。农业风险的多样性决定了各农业经营主体对保险需求的多样与差异。除了农业生产环节中的风险外，在农产品的运输、流通、储存、销售等领域也存在诸多风险，目前单一的政策性农业保险产品结构无法满足农业经营主体多样化、精细化乃至定制化的保险需求，这在某种程度上遏制了政策性农业保险的纵深发展，全产业链风险保障亟待完善。

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（二）保险主体对农业保险产品的有效需求不足 织梦好，好织梦

首先，农民收入水平相对较低。研究表明，农业收入占比对农户购买农业保险意愿具有正向影响，即当收入增加，购买农业保险的支付能力增强时，购买农业保险的意愿会随之增强。从东北三省农民收入来源看，主要依靠传统农业种植，结构单一，收入来源有限。农业生产成本、生活成本、子女培养与老人赡养等方面的支出占较大比重，相对而言保费支出较高，超出农户经济承受范围。其次，农民对农业保险产品认知水平偏低。针对东北三省农民购买农险意愿情况所进行的一些调查数据显示，部分地区农民在理解保险合同条款、准确说出理赔比例和农业险种等方面能力较低，而另一些地区农民对农业保险的了解程度较高，说明东北三省各地区农民的认知程度存在较大差异。有调查研究认为，农户对保险的认识程度越高，其支付意愿越强。更多研究则表明农民对农业保险的认识水平与购买保险的需求之间关联并不明显，这主要因为农业保险由政府强力推动。实际上较低的认识水平影响了农民参保的积极性，使农户处于保险弱势地位。最后，农民保险意识淡薄，参保意愿不强。东北三省农民普遍存在较强的储蓄动机，农户更倾向于将可支配收入用于储蓄来分担风险。传统观念中“靠天吃饭”的思想依然存在，有一定程度的侥幸心理，认为参保后若无损失发生便损失了保费。由于农业保险制度不完善，使一部分农民对农业保险存有疑虑，认为农业保险属于变相收费。在理赔过程中出现的一些问题，如理赔手续复杂、理赔不及时等也极大影响了农民投保的积极性。同时，东北三省农村土地分散经营，生产规模小，品种单一，[2]经济总值不高，农户预期收益较小，导致农民不愿付出现实的保险成本，致使保费收缴难、征收成本高，这些都制约了农业保险发展的速度与规模。 dedecms.com

（三）农业保险监管机制尚不完善

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首先，农业保险各监管主体间协调不通畅。农业保险监管涉及财政、监察、审计、保险监管等多个部门。东北三省农业保险监管呈现以各地保监局为主的多头监管格局，在具体监管事务上相互覆盖、衔接漏洞较多。由于缺乏常态化的协调机制，各部门监管职能与责任尚未明确界定，无法形成监管合力，极大制约了农业保险监管的整体效能。同时，一些地方在推进农业保险工作时存在业务操作不规范等问题，行政性摊派行为时有发生，特别在农村基层尚没有完全杜绝强制保险、硬性摊派。其次，农业保险未实现全方位监管。目前，东北三省农业保险监管基本属于事后监管，以检查前一年度农业保险合规性及查处农业保险案件为主要形式，事前防范与事中监管相对薄弱，难以有效发挥监管对农业保险经营活动的引导作用。究其原因，这种事后监管的模式与当前东北三省农业保险监管力量有限的现状密切相关。东北三省农业保险规模庞大、参保农户众多，而监管机构与监管人员配置不足，加之监管人员专业化水平不高、监管事项繁多，很难实现全方位监管。另外，较低的农业保险信息化程度也影响了监管工作的实效。有的地方部门间基础数据和信息不一致，诸如承保理赔资料不全、农户集体参保个人信息缺失等现象普遍存在。农户、保险公司、保险监管部门与相关职能部门间的信息不对称，导致在鉴别定损金额的准确性及赔案真实性等方面易引发争议，不能有效杜绝虚假理赔现象。 内容来自dedecms

