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内容提要：黄河下游滩区作为下游河道的重要组成部分，既肩负行洪蓄洪的重任，又是区内190万群众生产和生活的家园，保安全与惠民生的矛盾凸显。建议实施功能分区，优化防洪、生产和生活空间；加快居民迁建步伐，确保民众安居；推进骨干水利工程建设，提高黄河防洪能力；加大政策支持，共享奔全面小康。

黄河下游滩区指下游河道与大堤之间广阔的滩地区域。由于长期承担拦蓄洪水、削减洪峰、沉积泥沙的功能，区内基础设施建设滞后、安全保障能力低，经济发展水平低，形成了地跨豫鲁两省的“沿黄贫困带”。如何妥善处理滩区防洪保安全与发展奔小康的矛盾，实现治河和惠民相互促进，既是保障黄河长治久安的关键，也是新形势下滩区群众脱贫致富的治本之策。

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一、滩区兼具防洪保安全和民众安居乐业双重功能

由于黄河泥沙含量高、季节性流量变化大，下游具有宽河道、大滩区的特点，两岸大堤相距5—10公里，最宽处达24公里，形成了广阔的滩地。下游滩区涉及河南、山东两省沿黄43个县(区)的1928村庄，人口189.5万人；土地3154平方公里，占下游河道总面积的65％；耕地340.1万亩，占河道总面积的46.7％。其中单个面积大于100平方公里的滩区有7个，主要分布在河南的武陟、封丘、长垣、兰考、范县、台前、开封，山东的东明、东平、平阴、愧荫等县(区)，7个滩区人口、土地和耕地分别占下游滩区的78.7％、65.7％和65％(表1)。 织梦内容管理系统

滩区承担行洪、滞洪、沉沙功能，是黄河防洪减淤体系的重要组成部分。黄河下游河道呈现“上宽下窄”的特点，陶城铺以上为宽河段，约占下游滩区面积的80％；陶城铺以下为窄河段。黄河下游发生大洪水时，宽河段滩区具有重要的滞洪削峰功能，对缓解下游窄河段防洪压力起着十分重要作用。落淤沉沙是黄河滩区特有的功能，当洪水漫滩时，泥沙在滩区沉淀，清水退入河槽，使滩槽水沙交换，减少窄河段主河槽淤积。近50年来，黄河下游河道累积淤积泥沙93亿吨，其中约70％在滩区沉积，滩区对减少下游窄河段主河槽淤积，提高防洪能力发挥了重要作用。

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滩区是190万群众赖以生存的家园。滩区地势平坦，土地较为肥沃，水资源丰富，自古以来就是居民赖以耕作和生存的场所。受水患灾害、水利设施不配套、蓄滞洪区发展受限等因素的影响，区内基本上没有工业，以小麦、玉米等种植业和养殖业为主，汛期洪水漫滩使秋季作物不保收，群众主要依靠夏粮和外出打工维持生活。由于蓄滞洪区的功能定位，不允许建设永久性重大基础设施、布局重要产业，滩区长期处于农业不稳、工业极少、商业不兴，公共服务能力不足，群众生活水平低的困境，与滩外周边区域发展差距呈不断扩大之势。

二、滩区治理和发展面临新形势

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黄河下游防洪能力提高和国家精准脱贫方略的推进，为黄河滩区改善发展环境，增强发展内生动力，加快补齐防洪安全和发展短板创造了条件。 本文来自织梦

(一)经济发展水平低，离全面小康尚有很大差距

受防洪法律法规的限制，许多政策难以惠及滩区，严重制约滩区经济发展、生产条件改善和群众生活水平提高。滩区发展面临防洪安全建设滞后，水利、交通、通讯等基础设施严重不足，教育、医疗、养老、文化等基本公共服务保障能力低的困境，离实现全面小康的目标还有很大的差距。尽管黄河滩区不属于国家14个集中连片特困地区，但行政所在县分属于河南和山东两省集中连片扶贫开发重点地区。河南境内黄河滩区有4个国家级贫困县、2个省级贫困县、414个贫困村和33万人的贫困人口，分别占河南境内滩区村庄和人口数量的35.3％和26.3％；面积在100平方公里以上大滩区所在6县人均地区生产总值为河南全省平均水平的69.1％，财政自给率只有28.3％。山东境内黄河滩区有省定贫困村82个，建档立卡贫困人口4.3万人，分别占山东境内滩区村庄和人口的10％和7％；东平、东明和平阴三个大滩区所属县人均地区生产总值为山东全省平均水平的65.5％，财政自给率为46.2％。 织梦内容管理系统

