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内容提要 劳动力市场政策是福利国家重要的政策领域和关键的政策工具。随着福利国家的改革，劳动力市场政策出现积极转向。通过分析发现，福利国家积极劳动力市场政策的发展趋势是：“重返劳动力市场便利”类政策越发重要，“防止人力资本耗散”类政策逐渐失去重要性，而“人力资本投资”类政策则居中。本文从积极劳动力市场政策类型化这一新的视角，进一步分析福利国家积极劳动力市场政策的多样性。通过确立“人力资本投资”、“防止人力资本耗散”和“重返劳动力市场便利”三个政策类型构成福利国家体制划分的自变量，运用层次聚类和k均值聚类的分析方法，将经济合作与发展组织（OECD）21国划分为3个群进行研究，并选择代表性国家分析发现：“边际型”国家在积极劳动力市场中扮演边际性角色，以澳大利亚为代表，积极劳动力市场政策支出水平低，拥有成熟的准市场机制；“人力资本投资型”国家尤其注重培训的作用，以芬兰为代表，广泛的跨部门合作且将职业教育和职业培训结合是其重点；“重返劳动力市场便利型”国家则努力实现就业激励，并同时提供高质量的公共就业服务，以德国为代表，在权利与义务并重的前提下构建了完善的工作搜寻制度和“有序竞争”机制。 本文来自织梦

关键词 积极劳动力市场政策 福利体制 福利国家

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一 引言

近年来，福利国家转型的结果最显着的取向便是福利国家“激活化”，转向社会投资型国家。相应地，福利国家的社会政策也出现了“积极化转向”，它着重发展那些致力于“事先预防”而非“事后修复”的社会政策。政策支出以一种积极的“投资性”形式体现，比如积极的劳动力市场政策、教育和培训，而非消极的“补偿性”形式（Nikolai，2012）。 织梦好，好织梦

劳动力市场政策是福利国家重要的政策领域和关键政策工具。随着福利国家的“积极转向”以及社会投资理念的更新，加之消极劳动力市场政策解决失业问题的乏力，消极劳动力市场政策（Passive Labor Market Policies，PLMPs）呈现不断式微的态势，福利国家更加倾向于通过积极劳动力市场政策（Active Labor Market Policies，ALMPs）使人们做好充分的职业准备、增强竞争力，以应对变化的知识经济环境。经济合作与发展组织（OECD）早在20世纪60年代就提出要大力推进就业指导、职业进修和就业训练，此后也一直致力于推广积极劳动力市场政策。在OECD的22个国家中，积极劳动力市场政策支出占国内生产总值（GDP）百分比的均值从1985年的0.69％增加到2011年的0.75％，而消极劳动力市场政策支出占GDP百分比的均值则从1985年的1.38％降至2011年的1.08％（见表1）。 内容来自dedecms

一方面，消极劳动力市场政策支出减少；另一方面，积极劳动力市场政策支出增加，表明0ECD的22国劳动力市场政策重心在发生转移，积极劳动力市场政策备受青睐。但是，这种积极化转向并不意味着福利国家的积极劳动力市场政策是一致的。相反，不同的福利国家其侧重点是不同的，由此产生了不同的积极劳动力市场政策组合形式。即使在欧盟，成员国政策工具的组合方式依然不尽相同，表现出大量的国家间差异（Larsen，2008）。

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福利体制与劳动力市场政策之间的研究始于艾斯平-安德森。艾斯平-安德森（2003）认为，“福利国家的独特性将在劳动力市场的组织方式上得以体现。我们将指出，每一种福利国家体制都与某种特定的‘劳动力市场制度’密切相关。”瑞典、德国和美国是各自福利国家及其劳动力市场体制的代表，但艾斯平—安德森的研究几乎没有涉及对积极劳动力市场政策支出的多变量分析。Janoski（1994）认为，前人的研究鲜有涉及积极劳动力市场政策与福利体制的联系，他将重点放在瑞典、德国和美国，并通过时间序列分析发现，瑞典的积极劳动力市场政策支出最高，美国最低，而德国居中。他还对1987年的18个国家进行了截面分析，发现社会民主福利体制和自由主义福利体制这两种体制类型与积极劳动力市场政策支出水平显着相关，相关系数分别为0.50和-0.68；而保守主义福利体制类型则与积极劳动力市场政策支出水平缺乏显着相关性，相关系数仅为0.17。于是，他认为，福利国家的积极劳动力市场政策支出符合艾斯平-安德森经典福利体制的划分。 dedecms.com