三、提升东北三省农业保险发展水平的路径

（一）积极调整农业保险供需关系

首先，提升农业保险的整体供给水平，改善供给的质量与效率。目前，东北三省农业保险领域同时出现保险产品供给过剩与供给短缺问题，造成这种现象的根本原因在于农业保险产品的供给不能适应和满足农户尤其是新型农业经营主体新的、不断变化的农业保险需求。应当说，进行规模化生产的新型农业主体作为现代农业保险的需求方，对保险产品和服务水平提出了更高要求。应以保险需求为导向，提升农业保险的供给能力。根据东北三省的保险实际，应建立在政府引导下、政策性农业保险为主导、商业性涉农保险公司为补充，农户自助互助、保险产品更新升级、保险服务优化提升的综合发展模式。就政府方面而言，东北三省地方政府及相关部门应研究制定农业保险的地方规章，进一步完善农业保险法律法规体系，在政策性农业保险费率、补贴额计算方式、补贴拨付手段及强化农业保险市场监管、提高农业保险业务透明度、保障农户知情权等方面逐步实现制度化、规范化。[3]就以商业性涉农保险公司作为补充方面而言，地方政府应逐步引入市场化竞争机制，充分发挥市场功能，为商业性涉农保险业务的开展创造良好环境。改变以往的包办做法，通过公开招标形式，扩充农业保险经营企业的数量，优先选择符合当地实际需要、保险金额合理、保险保障较强的保险公司承办农业保险业务，促成政策性保险与商业性保险的有机结合，在严格监管的前提下，努力开创多元发展、竞争充分的农业保险新局面。这在一定程度上也有利于提高农业保险经营主体的服务意识、竞争意识与创新意识。

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其次，鼓励市场创新农业保险产品和服务，建立多层次的农业保险产品体系。当前，东北三省农业生产经营已实现了产业化、组织化、规模化、专业化。随着现代化农业生产方式的推广与普及，农业风险承担主体的保险观念不断提升，对农业保险的多元化需求逐步加大。政府应积极引导农业保险产品的设计开发，增加现有险种的保险对象，开发新型农业保险产品，鼓励各地方研发具有区域特色的农产品保险产品。在这方面可以参考国外农业保险产品创新的成功经验，结合东北三省农业发展过程中对农业风险的保障需求，研究如区域产量指数保险、天气指数保险、价格指数保险等新型险种。针对不同农业经营主体的需求，设计多层次、多选择、差别化、可组合的保险产品，使农业经营主体可以自主选择，并为专业合作社等农业生产主体开发专属保险产品，以适应农业生产规模化发展的趋势。通过创新型农业保险产品的实验与试点，补充、修正相关定性与定量分析，逐步建立起多层次的农业保险产品体系。 内容来自dedecms

（二）着力优化农业保险财政补贴资金结构

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首先，进一步拓宽农业保险补贴种类，加强对地方特色农业的保险保障力度。目前，中央财政提供的农业保险保费补贴增至16个品种，东北三省针对各自特色品种的省级保费补贴也逐步扩容，形成了“中央支持保基本，地方支持保特色”的农业保险保费补贴联动机制。中央财政保险补贴品种虽逐步扩大，但所涵盖的种类范围仍然较窄。[4]一些较小规模的品种是当地农民的主要经济收入来源，却没有纳入补贴范围之列。有的品种仅由地方财政给予保费补贴，支持力度不强。作为农业大省，东北三省有较强的农业保险需求，但由于地方财政资金紧缺，省市级财政补贴配套资金往往不能足额按时到位，一定程度上制约了地方特色优势农业的发展。应进一步拓宽中央财政的补贴种类，结合东北三省农业发展的实际，扩大政策性农业保险补贴品种的中央财政扶持力度，以适应东北三省地方特色优势农业发展的需要，保护地方特色农业产业链，促进区域经济发展。 本文来自织梦

