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摘要：建设完善的生态环保市场体系是我国生态文明体制改革的重要方向。借鉴发达国家从投融资体系、市场交易体系、生态补偿体系、环境保险制度等几个维度构建生态环保市场体系的经验，我国应着力抓好投融资、PPP、生态补偿、生态环境保险等重点方面，以解决生态环保投资总量不足、效率不高的问题。 织梦好，好织梦

关键词：生态环保 生态市场 环保市场 PPP模式 dedecms.com

所谓生态环保市场体系，是指在政府宏观调控下，通过培育、建立和规范生态环保产品、技术和服务的交易市场，引导社会各方力量进入生态环保领域，以更有效地实现生态环保的目标。建立生态环保市场体系，就是要改变传统的以政府为主的要素组织、资源投入方式，通过价格杠杆和竞争机制，最大程度地调动微观经济主体的积极性、主动性和创造性，使要素和资源按照均衡、最优的方式投入到生态环保领域。

当前，我国生态环保问题十分突出，传统的政府投入模式又面临着财政赤字和政府债务负担约束，在生态环保领域引入市场机制和社会资金十分必要。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了发挥市场作用推动生态文明制度创新的大方向。2015年中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，打出生态文明体制改革组合拳，明确了八大方面的具体改革任务，健全环境治理和生态保护市场体系是其中之一。发达国家生态环保市场体系建设较为完善，借鉴发达国家的主要做法和经验，为我国生态环保市场体系建设提供引导，具有十分重要的意义。 本文来自织梦

一、发达国家的主要做法与经验

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二战以来，伴随着发达国家经济快速发展，环境污染、生态破坏等问题凸显，生态环保成为各国政府和民众关心的重要问题。但是，发达国家普遍采取“小政府、大市场”的自由经济发展模式，政府不具有大规模从事生态环保的财政资金，只能吸引企业资金投资。在不断的实践中，发达国家基本形成了制度完善、成效明显的生态环保市场体系，其主要的做法和经验如下。 dedecms.com

（一）创新环境治理和生态保护的投融资模式，调动社会资金参与生态环保建设，解决资金短缺、效率低下的难题

发达国家生态环保投入除政府财政资金直接投资外，更多的是通过基金、债券、信托等方式吸引社会资本参与到生态环保中来，政府资金也往往通过基金等方式进行滚动投资，这一模式资本撬动量大、投入产出效率高，效果十分明显。社会资金参与生态环保建设包括以下三种形式。 内容来自dedecms

1.通过建立生态环保基金实现对生态环保领域的滚动投资。1982年，世界上第一支生态环保投资基金Calvert Balanced Portfolio A在美国诞生，它旨在对该领域有竞争力的企业进行股权投资。1988年，欧洲第一支生态环保投资基金Medin Ecology Fund由英国推出。此后，荷兰、比利时、德国、日本、中国台湾等国家或地区也发行了生态环保投资基金。其中，在全球最为著名、运营最为成熟、成效最为明显的当属美国的环保超级基金。 dedecms.com

20世纪后半叶，美国出现大规模产业转移现象，大量企业搬迁后留下了不同程度污染的“棕色地块”，包括废弃的工业用地、汽车加油站、废弃的库房、废弃的居住建筑物等，这些地块污染给人体健康造成了严重的威胁。1980年，美国制定《环境响应、赔偿和责任综合法》，规定成立联邦信托基金（即环保超级基金），以解决国内废弃场地的污染问题。基金成立之初，资金主要来源于化工和石油行业税收、污染企业罚款、国会拨款等，年度预算约10～15亿美元。1995年，法案经国会修改后，基金来源变成一般税收和追偿资金。超级基金由美国联邦环保署固废和应急办公室下设的超级基金修复和技术创新办公室负责投资运营，资金由财政部保管。工作流程上，在清理方案确定后由超级基金办公室上报，财政部下拨。超级基金非一般性年度资金，不需要进行年度结算，可以分年度使用，使用方式比较灵活。截至目前，美国超级基金的规模达到11亿美元，用于场地治理的费用累计达到约300亿美元，共完成了全美4万多个场地的前期评估，超过3万多个场地找到了污染责任主体，1706个场地项目列入国家优先名单，400多个场地已完成或正在开展治理，共清理有害土壤、废弃物和沉淀物1亿多立方米，清理有害液体、地下水、地表水3410亿加仑，为数万人提供了饮用水源。