Gallie&Paugam（2000）则基于覆盖标准、补偿水平和积极劳动力市场政策支出提出了“失业福利体制”：基本不存在积极劳动力市场政策支出的子保护体制（Sub—protective Regime），如南欧国家；积极劳动力市场政策支出微小的自由主义福利体制；积极劳动力市场政策支出广泛且以就业为中心的福利体制，如法国、德国、比利时和荷兰；积极劳动力市场政策支出极为广泛的普遍主义福利体制，如丹麦和瑞典。这种分类方法实际上是在福利体制的基础上将南欧国家纳入考察范围，类似于“福利资本主义四个世界”（Arts & Gelissen，2002）。Lodemel&Trickey（2001）进一步提出了更复杂的分类，他们考察了1999年7个国家的数据，发现自由主义福利体制国家在积极劳动力市场政策支出中有低度（英国）和中度（美国）之分，而两个保守主义国家也有低度（德国）和中度（法国）之分；两个社会民主国家则有低度（丹麦）和高度（挪威）之分。荷兰则被纳入“民主／保守”，其积极劳动力市场政策支出属于低度。Powell&Barrientos（2004）利用聚类分析（Cluster Analysis）对福利体制进行考察，他巧妙地将积极劳动力市场政策从所有变量中进行“剥离一再嵌入”分析，借此考察积极劳动力市场政策支出对划分福利体制的作用。他发现，当积极劳动力市场政策被纳入考察后，原本模糊的福利体制变得更清晰，且十分接近福利体制划分。

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已有的将积极劳动力市场政策纳入福利体制分析的研究，多将其作为其中一个自变量，很少将不同的积极劳动力市场政策分别作为自变量进行考察。在方法使用上，多集中在多元回归（艾斯平-安德森，2003）、主成分分析（Shalev，2007）等方法。聚类分析已被证明是区分福利体制最广泛使用且有效的方法。Kautto（2002）、Powell&Barrientos（2004）、Jensen（2008）都在各自的研究中使用过这一方法。Gough（2001）认为聚类分析“强大、有意义且简单……它克服了本文仅通过目测解释数据时可能带人的一些臆断。” 织梦内容管理系统

因此，本文从积极劳动力市场政策类型化这一新的视角分析福利国家和福利体制，将多样化的积极劳动力市场政策分别作为自变量进行考察，围绕这两个问题展开分析：福利国家积极劳动力市场政策的组合及其类型化是什么结果?其积极劳动力市场政策的各种类型的主要特点和改革取向是什么?本文首先回顾已有的积极劳动力市场政策的类型学划分，给出本文ALMPs的分类框架。其次，对数据来源和福利体制分析方法进行解释。第四部分则是数据分析。通过解构ALMPs支出，对三个类别“人力资本投资”、“防止人力资本耗散”以及“重返劳动力市场便利”的支出进行历时性分析；基于不同类别的ALMPs支出，利用聚类分析对选定的OECD国家进行分类，分析不同类别的积极劳动力市场政策的组合。第五部分则是选取各类型的代表性国家进行案例分析。最后，本文尝试提出劳动力市场政策的改革走向。

二 积极劳动力市场政策的类型学及支出分析

劳动力市场政策（Labor Market Policies，LMPs）可以划分为两类：积极劳动力市场政策和消极劳动力市场政策（Altavilla＆Caroleo，2010）。消极劳动力市场政策可被视为使失业者获得福利的政策，例如为失业者提供救济金或失业保险，是一种消极的收入维持；而积极劳动力市场政策旨在提升劳动力的流动性并使其适应变化的劳动力市场环境，促进劳动力市场参与，增加失业者重返工作的机会。

积极劳动力市场政策在福利国家源头不同。在瑞典，积极劳动力市场政策起源于20世纪50年代，旨在提升快速变化经济中劳动供给和需求的匹配，尤其注重职业培训计划；而在另一些国家，“积极”则是工作福利路径：就业服务加上强工作激励、条件福利（时限、减少福利）和惩罚、制裁措施（Bonoli，2010）。于是，传统理论对积极劳动力市场政策的分类主要依循两分法，即根据投资（提升人力资本）和激励（激励人们就业而脱离失业救济）两个维度。比较有代表性的就是Toffing（1999）的“进攻型”和“防御型”工作福利制度。相似地，Barbier（2004）将积极劳动力市场政策划分为“普遍主义式”激活和“自由主义式”激活（见表2）。

Bonoli（2009）根据“保护”、“投资”和“商品化”的劳动力市场三原则提出了“三分法”。图1给出了劳动力市场领域不同的政策选择。两个极端分别代表经典的社会民主和自由主义的劳动力市场政策，二者之间则是社会投资视野中的劳动力市场政策：正中间的积极劳动力市场政策对应标准的社会投资，而分别往“保护”和“再商品化”两个极端过渡的中间地带的积极劳动力市场政策与不同社会投资方式相对应。

