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从体制机制入手，构建军民融合的国防科技创新体系
发布时间：2016-12-27 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：习近平总书记在第十二届全国人民代表大会四次会议的解放军代表团全体会上指出，创新能力是军队的核心竞争力，要把军队创新纳入国家创新体系，大力开展军民协同创新，探索建立有利于国防科技创新的体制机制。国防科技创新体系是国家创新体系的重要组成部分，本文重点从创新链、产业链、企业组织、市场环境四个层面，分析了国防科技创新体系的特点与规律、影响军民协同创新的主要因素；介绍了美国联邦政府如何根据创新链条各环节的特点，通过军民融合的科技计划、支持军工企业研发和国防采购制度等措施，促进军民协同创新的做法。本文提出了根据创新链、产业链和产业组织各环节的特点，分层次和分类推进军民协同创新和融合发展，健全军民融合科技创新体系的配套机制等建议。
关键词：军民融合，国防科技，创新体系，规律
习近平总书记在第十二届全国人民代表大会第四次全体会议的解放军代表团全体会上指出，创新能力是军队的核心竞争力，要把军队创新纳入国家创新体系，大力开展军民协同创新，探索建立有利于国防科技创新的体制机制，推进军民融合深度发展。
国防科技创新体系是国家创新体系的重要组成部分。2006年，《国家科学和技术发展中长期规划纲要(2006—2020)》(以下简称“科技规划纲要”)提出建设创新型国家的目标，从五个方面建设国家创新体系。其中，建设军民结合、寓军于民的国防科技创新体系是国家创新体系的支柱之一。国防科技创新体系根植于国家工业和创新体系，涵盖国防科研体系和工业体系。在新中国建立初期，国家集中力量建立了相对独立的国防科技工业体系，为构建国家工业及其技术体系奠定了重要基础。改革开放以来，随着我国工业化进程加快，国防科技工业的发展经历了军转民、寓军于民、军民融合几个阶段。目前，我国已形成比较完整的工业和信息化体系，正在从制造大国向制造强国迈进，具备了军民融合深度发展的基础和能力。
一、国防科技创新体系的特点与规律
国防科技创新体系与民用技术创新体系既有共性又有差别，在创新链、产业链和产业组织等方面，军民的共享程度不同。
(一)技术创新链各环节的军民共享特征
通常，技术创新链是从基础研究和应用研究(简称科学研究)、试验开发到中试、产业化和市场开拓。根据美国国防部提出的科研活动分类，国防科技创新链包括科学研究、先期技术开发，原型样机设计、定型、批量生产①。从基础研究到先期技术开发为国防装备预研，原型机设计和试验定型为产品研制阶段(见图1)。
图1 国防科技创新链和民用技术创新链的特征
从基础研究到产品技术开发、批量生产，创新链各环节的军民共享程度逐步减弱。通常，在创新链前端，即科学研究阶段，研究成果的应用方向不固定，其军民共享性较强。因国防装备的性能需求往往有别于民用产品，产品层面的军民共享性较弱。如，民用飞机强调稳定性、可靠性、长寿命期、舒适性和经济可行性，而军用运输机则更强调应对恶劣天气、复杂降落条件和载重量等。总体看，从科学研究到产品研制和批量生产，各阶段的研究成果和技术的通用性降低，军民共享性减弱(见图2)。
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图2 技术通用性对军民融合的影响
(二)产业链各环节的军民融合特点
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在产业链各环节，从材料、零部件生产到装备集成总装，军品特性需求增加，军民技术和生产能力的兼容性降低。总体看，国防装备供应商分为三个层次，总装集成供应商和核心部件(分系统)供应商，以及材料和零配件供应商(见图3)。通常，前两者是根据国防需求设计产品性能，生产能力的军民兼容性较弱，大都采取国防直接采购订货，专线生产；而大量材料、零配件产品的通用性较强，生产能力的军民兼容性强，主要采取货架采购的方式，技术和生产能力的军民共享程度高。因此，世界上主要武器装备生产国对整机和核心部件采取供应商承包制，而对材料、零部件实行市场采购。
图3 国防科技工业产业链的层级划分
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(三)企业层面的军民品分布规律