除环保超级基金外，美国还设立了国家清洁用水周转基金、安全饮用水周转基金，这两者统称为“国家周转基金”，通过把联邦资金、各州资金和其他项目资金融合在一起，用于向符合标准的水资源、水环境保护项目提供低息贷款。此外，其他国家设立的生态环保基金，如欧盟的环境基金、以色列的国家水网更新基金、德国的联邦环境基金、日本的水源地区对策基金、澳大利亚的环境服务投资基金、厄瓜多尔的基多水资源保护基金等也取得了非常明显的效果。 copyright dedecms

2.发行各类环境债券和环境信托产品为生态环保融资。发达国家充分利用其先进完善的金融市场，通过发行政府债券、信托产品等方式为生态环保项目融资。美国地方政府可以发行用于生态环保设施建设的公债，由于其投资收益无须缴纳所得税，融资成本相对较低，在生态环保领域做出了突出贡献，美国饮用水和污水处理项目建设资金的85％来自于市政债券融资。美国生态环保市政债券包括长期、中期、短期等多种类型，能够实现资金结构的长短错配，使融资结构更加优化，目前，每年发行的市政公债额度在2500亿美元左右，其中相当大的一部分用于环境治理和生态保护。除美国外。欧盟、日本在发行生态环保政府债方面也较为成熟，一些发展中国家如波兰等在这方面也非常突出。

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3.将现有生态环保设施资产证券化以引进民营资本。资产证券化隔断了项目原始权益人自身和项目资产未来现金收入的风险，形成了一种良好的项目风险分摊机制，并加速了资本的合理流动，这一方式最典型案例的是英国水务私有化。1986年，英国政府推动实施水务行业私有化，把10个水务局的资产和人员转移至新组建的有限责任公司，免除了该公司50亿英镑的债务，同时对该公司实施资产证券化，将分解后债券的97％拿到股票市场和债券市场进行交易，其余3％用于雇员和管理层分红。一方面，在证券化的过程中实现了国有资本的保值增值，英国政府注入了15亿英镑，经过资本运作获益达到53英镑。另一方面，民营资本进人后，该水务公司经营水平明显提升，用户对水量水质的满意度明显提高，效果良好。 本文来自织梦

（二）建立碳权、水权、排污权交易市场，开展总量控制下的许可证交易，将外部性内化于资源开发利用的成本之中 内容来自dedecms

发达国家大量建立碳权、水权、排污权交易市场，形成碳、水、排污的许可证交易机制。通过规定资源利用上线或污染排放红线，明确总量要求，并按照一定标准制定配额。在此基础上。鼓励各企业在交易市场上对节余配额进行交易并获得经济补偿，提高企业节约资源、控制污染的积极性。 本文来自织梦

1.大量开展排污许可证交易。在发达国家，排污许可证交易非常普遍活跃，且运行模式基本相似。以美国为例，美国是最早进行排污权交易实践的国家，建立了迄今世界上最为完善的排污权交易制度。该制度体系主要包括泡泡政策、补偿政策、净得政策和排污量存储政策四个方面。泡泡政策是指将一个特定区域内的工厂群看作一个整体（即泡泡），在泡泡内部实行污染物排放总量控制，在小于允许排放总量的前提下，泡泡可根据实际情况，决定内部各个污染源的排放水平和削减水平。补偿政策是指在非达标地区，新、扩、改建项目必须取得相应的排污削减量，该削减量既可在该厂、该公司内部或在泡泡内部通过压缩原有设施排放量来获得，也可以通过许可证交易市场或储存排放削减信用的银行购买。净得政策是指在非达标地区，允许企业进行改建或扩建并增加一定排放，只要总额没有超标即可。如果超标则必须进行审查并处罚。排污量存储政策是指可以将削减的排污量存储起来留作将来使用或用于交易。这一政策很好的协调了污染总量控制和经济发展之间的关系。如美国在“酸雨计划”中实施的包括以上政策内容的二氧化硫排污权交易，据美国联邦环保局调查资料显示，该交易制度实施后，实现了减少1000万吨二氧化硫排污量的环境控制目标，每年减排投资也从50亿美元降到20亿美元，效果十分明显。