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在图1中，Bonoli（2009）实际上是将积极劳动力市场政策在社会投资的视角下细化为三类：“人力资本投资”、“防止人力资本耗散”和“重返劳动力市场（Labor Market，简称LM）便利”。标准的投资指向的积极劳动力市场政策位于坐标轴的正中间，提供给失业者完整的职业培训，增加他们重返劳动力市场的机会，即属于“人力资本投资”。在向“保护”过渡的部分，公共或非营利部门的工作经验项目以及短期课程，即属于“防止人力资本耗散”。它之所以被定义为积极劳动力市场政策，不是因为它直接增加了失业者重返劳动力市场的可能性，这类政策的目标是防止劳动力既有的人力资本的损耗，因而可以看作是社会投资的一种形式。向“再商品化”过渡的部分，儿童照顾、就业搜寻计划、就业咨询和就业补贴被视作积极劳动力市场政策，是因为这些政策工具致力于减小或者消除劳动力市场的进入阻碍，即属于“重返劳动力市场便利”。以就业补贴为例，理性的雇主倾向于不雇佣失业人员，若以就业补贴作为政策工具，就为雇佣失业人员提供了经济激励，以抵消雇佣失业人员有可能带来的高风险，这增加了失业者重返劳动力市场的机会，属于积极的劳动力市场政策。 copyright dedecms

在以上“三分法”的框架下，图2至图5分别反映了1985年到2010年不同时期，OECD的22国三种类型的积极劳动力市场政策的支出情况。总体而言，积极劳动力市场政策支出呈现增长趋势，这与第一部分的分析结果吻合。根据图2、图3、图4和图5，本文发现不同类型的积极劳动力市场政策支出的变化规律如下。 织梦好，好织梦

第一，“防止人力资本耗散”类的积极劳动力市场政策支出在1985年到1995年有所增长，此后则下降。这类积极劳动力市场政策的典型工具是“直接创造就业”，其在20世纪90年代的积极劳动力市场政策中扮演重要角色。在图3中，1995年，法国、德国的支出比重达到GDP的0.3％，芬兰和瑞典则达到0.4％，爱尔兰甚至超过0.6％。然而此后，OECD国家对此政策的热衷度逐渐降低。

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第二，“人力资本投资”类的积极劳动力市场政策支出在1985年到1995年有所增长，此后保持相对稳定，但国家之间的差异显着。北欧的丹麦、芬兰始终在人力资本投资领域中注人大量资金。斯堪的纳维亚国家将失业者培训作为帮助他们“再嵌入”劳动力市场的手段；盎格鲁萨克逊国家和东亚的日本、韩国及南欧的希腊和意大利在人力资本投资方面支出水平较低；而欧洲大陆保守主义国家则居中。

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第三，1985年以后，“重返劳动力市场便利”类的积极劳动力市场政策支出呈现显着增长，其重要性显着增加。更多0ECD国家倾向于选择“重返劳动力市场便利”类型的积极劳动力市场政策，此类积极劳动力市场政策在“三分法”模型中更具有“再商品化”的属性，尽管它依然属于社会投资的范畴。例如，公共就业服务和管理在大多数OECD国家的劳动力市场政策中扮演重要角色，并且其效率也不断提升。准市场机制以及竞争性合同外包成为了重要手段。

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三 分析框架、方法与数据来源 本文来自织梦

考察积极劳动力市场政策的支出数据，能直观地反映积极劳动力市场政策与理想模型间的关系。本文所采用的数据库是OECD建立的劳动力市场项目数据库。0ECD的劳动力市场项目包括八个方面：公共就业服务和管理、培训、就业激励、庇护性和支持性就业及康复、直接创造就业、创业激励、失业收入维持和支持、提前退休。就业激励促使失业者重获工作机会，直接创造就业可以通过非商业工作机会的创造来增加劳动力市场需求，而培训计划则有利于提升失业者的人力资本。

根据OECD对“公共支出和劳动力市场参与”的分类，“失业收入维持和支持”以及“提前退休”属于消极劳动力市场政策， “庇护性和支持性就业及康复”更接近“三分法”中的“保护性”劳动力市场政策，故不纳入测量指标（见表3）。 内容来自dedecms

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在福利国家的比较研究中[1]，分类框架（Classificatory Framework）是有效的方法（Quadagno et al.，2015）。Kautto（2002）利用聚类分析的方法从社会服务的角度切入，将福利国家分为“服务路径”组、“转移支付路径”组和“第三组”。Gough（2001）则利用层次聚类和k均值聚类将“社会救助体制”分成七类。Jensen（2008）根据福利体制的逻辑，结合总体性转移支付和福利服务，利用层次聚类分析（HierarchicalCluster Analysis，HCA）中常用且稳定的组间链接（Average Linkages Clustering）和欧式平方距离（Euclidian Dissimilarity Measure）对福利国家进行分类。Powell&Barrientos （2004）从福利混合出发，同样利用聚类分析的方法对0ECD国家的福利体制进行分析，并认为积极劳动力市场支出是有效区分福利体制群（Welfare Regime Cluster）的重要变量。 dedecms.com