党的十八提出到2020年实现全面建成小康社会的目标。全面小康，意味着覆盖领域要全面，是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体"的全面小康；覆盖人口要全面，是惠及全体人民的小康；覆盖区域要全面，是城乡区域共同繁荣的小康。黄河下游滩区已进入全面建成小康社会的决胜阶段，长期饱受水患的滩区民众，迫切希望早日摆脱贫困，共享改革发展的成果。

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(二)居民防洪安全缺乏保障，安全建设任务十分繁重

自上世纪70年代开始，滩区开始防洪安全建设，采取外迁、滩内建设村台和遇洪水临时撤离相结合的防洪避险措施。1998年以来，滩区安全建设累计投入30亿元，其中国家投入20亿元，河南投入9.11亿元、山东投入0.78亿元；累计外迁安置居民12.73万人，采取滩内修筑村台、避水楼、临时避水台等措施安置89万人。 copyright dedecms

由于居民安全建设资金投入不足，安全保障设施建设进展缓慢。滩区189.5万人口中，安全保障已达标和能抵御20年一遇洪水的仅有28.2万人，还有71.9万人没有安全避水设施，随时可能受到洪水威胁。滩内已建村台高度普遍偏低，抗洪标准低，达标村台居住人口仅占安置人口的11％。按照《黄河流域综合规划》，滩区需要安置居民161.3万人，其中外迁安置35万人、滩内建设大村台等就地避洪安置84.1万人，采取临时撤离措施42.2万人，防洪安全建设任务十分艰巨。

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(三)黄河下游防洪能力提升，为滩区发展创造了有利条件

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随着各类水利水保措施建设和用水量的增加，自上世纪80年代中期以来，黄河径流量、输沙量呈下降趋势。1987～2015年潼关水文站实测年均径流量、输沙量、含沙量分别为242.2亿立方米、4.98亿吨、20.6公斤/立方米，同1919～1959年相比，分别减少43.2％、68.7％和45％，在一定程度上减轻了滩区受洪水威胁的风险，但水沙不平衡的基本特点尚未改变。

黄河初步形成了中游干支流水库，下游堤防、河道整治工程、两岸分滞洪工程相结合的“上拦下排，两岸分滞”的防洪工程体系。“十三五”期间将完成下游堤防加固，不断完善险工、防护坝和控导等河道整治工程，下游河势将得到初步控制，下游河道河槽的行洪输沙能力增强，整体抗洪能力大大提高，减轻了滩区受淹风险。滩区耕地资源的数量、质量趋于稳定，为滩区经济发展和人民生活改善创造了有利条件。 copyright dedecms

(四)居民迁建试点探索，为规模化搬迁积累了经验 织梦好，好织梦

为解决滩区群众安全与发展问题，2014年以来豫鲁两省按照中央和地方财政补助、群众自筹相结合的方式，在滩区开展了三期居民集中外迁安置和滩内建设大村台安置相结合的试点。2014年10月，河南省政府批复《河南省黄河滩区居民迁建试点实施方案》；2015年，山东省启动滩区居民搬迁安置试点。豫鲁两省第一期迁建试点已搬迁21737人；第二期正在建设之中，计划搬迁安置48200人；第三期试点前期工作正在进行，计划安置45947人。 织梦好，好织梦

经过两年多滩区居民迁建试点探索，在搬迁组织管理、项目建设、搬迁安置、资金管理、部门协作等方面，形成了较为规范的工作规程和管理制度，并在资金筹措、民主决策、迁安组织和住房分配等方面进行了创新性探索。居民迁建赢得了搬迁居民的高度认可，群众的积极性和幸福感明显增强，未迁居民的搬迁意愿强烈，为滩区大规模迁建奠定了良好的基础。 内容来自dedecms

三、滩区实现治河和惠民相互促进的建议

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治理黄河历来是中华民族安民兴邦的大事，保障黄河下游安全与滩区加快发展步伐事关黄河安澜、事关滩区群众与全国人民同步进入全面小康社会。

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(一)实行功能分区和分类施策，优化防洪、生产和生活空间格局

适应黄河下游水沙条件变化和防洪能力提高的新形势，改变笼统把大堤之间广阔的区域定为行洪河道和蓄滞洪区的管理方式，按照以人为本的治河理念，对滩区实行功能分区、分类施策。 内容来自dedecms