2.因地制宜地形成水权交易制度。水权是产权理论渗透到水资源领域的一个特定概念。为了有效利用越来越稀缺的水资源和解决各类水事纠纷，各国都加强了水权制度建设，并在实践中不断总结经验，逐步形成了各具特色的水权制度。日本在1896年就颁布了《河川法》。该法将水权分为许可水权和惯例水权，根据该法许可而得到的水权为许可水权，在该法制定以前已有取水事实而得到的水权为惯例水权。以许可水权和惯例水权为基础，个人、企业或其他组织可申请一定取水量，可以自用也可以交易，但水权只能限于同种使用目的之间的转让，如工业用水水权只能转让给其他工业企业，而不能转化为农业灌溉用水。

美国的水权制度建立在私有制基础上，与土地所有权密不可分。美国西部地区由于水资源相对稀缺，建立了水银行制度，将每年来水量按照水权分成若干份，以股份制的形式对水权进行管理，城镇社区、农业协会在水银行中控制一定股份，城市居民通过加入社区、农民通过加入灌溉协会获得水权，用不完的水可以存在水银行中，也可向其他用户出售。 dedecms.com

澳大利亚水权转让十分普遍，已在各州全面推行。20世纪初，澳大利亚联邦政府通过立法将水权与土地权分离，明确水资源为州政府所有的公共资源，州政府负责调配水权。最初的水权申请无论规模大小均能获批，随着水资源供需矛盾突出，政府转为拍卖水权。目前，新水权的审批发放已经停止，要想拥有水权只有通过水权市场交易获得。澳大利亚的水权交易制度相对较为灵活，但生活水权和水力发电水权不准进入市场交易，以保护公众的用水用电安全。 织梦内容管理系统

3.探索开展碳权交易。当前，节能减排已经成为各国发展的一项约束性指标，各国特别是发达国家开始探索碳权交易，以实现控制碳排放的目的，以美国的碳权交易制度发展得最快。2005年12月，美国康涅狄格、特拉华和缅因等7个州签订了区域温室气体倡议（RGGI）框架协议，形成了美国第一个以市场为基础的温室气体排放贸易体系。RGGI是—个以州为基础的区域性应对气候变化合作组织，该组织将电力行业作为控制排放部门，目标排放源为该区域2005年后所有装机容量大于或等于25兆瓦且化石燃料占50％以上的发电企业。RGGI意在以最经济的方式维持并减少RGGI成员州内二氧化碳的排放量，为美国其他地区和其他国家建立了示范。西部气候倡议（WCI）是由美国加州等西部7个州和加拿大中西部4个省于2007年2月签订成立的。WCI建立了包括多个行业的综合性碳市场，计划到20 1 5年进入全面运行并覆盖成员州90％温室气体排放，以实现2020年比2005年排放降低15％的目标。

（三）创新各类横向生态补偿机制，形成对水资源、湿地、林业等各类生态资源保护的经济补贴

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生态补偿机制是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。目前，发达国家已经在多个领域创新了各种生态补偿模式，实现了保护生态环境的良好效果。 copyright dedecms

1.探索流域上下游横向生态补偿模式。日本较早树立了建立水源区利益补偿制度的意识，20世纪70年代颁布了《琵琶湖综合开发特别措施法》，规定上游开发对下游环境造成破坏的必须予以补偿，次年颁布的《水源地区对策特别措施法》中，将生态补偿机制作为普遍制度固定下来。 织梦内容管理系统