Gough（2001）认为，层次聚类和k均值聚类是两种经常一起使用的聚类分析方法，Gough（2001）、Kautto（2002）和Powell&Barrientos（2004）都在福利国家研究中同时使用这两种方法[2]。因此，本文在分析0ECD国家ALMPs的集群情况时将同时使用层次聚类和k均值聚类方法。

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四 积极劳动力市场政策的类型化

积极劳动力市场政策总体呈现增长趋势，但这种大趋势往往会掩盖了国家之间的差异性。因此，从积极劳动力市场政策总体性支出的宏观分析转向其分类支出的微观考察，要么打破“福利体制容器”（Regime Container）的束缚，要么使福利体制清晰化。本文更关心0ECD的21国不同类别的积极劳动力市场政策的组合情况[3]。

在图6中，从右到左展示了2010年OECD的21国的集聚过程。如何确定群的数量以最好地呈现数据结构是至关重要的，这意味着需要在图中找到一个点使集聚过程停止。Powell & Bamentos（2004）的方法是观察树状图最顶端的水平线，它联接群的宽度反映所生成的不同群的差异性大小，水平线越宽，群之间的差异越大。据此，图6中3个群能够较好地反映OECD的21国的数据结构。 copyright dedecms

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在图6中，根据三类积极劳动力市场政策支出将0ECD的21个国家分成3组。第一组包括加拿大、新西兰、澳大利亚、美国、日本、韩国、意大利、希腊、挪威和瑞士，第二组包括芬兰、法国、奥地利、爱尔兰和葡萄牙，第三组包括荷兰、德国、西班牙、比利时、丹麦和瑞典。 内容来自dedecms

引入积极劳动力市场政策支出对福利国家进行分类的确有效，这一点与Powell &Barrientos（2004）的研究结论一致。尽管分类结果与艾斯平一安德森的“福利资本主义三个世界”的划分并非完全吻合，三类福利体制的国家分散在三个类别当中，但还是能发现“三个世界”的影子。例如，第一类群以“自由主义福利体制”为主。尽管本文做出了三类划分，但并没有发现“福利资本主义四个世界”中独立的南欧模式，意大利和希腊属于第一组，与“自由主义福利体制”接近，而葡萄牙和西班牙则分属第二组和第三组。此外，本文的研究也不支持——至少在积极劳动力市场政策方面——存在单独的东亚福利体制，东亚的日本和韩国更接近“自由主义福利体制” （林闽钢、吴小芳，2010）。 织梦内容管理系统

层次聚类分析表明，OECD的21个国家被分成三个群最能反映数据结构，接下来本文采用k均值聚类分析。首先，本文发现k均值聚类与层次聚类结果几乎完全一致（除比利时从第2组进入了第3组外），且每个群中的国家同质性很强。在表4中，“距离”用于测量每个国家与经验群中心的相对位置，每个国家距其群中心的距离都小于0.3。其次，群与群之间的边界清晰。在表5中，最终聚类中心的距离反映了群之间的区别程度，其群中心距离也大于0.3，这表明群之间的区别还是显着的。 织梦好，好织梦

最后，三个维度对区分四个群的“贡献”并不一致。在表6中，F检验发现，“防止人力资本耗散”的区分作用最小，而“重返劳动力市场便利”起到了最大的区分作用，“人力资本投资”则居中。在表6中，“最终聚类中心”更细致地反映了三个维度对每个群的“贡献”。就第1组国家而言，“重返劳动力市场便利”是最关键的变量，但水平低。第2组国家则更多倾向采用与“人力资本投资”相关的劳动力市场政策，第3组国家都更注重“重返劳动力市场便利”的劳动力市场政策，而且此类支出的水平远远高于第1组的国家，尤其是北欧的丹麦和瑞典。 织梦好，好织梦

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表6说明，“防止人力资本耗散”对四个群的划分“贡献”最小。于是，本文单独将“重返劳动力市场便利”和“人力资本投资”呈现在二分图中，以便更直观地反映各国“重返劳动力市场便利”和“人力资本投资”这两类最重要的积极劳动力市场政策的支出水平（如图7）。 本文来自织梦

从图7也可清晰地发现，3个群的分类结果与层次聚类和k均值聚类基本一致。造成比利时和法国异动的原因是，二者“防止人力资本耗散”类政策支出水平相对各自群高，占GDP百分比分别达到0.22％和0.36％。

综上，聚类分析和k均值分析都表明，0ECD的21国可以根据三类积极劳动力市场政策支出水平被分成三个群（见表4和表7）。 织梦内容管理系统

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五 积极劳动力市场政策的“三个世界”