国际上主要军工企业大都是军民融合的。通常，军品技术专用性越强，军品市场规模越大，企业的军品比重越高，军民融合度较低。根据2015年世界百强军工企业前十家企业的军民品份额来看②，呈现以下规律。一是军品市场规模大，且专用性强，军工企业以军品生产为主，民品较少。如，洛克希德·马丁主要生产战斗机和军用直升机，军品收入为88%。二是民品市场大于军品市场，民品比重较高。如客机市场远大于军用运输机的市场，大型飞机生产商波音和空客的军品收入仅占31%和18%，民品比重高。三是横向看，跨兵种专用技术领域的军工企业民品比重低。如，L—3通讯公司主要提供指挥系统和军用通信产品，其技术专用性强且各兵种都需要，军品收入占71%；“雷声”主要生产导弹和提供网络信息产品与服务，技术专用性更强，军品收入占97%。四是生产中间部件的企业同时为军民配套，军品份额较低，如生产航空发动机的联合技术公司的军品销售额仅占20%。
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(四)国防科技创新体系的市场特征
总体来看，无论是国防科技创新体系还是民用科技创新体系，创新链前端科学研究都以大学和科研院所为主体；中段的产品技术开发、中试则以企业为主，产学研结合；最终产品生产和市场开拓以企业为主。但由于军民品的市场环境不同，创新主体的行为规则不同，见下表。
一是用户的性质不同。武器装备是国防独家采购的买方市场，技术需求由军方提出，产品研制必须满足国防采购要求。而民品市场有众多买家，创新产品要通过竞争赢得市场，市场风险较大。因此，军品市场需求是已知的，而民品市场需求的不确定性较大。
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二是市场规模不同。国防装备的专用性较强，需求规模较小，往往是投资大订货少，投入产出率较低。而民品通用性强，市场规模较大，具有规模效益。
三是影响技术决策的因素不同。军品研制以解决有无为主、国家利益至上，一项新技术是否可行，首先取决于是否满足国防需要，即功能优先成本第二。而民品的技术选择以经济可行性为主，生产企业以盈利为主要目标，坚持成本效益原则。
四是定价模式不同。国防装备研制的定价模式与订货规模和市场竞争程度有关。市场竞争性越弱，价格信息越不对称，通常采取讨价还价的成本加利润；市场竞争比较充分的情况下，采取市场定价。而民品主要由市场定价。
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五是我国军民融合体系具有特殊性。国际上军民融合的“军”主要指军方、军用技术和生产能力。在我国，计划经济时期国防科技工业主要指国有军工集团，因此，军民融合不仅是军用技术和生产能力与民用的结合，还包含军工集团与民口的民品生产企业融合。
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国防和民用技术创新市场环境比较
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国防科技创新体系 织梦好，好织梦 |
民用科技创新体系 |
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买方市场 内容来自dedecms |
军方采购，独家买方 织梦好，好织梦 |
众多买方，市场竞争 |
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需求来源 织梦好，好织梦 |
已知，满足订货要求 |
未知，开拓市场 |
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市场准入 织梦内容管理系统 |
军方制定标准 |
环境、安全、质量规制及市场选择 |
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市场规模 dedecms.com |
专用性、小批量 织梦内容管理系统 |
通用性、规模化 织梦内容管理系统 |
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技术可行性 |
性能优先，成本第二 |
经济可行性优先 内容来自dedecms |
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价格 |
成本＋定价规则为主 |
市场竞争定价为主 内容来自dedecms |