德国易北河生态补偿也比较典型。由于上游捷克工业发展，易北河水质日益下降。1990年后德国和捷克达成采取措施共同整治易北河的双边协议，目的是长期改良农用水灌溉质量，保持两河流域生物多样性，减少流域两岸排放污染物。易北河流域整治的经费来源，一是居民和企业的排污费，二是财政贷款，三是下游对上游经济补偿。目前，易北河流域边已建起了7个国家公园，占地1500平方公里，此外还有200个自然保护区，易北河上游水质己基本达到饮用水标准。 copyright dedecms

Catskill流域生态补偿是美国生态补偿实践的典型代表。纽约市约90％的用水来自上游Catskills河和特拉华河。纽约市经过比较权衡后，决定通过投资购买上游Catskills流域的生态环境服务。通过对水用户征收附加税、发行纽约市公债及信托基金等方式筹集补偿资金补贴上游地区环境保护主体，激励其采取有利于环境保护的友好型生产方式，从而改善Catskills流域水质。

2.建立湿地保护的补偿制度。美国的湿地银行制度最为典型。从20世纪70年代开始，美国的政策取向从鼓励湿地开发利用到逐步转化为重视湿地保护。1988年，布什总统提出实现美国湿地零净损失的目标。但在湿地修复的实践中，自行修复湿地暴露出了一些弊端，实践中出现了第三方修复湿地而由开发者购买湿地的情况，效果良好。美国政府肯定了这一方案，进而出台了湿地银行政策。以美国湿地总面积为控制红线，开发湿地必须要从湿地保护者手中购买同等面积的湿地保护权，从而利用市场手段实现了对湿地保护者的经济补偿。1 992年全美湿地银行的数量只有46个，2001年达到了219个，2012年达到了1221个，目前几乎所有的州都有湿地保护交易行为。从全美范围看，也实现了联邦政府的湿地无净损目标，并且证明了通过市场化的补偿方式，确实可以提高湿地的生态保护水平。

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3.建立了对林业保护建设的补偿制度。国外在支持林业建设、鼓励造林方面基本都采取了政府或企业对种植者和保护者予以补贴的方式。如美国实施的退耕项目中，对退耕还林者予以经济补偿，但并不采取统一固定标准，而是通过引入竞标机制来确定，并依据环境指标或公共团体进行评定，采取成本分摊法计算，当前补偿标准大致为每公顷116美元。德国也实行森林生态补偿制度，但由于采取机会成本法核算，其补偿标准较高。日本在保安林制度中，采用了损失补偿、税制优惠、财政补贴、政策性贷款和项目支持五种补偿形式。

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以上国家都是政府资金通过价格机制进行补偿，此外一些国家也采取了企业或个体之间的横向补偿方式。如巴西规定，在亚马孙河流域内任何土地所有人必须保证在其所拥有的土地上森林覆盖率保持在80％以上，允许那些从农业生产中获得较高收益但又违反了国家法律规定的农户，向那些把森林覆盖率保持在高于80％以上的农户购买森林采伐权，从而使整个地区的森林覆盖率能够保持在国家所规定的80％的标准。哥斯达黎加Sarapiqui流域上的水电公司Energia Global，为哥斯达黎加的4万多户居民提供电力服务。为保证河流年径流量均匀增加，该公司按每公顷土地18美元的标准向国家林业基金缴纳资金，国家政府基金在此基础上按每公顷土地增加30美元，以现金的形式直接支付给上游的私有土地主。资助和鼓励其造林、从事可持续林业生产，来保证Sarapiqui流域的水量和减少水库泥沙沉积。

（四）通过建立环境责任保险制度分散生态环境破坏风险，并形成保险公司、参保人等多元主体对生态环保的监督机制

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面对日益严重的环境问题及带来的巨大资源损失、经济损失。各国纷纷开始寻找解决途径，环境风险管理得到了越来越多国家的重视。多数国家建立了损害补偿的社会保障制度，环境责任保险制度就是其中之一。 本文来自织梦