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（一）边际型国家——以澳大利亚为例

边际型国家的积极劳动力市场政策支出水平低。“人力资本投资”、“重返劳动力市场便利”和“防止人力资本耗散”三类政策支出水平都低于平均值；而三种政策类型中，“重返劳动力市场便利”类政策支出水平最高，“防止人力资本耗散”类政策支出水平最低。 dedecms.com

澳大利亚的积极和消极劳动力市场政策支出占GDP百分比远低于0ECD国家的平均水平，而积极劳动力市场政策支出占总体劳动力市场政策支出百分比从1999年的0.28％增加到2009年的0.36％，接近0ECD国家平均水平（0.37％）（OECD，2012）。在澳大利亚积极劳动力市场政策支出总体偏低的大背景下，“重返劳动力市场便利”类支出（如公共就业服务和管理）始终占有很大的比重。

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澳大利亚作为一个自由主义市场经济体，其基本判断是竞争将实现高效、低成本和高质量的就业服务。因此，澳大利亚是0ECD国家中最早将市场机制引入劳动力市场服务的国家之一。从20世纪90年代中期，澳大利亚便将就业服务外包给营利和非营利社区供给者——从最开始定位于残障人士的“案例管理” （Case Management），到“就业网络”（Job Network），再到最新的“澳大利亚就业服务”（Job Services Australia，JSA）。尽管一些公共就业服务功能仍由公共机构管理，但政府的角色已经从供给者变成了公共就业服务的购买者。 本文来自织梦

1998年，澳大利亚引人“就业网络”政策。它由300个就业服务供给者组成，是一个“完全竞争的就业服务市场”（Riggs，2000）。它是澳大利亚政府通过就业部（现为教育、就业和员工关系部），以合同购买的形式为失业者提供就业服务的全国性就业网络，私人、社区和政府都在该网络中发挥重要作用。就业服务供给者通过竞争性公共招标的形式入选“就业网络”，并由澳大利亚政府确定不同的合同期限。“就业网络”自1998年建立以来，分别在1998年、2000年和2003年实施过三次招标，签订了“就业服务合同”。前两次招标是依据服务价格和服务质量，而2006年1月的“就业服务合同”则是仅基于服务质量。为了进一步回应“就业网络”政策的不足，工党政府在2009年7月1日引入“澳大利亚就业服务”政策。它是澳大利亚政府支持雇主和失业者的就业服务项目，既为失业者提供个性化服务以找到合适的工作，也帮助雇主寻找到符合条件的雇员。“澳大利亚就业服务”的目标是帮助失业者获得所需技能和确保持续就业。与此前的“就业网络”政策不同，“澳大利亚就业服务”还致力于增强对残障失业者的关注，促进就业参与、技能储存和社会融合。

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在签订“澳大利亚就业服务”的供给者中，大多是私人或者社区部门。他们相互竞争，并为失业者提供就业服务。这些就业服务供给者拥有不同的背景，包括原来专门致力于为流浪者或残障人士提供服务的慈善机构，也有培训组织、招聘咨询机构和私人就业机构。与最初的“就业网络”政策阶段相比，就业服务供给者从306家减少到116家。其中，政府供给者的比例则从1／3下降到3％，而非营利供给机构则上升至61％（OECD，2012）。因此，澳大利亚作为边际型国家代表的主要特点，可以进一步归纳为： 本文来自织梦

第一，重返劳动力市场便利政策主导，人力资本投资（培训）和防止人力资本耗散政策融入其中。在澳大利亚，重返劳动力市场便利政策起到了主导性作用，尤其是“澳大利亚就业服务”政策实施以来，为了解决政策碎片化，提升政策之间的协同带动作用，人力资本投资（培训）和防止人力资本耗散类型的积极劳动力市场政策被融入到重返劳动力市场便利政策。 dedecms.com

在“澳大利亚就业服务”政策当中，“生产力定位项目”（作为人力资本投资类型的积极劳动力市场政策）便是融入到重返劳动力市场便利政策的一个例子。为了更好地链接就业服务和致力于技能储存的培训，符合“澳大利亚就业服务”条件的失业者还可以享受政府的“生产力定位项目”。该项目始于2009年4月，主要通过竞标的方式提供不同类型和周期的培训课程，通常是6个月到1年。培训课程则基于“全国培训包”，主要涉及美容、社区休闲娱乐、健身、葬礼服务、美发、医疗、户外运动、零售服务、旅游和体育。“生产力定位项目”支出占到了整个劳动力市场培训支出的53％（OECD，2012）。 织梦内容管理系统