以满足黄河下游防洪安全为前提，以保障滩区群众生命财产安全为目标，妥善处理治黄与滩区开发的关系。按照主体功能规划要求，将下游行洪河道和滩区分为三类区域。

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1、行洪保障区。包括主河槽及周边低滩区域，保障黄河下游河道安全行洪。区内居民外迁，清除影响行洪的障碍物，禁止任何影响行洪的开发活动，确保河道畅通，作为湿地加以保护，并享受国家湿地保护补偿政策。

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2、蓄滞洪和农业发展区。农业生产的主要场所，主体功能是提供农产品，兼具蓄滞洪功能。完善必要的排涝系统、生产性道路等基础设施，修建临时避水设施和撤退道路，优先外迁地势低洼、险情突出居民。在大洪水时承担削峰滞洪、淤滩沉沙功能，并享受下游滩区运用补偿政策。

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3、城镇发展区。滩区群众集中居住和服务业发展区，保障滩区群众的生命安全为主要目标。按照防御20—50年一遇的洪水标准，结合新型城镇化建设，统一规划建设大村台，集中安置迁建居民，并在已有避水连台和村台周围建设防洪设施，完善交通、电力、通讯等基础设施和教育、医疗、养老卫生等基本公共服务，使之成为居民安全稳定的居住场所，发展农产品加工、社会服务等产业。

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(二)加快滩区居民迁建步伐，保障民众安居 copyright dedecms

实施滩区居民迁建是从根本上缓解“人一河”争地矛盾的重要途径，也是实现滩区群众脱贫致富的治本之策。应坚持“政府主导、群众自愿、试点先行、逐步推开”的原则，有序推进行洪保障区和蓄滞洪区居民迁建。 织梦内容管理系统

结合国家新型城镇化建设，鼓励滩区有条件、有意愿的群众，以家庭为单元向滩外和滩内城镇发展区转移，享受滩区居民迁建政策，人地挂钩、支持农业转移人口市民化的财政支持政策。探索建立滩区农业转移人口市民化住房保障制度，对于腾退宅基地进城购房的农民给予购房税收减免；将愿意进城农民纳入公租房、廉租房等政策保障对象，对租房农民给予租房补贴。集中安置地选址、规划和建设要充分考虑产业发展、交通条件和资源环境承载力，按照县域副中心镇、特色产业镇和新农村规划建设，优先保障住房建设和产业用地，实现生产发展与生活安置有机结合，力争到2020年解决地势低洼、险情突出滩区群众迁建问题。

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(三)推进骨干水利工程建设，提高黄河防洪能力 织梦内容管理系统

随着小浪底水库不断淤积、库容持续减少，难以满足黄河下游调控水沙关系的需要，需要加快建设骨干性控制工程，为黄河长治久安提供坚实保障。 内容来自dedecms

中游的古贤水利枢纽工程是黄河流域七大控制性骨干工程之一，以防洪减淤为主，兼顾发电、供水和灌溉，是黄河水沙调控体系的重要组成部分。该工程预期可控制黄河80％的水量、66％的泥沙和80％的粗泥沙，将与小浪底水库联合形成较为完善的水沙调控体系。小浪底水库已进入拦沙后期运行阶段，加快推进古贤水利枢纽工程的各项前期工作，在“十三五”开工建设。 本文来自织梦

(四)加大政策支持，共奔全面小康

把保障居民安全与防洪放在同样重要位置，建立居民迁建和扶贫开发保障机制。完善中央和豫鲁两省分担安全建设成本机制，落实市、县地方主体责任，延续目前中央预算内投资和国家财政按照户均补助7万元的居民迁建政策，推动第三期迁建试点顺利完成。研究制订中央预算内投资支持滩区居民迁建的后续政策。建立生态补偿制度，将武陟、封丘、长垣、兰考、范县、台前、开封、东明、东平、平阴、愧荫等滩区面积大的县(区)纳入国家重点生态功能区财政转移支付县，适当提高黄河下游滩区运用财政补偿资金的补偿标准。对符合国家和省市产业政策、能发挥安置地劳动力和资源优势的企业，给予税收优惠政策。加大中央预算内投资对滩区配套基础设施的支持力度，破除制约发展瓶颈。多渠道筹集安全建设资金，创新投融资体制机制，城乡建设用地增减挂钩指标适当向滩区倾斜，支持占用耕地地区在支付补充耕地指标调剂费用基础上，对口支持滩区产业发展、基础设施建设。（nc-0120170607）

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