其次，逐步实行全额补贴制度，建构普惠型农业保险体系。从当前农业保险补贴政策调整的趋向看，随着中央及省级财政补贴力度的逐步加大，农户自缴比例持续下降，这与传统小规模农户生产模式对保险补贴需求的实际情况相适应。传统小规模农户普遍存在的对农业保险需求低迷的现象几乎是先天的。较小的生产规模、较少的资本投入、较低的风险，使这部分经营主体对农业保险的需求十分有限。只依靠政府的行政力量单方推动，不仅会增加行政成本，也无法避免在执行过程中普遍存在的虚假承保和理赔等违法违规行为。特别是东北三省农村地域广袤，农户分散，情况复杂，在实际的保险销售与理赔的操作过程中，规范程度较低，给权力寻租行为留下了巨大空间。应针对传统小规模农户及对产粮大县主要农作物的直接物化成本给予保障，逐步探索实行具有普惠性质的全额补贴，由政府承担全部费用，最终形成低保障水平农业保险全额补贴、高保障水平农业保险渐次降低补贴额度的新型财政补贴制度。[5] 织梦好，好织梦

最后，改变单一补贴方式，促进农业保险财政补贴模式升级。目前，我国对农业保险采取的是单一补贴模式，农业保险补贴只针对农户，在补贴对象与补贴方式上均呈现单一化特点，该模式下农业保险供给缺乏竞争性，难以妥善解决农业保险在供需方面的矛盾。[6]根据发达国家的农业保险补贴实践，除对农户补贴保费外，还有经营管理费补贴、税收优惠和再保险等三种模式。应研究建立农业保险供需双方财政补贴的双重机制，将其他补贴形式有机融入，实行差异化的经营管理费用补贴。建立中央财政对农业再保险的补贴机制，构建包括保费补贴、管理费用补贴和再保险补贴的系统性补贴模式。刺激农业保险的有效需求，增加农业保险的有效供给，对保险公司加大税收优惠等间接补贴力度，提升农业保险在支农体系中的地位和作用。另外，农产品多样性及地域发展不均衡造成了不同省份与地区，在农业发展水平及农业保险保障水平上的不平衡，应建立与区域相联系的地方政府补贴体系，使中央农业保险补贴政策适当向中西部地区倾斜。

（三）进一步健全东北三省农业保险监管机制 织梦好，好织梦

建立完善高效的农业保险监管体系，实现对农业保险的全方位监管。现阶段，对农业保险还难以实现由专门部门独立监管。应在多头监管与监管职能分工的基础上，形成上下联动、横向协作、权责分明的农业保险监管协调机制，利用地方政府的地区优势，使其既不越位又能及时补位，发挥对监管工作的补充与配合作用。[7]进一步健全农业保险监督管理机制，通过地方规章及地方性规范文件等形式，明确农业保险综合性监管机构的监管目标、监管手段、监管职责、监管范围、监管权限以及问责机制，使监管机构向专门化、专业化、自治化方向发展，使农业保险监管由事后纠正逐步向事前监督、事中监督、事后监督相互衔接的形式转变。同时，针对东北三省农业保险基层监管相对薄弱的现状，补足“短板”，加强对基层政府和村组的监管。明确界定基层政府和村委会在农业保险工作中的职责和权力，对基层干部、村干部的行为进行严格监管，避免出现监管的“真空地带”。另外，加强对农户的监管，通过宣传教育普及保险知识，发挥典型案例的警示作用，增强农户的诚信意识、守法意识与维权意识，防范道德风险，营造良好的社会氛围。

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参考文献：

[1]央视经济半小时.来自春耕一线的报道：大豆突围[EB/OL].[2016-04-17].央视视频网.

[2]刘艳.城镇化背景下农村集体土地所有制的有效实现[J].济南大学学报（社会科学版），2015（6）：73-76.

[3]张蕴萍.厘清县级政府经济权能是县域经济创新发展的关键[J].理论学刊，2014（10）：78-81.

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[4]朱俊生.农业保险财政补贴的新形势、新要求和新任务[N].中国保险报，2015-08-10. 本文来自织梦

[5]袁祥州，等.美国农业保险财政补贴机制及对我国的借鉴[J].保险研究，2016（1）：79-85.

[6]刘从敏，等.农业保险财政补贴动因与补贴模式的创新[J].甘肃社会科学，2016（1）：96-97. 织梦内容管理系统

[7]罗来军，王永苏.新型城镇化与跨越中等收入陷阱[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2016（6）：73-76.