环境污染责任保险起源于美国，作为一种环境损害赔偿社会化制度，该保险业务的开展，可以有效地集中社会环境监管力量，从而使得政府在解决环境问题方面有更多的选择余地。环境污染责任保险是随着责任保险应用于环境事故领域而产生的一个创新性险种，因在各国应用的领域不同而在名称上有所差异，如英国将之称为环境损害责任保险和属地清除责任保险，美国称之为污染法律责任保险。20世纪70年代以来，环保浪潮席卷西方国家，环境责任理论随着公民环境权理论的建立获得了极大的发展，环境污染责任保险也随之繁荣起来。 织梦内容管理系统

环境污染责任保险的内容涉及环境权的各项权能，如清洁空气权、安居权、清洁水权等。美国的环境污染责任保险业走在了世界的前列。最早为国际保险业所承认的污染责任承担形式是美国的环境改造保险单，它所列的保险金额巨大，基本责任包括了人身伤害或死亡、财产损失、环境破坏损失及清理费用等。1988年，美国成立了专门的环境保护保险公司。英国在1965年发布核装置法，其中规定安装者必须负责最低限额为500万英镑的核污染责任保险，并在1970年开办了声震保险，承保因声震等噪音污染所造成的损害赔偿责任。意大利在1990年以后因严重的环境污染问题，由76家保险公司组成联合承保集团，承保因环境污染而引起的损害责任保险，其业务量在短期内就达到了整个责任保险业务总量的90％以上。

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由于环境损害原因的复杂性和承担责任的特殊性，再加上各国不同的国情，环境污染责任保险制度也呈现出不同的模式。就国外相关情况来看。较为典型的模式有三种：一是强制环境责任保险制度；二是强制责任保险与自愿责任保险相结合制度；三是以自愿责任保险为原则的保险制度。由于环境污染责任保险的特殊性，自愿性环境污染责任保险的发展受到很大制约，以单独保险形态出现在保险市场的案例也较少。

1.强制环境污染责任保险模式主要以关国、德国和印度为代表。美国将环境污染责任保险作为工程保险的一部分，无论是承包商、分包商还是咨询设计商，如果在涉及该险种的情况下没有投保，都不能取得工程合同。德国自1990年12月10日《环境责任法》通过和实施之后，开始强制实行环境损害责任保险，该法规定设施所有人，就其营运中的设施所引起的环境影响及由此造成的对他人生命、身体、健康或财产的损害，必须采取保障其损害赔偿责任得以履行的措施，如责任保险。印度环境污染责任保险制度起源于1984年发生的重大污染事故。美国联合碳化物公司设在印度中央邦首府博帕尔市的分支机构发生泄露，大量有毒物质短时间致使数千人死亡，并使上万的当地人健康受到长期损害。为了帮助受害者及其家属得到补偿，印度政府不仅与美国公司进行了艰苦的法律之战，而且还于事后制定了专门的环境责任保险法规。1991年1月22日，印度议会通过了《公共责任保险法》，规定印度的环境责任保险。根据责任人是国有还是非国有，实行两种机制：普通商务公司实行商业强制保险；中央政府、各邦政府以及为中央和各邦政府所有的公司，可以不必购买商业保险，而是通过向印度国家银行或者任何国有化后的银行，存入一笔公共责任保险金，组成全国性的“环境救济基金”，该基金主要用于支付针对政府和国有公司提出的赔偿责任。 织梦好，好织梦

2.自愿与强制相结合的环境污染责任保险模式主要以法国为代表。法国以自愿保险为主、强制保险为辅。在一般情况下，由企业自主决定是否就环境污染责任投保，但法律规定必须投保的，则应依法投保。法国是1969年《国际油污损害赔偿民事责任公约》和1971年《设立国际油污损害赔偿基金国际公约》的成员国，在油污损害赔偿方面采用强制责任保险制度。从环境责任保险的发展过程演变来看，强制保险方式是大趋势。在国外，保险业已经成为推动环境保护的重要力量。由于国家对环境保险制度的重视，保险公司也可以成为未来监管队伍中的一支生力军。保险公司可以雇佣专家，对被保险人的环境风险进行预防和控制，这种市场机制的监督作用将迫使企业降低污染程度，从不同的角度加强了监管的力度。