类似地，澳大利亚也将“防止人力资本耗散”类型的积极劳动力市场政策融入到主导的重返劳动力市场便利政策中。以“工作换福利”（Work for the Dole）政策为例，这一政策始于1997年，要求接受收入支出的失业者需为社区做出一定贡献，同时也可以增加失业者的工作经验和技能，使其人力资本不流失以便帮助他们重返劳动力市场。参加“就业网络”、“澳大利亚就业服务”项目（现为“积极工作”项目）的失业者要求每年参加6个月的“工作换福利”项目。“工作换福利”项目由非营利机构或政府部门举办，主要是基于社区的项目。

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第二，成熟的准市场机制。澳大利亚在1997年引人“就业网络”政策，是将准市场机制运用到劳动力市场服务的典型例子，是失业者的劳动力市场服务的根本性变革。它被0ECD评价为劳动力市场服务领域中引入准市场机制的领头羊（Stmyven，2004）。一体化的就业服务准市场机制将服务购买者（澳大利亚教育、就业和员工关系部）与服务提供者（“就业网络”）紧密联系起来，再加服务使用者（失业者），形成了稳定的三角结构。 内容来自dedecms

服务购买通过竞标的形式进行，众多已有和潜在的服务供给者参与到竞标过程，确定其在特定区域中提供服务的市场份额，再由教育、就业和员工关系部确定合格的劳动力市场服务供给者并分配市场份额。1997年的第一次竞标规模最大，1000多家服务供给者参与，而最终只有300家签订了服务合同。这次的竞标要求服务供给者分别竞标三种类型服务：就业匹配、就业搜寻培训、密集救助计划。但结果表明，服务供给者往往避开密集救助计划，因为这个计划的对象是具有很高弱势程度的群体或者长期失业者。于是，2003年的竞标中，澳大利亚将这三类服务打包为一个项目，每个中标的供给者必须全程对失业者负责。

此外，澳大利亚“就业网络”为营利和非营利组织进入劳动力市场服务供给创造了条件。在这个过程中，供给者可以根据具体情况，相对灵活地为失业者量身打造合适的服务内容，创造新的服务供给模式。

（二）人力资本投资型——以芬兰为例

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人力资本投资型国家的积极劳动力市场政策支出水平普遍较高。就政策组合类型来看，“人力资本投资”类政策支出水平在四个群中最高，同时也是本组国家最重要的积极劳动力市场政策类型；“重返劳动力市场便利”类政策支出水平低于被测国家的平均值（除法国外）。

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芬兰的劳动力市场培训政策致力于发展失业者的专业技能和竞争力，帮助失业者重返劳动力市场，其对象是20岁以上的失业者或者有失业风险的人。芬兰的劳动力市场培训包括预备性劳动力市场培训和职业性劳动力市场培训。预备性劳动力市场培训主要是为失业者提供基本的工作搜寻技能和指导，以方便他们选择合适的职业培训项目。

具体包括如下四类：一是针对移民的培训，此类培训主要是帮助移民更好地融入芬兰社会；二是计算机技能培训；三是语言培训；四是职业方向培训。此类培训是针对那些职业方向不确定的失业者，主要是残障失业者。职业性劳动力市场培训是以资质或证书为导向的职业培训，为失业者提供专业性的职业资格培训。失业者的职业培训方向主要集中在工业、建筑业、办公行政、医疗保健和社会工作。2000年后，职业性培训发生了较大的结构性转型，重心从办公行政转向保健和社会工作。

芬兰作为艾斯平-安德森“社会民主福利体制”的代表国家，拥有很长“青少年保证”（Youth Guarantees）的传统，其劳动力市场的重要特征是通过积极劳动力市场政策减少青少年失业。芬兰从1972年便开始以立法的形式对青少年失业者进行管理和帮助。2006年颁布的《青年法》将18岁至29岁的青年定义为就业教育与培训的对象，其宗旨是帮助青年人独立和成长，履行公民职责和义务，创造有利于青少年成长的工作条件，减少因失业带来的社会排斥。 织梦内容管理系统

芬兰的青少年培训政策包括两大类：劳动力市场培训和实务培训。劳动力市场培训由1～5个月的职业培训或者时间更短的预备培训构成，实务培训最长可以持续18个月（2002年以后延长到2年）。青年就业教育与培训主要涉及家政、管理、儿童保健与教育、家庭保健、社会服务、环境教育等等。因此，芬兰作为人力资本投资型代表国家的主要特点，可以进一步归纳为： dedecms.com