二、美国联邦政府促进军民协同创新的主要做法
二战以后，特别是冷战后，美国形成了军民一体的国防科技创新体系，联邦政府根据各环节的特点，通过军民融合的科技计划、支持军工企业研发和国防采购制度等措施，促进军民协同创新。
(一)国防部门的基础性研究项目实行开放式择优资助，充分利用全社会的人才和科技资源
美国国防高级研究计划局(DARPA)隶属DOD，其宗旨是为解决中长期国家安全问题提供高技术储备，保持美国国防科技的世界领先地位。DARPA重点资助超前研究未来军事技术与应用转化，其研究计划项目向全社会开放。如，超高速集成电路计划和战略防御计划中的基础研究项目，一半以上由高校承担。大量民间机构承担DARPA的研发项目，不仅形成一批军事技术的基础研究队伍，还通过技术转移机制，促进了民用技术的发展。
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(二)多部门共同资助国家战略需求导向的科技计划项目
为了实现国家战略目标，美国联邦政府设置了一些从基础研究到应用示范一体化的科技计划(简称RD&D计划)，兼顾军民各方的需求，由包括DOD在内的联邦部门共同执行和实施，实现成果共享与互补。如，2001年总统办公室批准实施纳米计划。该计划涉及从新材料开发到量子计算，从细胞微生物到国家安全等领域的科学研究和技术开发，11个联邦机构参与投资，其中88%的经费由NSF、DOD、DOE和HHS负责分配。DOD与NSF联合资助制造技术研究；DOE与DOD共同负责爆炸性蒸汽探测研究项目。
(三)国防部参与国家先进制造伙伴计划，支持产业共性技术平台建设
2008年金融危机后，为确保其在全球制造业的领导地位，美国联邦政府于2011年正式启动“先进制造伙伴计划”(AMP)，加强政府、高校及企业之间的合作，重点解决基础研究与产业化之间的鸿沟，并设立了跨部门的“先进制造伙伴计划”办公室(AMNPO)。AMNPO协同DOD、DOE、NASA、商务部和NSF等联邦部门共同负责实施该计划，以公私合营的方式建设“制造创新中心”。2014年，DOD牵头组建了“数字制造与设计创新中心”，推进数字化、智能化制造。该中心拥有80多家成员，包括波音、洛克希德·马丁、通用电气、罗尔斯·罗伊斯、西门子、微软等企业，以及政府研究机构、大学和商业组织，不仅接受DOD的科研计划项目，也接受其他联邦部门资助的研究项目③。又如，美国联邦政府支持器官移植的突破性研发。其中DOD与私营机构共同投资1.6亿美元，成立先进组织生物制造创新研究中心，研究细胞组织的修复和替代；HHS、联邦食品药品监督管理局和NASA等负责推动器官移植研发等。
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(四)军方定期向社会公布国防技术需求，寻求可利用的民间技术
自1956年起，DOD设置“制造技术预研计划”(ManTech)，其目标是通过制造技术创新，降低武器装备的制造成本，提升性能和品质。60年来，该计划每年投资2亿—3亿美元，重点支持有潜力用于武器装备的先进制造技术工程化，不仅为降低美军武器装备采办成本、提升性能和品质做出重要贡献，还向美国制造业输出尖端制造技术。特别是近些年来，ManTech与国家制造创新网络计划相结合，推动了一批国家制造创新网络项目的实施④。近些年，国防部还在硅谷成立了国防创新实验单元，其职责是从高科技企业获取前沿技术，利用硅谷的科技资源发展军民两用技术。
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(五)支持军工企业的武器装备技术研发，促进企业层面的资源军民共享
美国的军工企业大都是军民一体化，DOD通过武器装备研制计划，增加军工企业的R&D支出。如，美国企业R&D支出中政府投入占10%左右，大部分用于军事技术研发，不仅直接提高了武器装备制造能力和技术水平，还通过企业内部技术共享机制，提升了民品的竞争力。目前，为了增加先进技术储备，国防部门将原型设计从装备采购环节分离出来，纳入科研经费预算。
(六)建立军民融合的国防采购制度