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二、对我国的启示

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（一）建立生态环境保护的市场化机制是大势所趋

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当前，我国处于城镇化、工业化快速发展时期。一方面，由于经济持续增长、消费扩张、人口增长等各种因素导致资源消耗和污染排放增加，使得环境前景不容乐观；另一方面，面对错综复杂的环境问题，环境公共治理的理念、法律制度和治理模式等都难以适应环境治理实践的要求，治理主体和治理手段单一、法律制度不完善、体制机制创新滞后、公民参与程度低、治理信息不透明等诸多缺陷显露无遗。我国可以借鉴发达国家经验，结合一些地区先行先试的有益实践，探索利用市场手段和经济政策来实现环境治理和生态保护，实现生态环保治理手段的多元化和治理能力的现代化。

（二）创新环境治理和生态保护的投融资机制 copyright dedecms

环境治理和生态保护领域投资量巨大，从发达国家经验和我国实际情况看，仅仅依靠财政资金投入远远不能满足需求，必须创新投融资模式，建立完善的收益分享机制和风险分摊机制，吸引社会资本参与。从实际情况看，以下两种投融资创新模式比较有效：一是设立环境治理或生态保护基金，但同时要建立基金投资的项目评估制度、风险控制制度、科学管理制度，兼顾基金的收益性和公益性，通过滚动投资的方式实现基金功能发挥的可持续性。二是允许地方政府发行生态环保债券。目前，我国在地方债发行方面已经尝试一定程度的放开，未来可在生态环保领域加大放开步伐，但要确保生态环保债券融资专款专用。 copyright dedecms

（三）在生态环保领域推广PPP模式 织梦好，好织梦

根据国际经验，污染治理投资占GDP的比例达2％～3％时，环境质量才可得到明显改善。过去10年，我国这个比例始终低于2％，其中有8年低于1.5％，其原因在于社会资本参与环境治理和生态保护不足。近年来，我国在环保领域大力推行PPP模式，积极吸纳社会资本参与，有力地推动了我国环保领域发展特别是生态环保基础设施建设。但总体来看，我国现在生态环保领域的PPP模式主要以污水处理、垃圾处理为主，其他领域采取PPP模式的较少。建议我国应鼓励在生态环保领域进一步开展多种形式的公私合营，提高社会资本参与生态环保的积极性，提高投资管理效率。 copyright dedecms

（四）进一步加强生态补偿机制建设 copyright dedecms

做好生态环境保护工作离不开生态补偿机制，发达国家生态补偿十分多样且较为成熟，我国也已在生态补偿建设方面迈出了很大步伐，如新安江流域、太湖流域等。未来可在此基础上，结合各类生态资源开发利用的特点。进一步研究探索多种形式的生态补偿机制。一是要继续加强政府纵向补偿力度，把退耕还林、退牧还草、天然林保护等补偿措施长期坚持下去。二是要研究推广流域横向生态补偿模式，确保上游地区生态保护能够得到合理收益。三是加大各类交易市场建设力度。加强各地区排污权、水权、碳权交易市场培育，形成科学规范的运行机制，利用市场手段实现资源配置的优化与均衡。 dedecms.com

（五）逐步向强制性环境责任保险制度过渡 copyright dedecms

环境责任保险制度是发达国家的一项普遍性制度安排，目前我国在这一领域尚处于研究探索、小范围尝试阶段。近年来，我国各类生态事故、环境污染事件多发频发，关于受害者的补偿问题也一直受到各方关注，但由于体制机制不健全，赔偿问题也基本是“一事一议”，没有统一规范标准，甚至大多数时候只能由政府来买单。目前，应逐步建立环境责任保险公司，或引导现有保险机构从事环境保险业务，鼓励企业、个人积极参加环境责任保险，同时建立规范的受灾评估制度、科学赔付制度、信息披露制度。未来可在此基础上，选取一些地区试点推广强制性环境责任保险制度。 copyright dedecms

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（作者单位：中国国际经济交流中心）

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