第一，职业培训与职业教育接轨。人力资本投资型国家的积极劳动力市场政策非常注重青少年领域的投资，并且注重上游干预，从教育人手，从源头上减少失业发生的可能性。在这样的理念下，青年教育就成为了人力资本投资型国家的关键政策。芬兰失业者中，部分只接受过初级教育，其技术和技能不再适应目前经济和技术发展的需要。为提升青年人的就业能力，原本独立实施的职业资格教育被引入青年就业教育。芬兰的职业教育包括初级职业教育和多科技术学院教育。初级职业教育学制为2～3年，毕业后获得初级职业资格证书，既可通过初级职业教育也可通过能力测试获得资格证书。获初级职业教育证书的青年，既可进入劳动力市场，也可申请报考高等院校。多科技术学院提供多个领域的高等职业技术教育，包括人文与教育、文化、自然资源、商业管理、餐饮、技术、交通、酒店、家政学、卫生保健与社会服务。 织梦内容管理系统

第二，跨部门合作网络。从政策制定和执行来看，芬兰的积极劳动力市场政策通过多层次合作以提高就业服务质量。在芬兰，积极劳动力市场政策的制度设计主要涉及就业和经济部、社会事务和健康部、教育和文化部、地方政府和社会保险局、地方就业办公室；而政策执行则包含各类培训组织、特殊社会服务供给者（如康复工作组织）、私立就业安置机构和社会企业等。 copyright dedecms

“青少年保证2013”计划便是芬兰积极劳动力市场政策跨部门合作的典型。“青少年保证2013”计划包含了各种不同类型的综合劳动力市场政策，从教育到培训，因而需要一个广泛的跨部门合作网络，主要包括三大关键政策工具：教育保证政策、劳动保证政策和青年政策工具。首先，教育保证政策由教育和文化部主要负责。教育保证政策主要针对那些在2013年已经完成基础教育的青年，为他们提供直接进入更高级教育阶段的机会。符合条件的青年必须申请教育或者培训，以决定发展方向。对那些没有获得高中毕业证书的青年，教育保证政策将会为他们提供机会，完成职业资格教育并获得证书。其次，劳动保证政策主要由就业和经济部负责，主要目标是帮助青年脱离失业。劳动保证政策主要覆盖17～25岁的失业者和已经毕业的19～29岁的青年人失业者。后者是那些已经完成了职业教育或者高等教育，但在过去12个月中处于失业状态的人。最后，青年政策主要由教育和文化部负责。青年政策能够帮助青年成长，增强青年独立性，为他们提供教育和劳动力市场机会；也能够为青年提供获得社会技能、工作指导的机会，例如为青年提供职场内培训、量身定做的教育发展路径和青年工作坊服务。此外，青年政策还与地方政府积极互动。地方政府要保证每一个适龄青年的基础教育，为完成基础教育的青年提供教育、就业或者培训的信息和指导。

（三）重返劳动力市场便利型——以德国为例 dedecms.com

在重返劳动力市场便利型国家，积极劳动力市场政策支出处于较高水平。就政策类型而言，“重返劳动力市场便利”类政策支出水平最高，且高于“人力资本投资”类政策。此外，该类型国家还有一个重要特征，“防止人力资本耗散”类政策支出水平较高。例如比利时和法国，2010年该类政策的支出占GDP份额分别达到0.22％和0.36％。

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德国自2003年开始了大刀阔斧的劳动力市场改革，“2010议程”旨在提升德国劳动力市场的灵活性。其核心是实施积极劳动力市场政策，鼓励失业者重返劳动力市场。2003年至2005年，国会共通过了该委员会的4项法案，即《现代劳动力市场服务法案》（Acts for Modem Labor Market Services），并将其按照生效的时间排序，称为《哈茨1-IV》。“哈茨改革”的目标是：其一，提升劳动力市场服务和政策工具的效力和效率；其二，通过执行所谓的“权利和义务”原则，激活失业者；其三，通过劳动力市场“去管制”来促进就业（Jacobi&Kluve，2006）。具体内容包括： 织梦好，好织梦

第一，个人服务代理机构。《哈茨I》从2003年1月开始实施，主要是为了提高政策效率，帮助失业者更快地重返劳动力市场。员工服务代理机构是一个公共就业机构，通过雇佣和出借失业者给企业从事临时性工作获得报酬。同时，个人代理服务机构为失业者（超过6个月）提供就业优惠券。凭借优惠券，失业者可以委托私人就业中介帮助其寻找工作，且仅在为失业者找到工作之后，中介服务机构才获得佣金。由于私人劳动力中介更加注重效率，大大增加了失业者重返劳动力市场的可能性。

第二，重新定义“合适的工作”，增加劳务派遣。《哈茨I》对“合适的工作”进行了重新定义，增加就业的强制性，采取更为严格的惩罚措施，促使失业者积极寻找工作。对于失业期超过一年的失业者，应接受任何合法的工作，不论薪酬高低和工作内容。这明确了失业者无法以对新工作不满意为理由而拒绝就业，加强了失业政策的强制执行力。此外，德国在劳动力市场领域扩大了劳务派遣适用范围，使其不适用于由工会主导谈判得出的标准职工待遇，尤其是工资和工时，这就使得非常坚固的劳动力市场就业形态得以松动。 织梦内容管理系统

第三，增加灵活就业和鼓励创业。《哈茨II》于2003年1月开始实施，主要侧重于利用个人企业和微型工作、小型工作等灵活就业方式进一步活化劳动力市场，帮助失业者重返劳动力市场。具体方式包括：一是为小型企业和低收入者提供税收上的减免。微型工作（Minijobs）和小型工作（Midijobs）政策是帮助低技能失业者增加收入的政策。微型企业指月收入低于400欧元的企业，这类企业的员工不用缴纳社会保险费用且免除纳税，雇主只需要缴纳25％的税费；小型企业指月收入在400～800欧元的企业，其员工在税收方面同样有优惠，且税收降低是边际递减的（丁大建等，2015）。二是鼓励失业者创业，建立“个人企业”，从而变成自我雇佣。创业首年，政府为其提供每月600欧元补助，第三年降至每月240欧元，总额控制在14400欧元之内。 copyright dedecms

第四，改造公共就业服务机构，提高劳动力市场服务的效能。2004年1月，《哈茨Ⅲ》正式实施，旨在推动公共就业服务机构的改革。德国公共就业服务机构即联邦就业机构（Federal Employment Agency）是一个繁杂的国家机构，在地方设有10个地区部门和180个地方办事处，每个办事处约有200～400名工作人员（Tergeist&Gmbb，2006）。其三方管理机制使得公共就业服务机构人员冗杂，地方自由裁量权很低。“哈茨改革”所建立的新机构包括一个首席执行官以及任期五年的管理部门，原有三方委员会转型成为监督部门。新机构将原本科层化严重的公共就业服务机构体系转变成商业化运作的劳动力市场服务提供者。联邦就业机构中，更多工作人员的职责是为失业者提供就业咨询和就业安置。因此，德国作为重返劳动力市场型代表国家，其主要特点可以进一步归纳为：

一是个人权利与义务并重原则。权利与义务并重是“哈茨改革”的核心原则。改革之前，慷慨的福利水平和福利领取期限以及很高的福利替代率降低了失业者的就业意愿，无时间限制的失业福利和失业救助是德国劳动力市场政策的重要特征，而其长期失业替代率高于所有OECD国家，短期失业替代率也与很多国家持平（Rinne&Zimmermann，2013）。在积极劳动力市场政策领域，政策工具以高支出水平和长周期项目为特征，尤其是职业培训和政府直接的工作创造。“哈茨改革”以后，劳动力市场政策的根本性原则是权利与义务并重。失业者（福利接受者）的角色被重新定义，被要求积极地寻找工作，提升就业能力。一系列的积极劳动力市场政策，不论是就业咨询服务、就业搜寻服务，还是短期培训，都存在这样一种清晰的引导指向：激励失业者通过对“自身负责”的方式来主动改变当前的不利境况。此外，改革之后的积极劳动力市场政策更强调失业者重返劳动力市场，提升失业者与劳动力市场直接接触和融合的机会，而不是采用职业培训或者政府能够给你创造这类将失业者“排除”在劳动力市场之外的政策（Jacobi&Kluve，2006）。

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二是劳动力市场服务中的竞争机制。德国的积极劳动力市场政策在“哈茨改革”后，致力于在就业安置服务和政策项目中引入市场竞争机制。首先，就业服务的管理机构进行商业化转型。“哈茨改革”之后，原来官僚冗杂的联邦就业机构在新公共管理的理念指导下进行了商业化转型。地方就业机构转型成为结果导向且具有回应性的劳动力市场服务一站式中心，根据地区情况制定量化指标，并拥有了一定的政策选择自由裁量权。就业中心提供的劳动力市场服务种类也得以拓展，包括广告宣传、咨询服务和福利管理等。其次，引入准市场机制。在劳动力市场领域引入市场机制是希望提升服务质量，打破公共就业管理和私人服务提供者之间非正式和低效的内部关联。德国引入服务券制度，失业者在接受公共就业服务六个月之后无法重返劳动力市场的，可以凭券选择私立的服务供给者。而私立劳动力市场服务供给者在帮助失业者重返劳动力市场后将获得相应的补贴。最后，外包劳动力市场服务。德国通过竞争程序将劳动力市场服务外包给营利性和非营利机构。竞争程序包括两阶段：阶段I，联邦就业服务机构全国招标，营利性和非营利劳动力市场服务机构凭资质证明和标书参与定点许可竞争。阶段II，失业者从联邦就业服务机构领取至少3个月的培训券，“用脚投票”选择任何一家定点机构的服务。定点机构则凭借培训人数和职业介绍成功率与联邦就业服务机构结算经费。“消费者选择机制”加速?