美国联邦政府逐步形成了一套切实可行的军民融合的国防采购制度。首先，在法规层面促进国防采购的军民融合。美国的《联邦采办条例》全面系统地规范了包括国防采购在内的联邦采办政策、规则和实施程序。二是通过军民品标准的融合，扩大军民品的通用性。1994年，美国国防部发布《规范与标准：办事的新方法》备忘录，明确在装备采购过程中，鼓励承包商最大限度地采用满足军事需求的商用标准和性能规范，限制军事规范和标准的使用，确实需使用军用标准必须经过审批。与此同时，国防部对3.5万项军用品规格和标准进行了审查，取消、取代或修改了40%的军用品规格标准，使其与商用标准统一。三是在军事采购中坚持“竞争原则”，促使投标人提供更好的产品、技术和服务，从而实现国防采购高效益的目标⑤。凡在市场上能够采购到的军品，不再专门设厂生产，一律在市场直接采购。尤其是当民品技术水平超过了军品技术水平，必须购买商业产品。
三、分类推进国防科技创新体系的军民融合
军民深度融合发展的内涵是，将国防经济放到国民经济的整体中来定位，实现军民资源共建、共享、共用，平战结合，快速转换，寓军于民。
构建军民融合的国防科技创新体系的目的是以科技强军为目标，建设以国防需求为导向，政产学研用、军民结合的协同创新体系；建立健全科技资源共享、军民互动合作的协调机制，实现人才、技术、资本、信息、标准等创新要素的军民融合，推进核心、关键技术研究攻关，促进军民用技术双向转化应用，保障国防和部队建设更高质量、更高效益、更可持续的发展。
构建军民融合的创新体系要尊重客观规律，实现“小核心，大协作”式的寓军于民，根据国防科技创新链和产业链各环节的特点和规律，分类和分层次推进军民融合，有效利用优势社会科技资源服务军队和国防建设，实现国防建设中的经济效益最大化和经济建设中的国防效应最大化。
(一)根据创新链各环节特点，分层次推进军民融合
1.科学研究阶段的军民共享性强，科研计划应向社会开放。科学研究阶段的科研成果应用方向不固定，军民用都可以在此基础上进一步开发产品层次的技术，应该发挥全社会的作用。在科学研究领域(包括基础研究和应用研究)，面向全社会择优资助大学和科研机构，培育国防科技的科研队伍。同时，国家战略导向的重大科技专项应充分考虑军民共同需求，由军政部门参与合作组织实施。
2.加强行业共性技术平台的军民共建，促进产学研军民合作开发。在行业共性技术领域，军民兼容性较强，可采取军民共建行业共性技术研发平台的方式，军民部门根据各自需求，分工协作组织实施和管理。平台内实现人才、技术和信息的军民融合与共享，既能满足国防技术需求，又能带动行业共性技术研究开发。
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3.产品开发层面，支持企业研究开发，促进企业内部要素的军民融合。一方面，依靠企业内部资源的军民融合。建立军民一体化的军工企业，有利于企业内部人才、知识、技术和管理能力共享。通过加大对企业预研的支持，增加军工企业的R&D支出，扩大军用技术溢出效应，增强民品的技术竞争力。另一方面，通过公开竞争招标，采购优质民品。
(二)根据产业链和产业组织特点，分类推进企业军民融合
1.在生产环节，市场准入和国防采购要抓“总”放“零”。对整机集成商和核心部件分包商实行国防直接采购，而对大量材料、零部件等则由总包和分包商采取货架采购。采购重点抓整机和重要部件，充分发挥总包商和分包商的作用，加强对零部件供应商的管理。
2.以促进民参军为重点，建立军民一体化的国防装备研制体系。目前，我国军工企业集团已经是以民品为主的军民兼容企业。要打破“铁杆庄稼”的军工体系界限，严格按照制度、标准和政策，择优配置资源和采购，调动金社会的优势资源为国防建设服务。制度包括保密制度、安全生产和质量保障制度、全寿命期内的产品维修、维护保障制度等；标准主要包括军品标准、检验检测、标准管理等。无论是军工集团还是民口企业，谁的制度和标准执行的好，就选择谁，定价、税收和投融资等政策也要一视同仁。
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(三)健全军民融合科技创新体系的配套机制
1.加强科技计划顶层设计的军民融合。如，美国涉及科技经费管理的联邦机构有30多个，联邦政府采取多种方式推进科技计划的军民融合，科研经费管理体制实行高层统一协调下的部门分工负责制。军民口的科研计划预算均纳入高层统筹，在科研计划层面实现军民协调，既避免重复又促进合作共享。
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2.改进军用标准体系，促进军民用标准的融合。对军民用标准进行统筹规范，改变长期以来实行军用和民用两套标准的现象，逐步扩大军品和民品标准的通用性。区分市场准入标准与产品技术标准。军品研制企业的市场准入应以保密、安全、质量等管理制度标准为主；产品和服务的技术标准以行业类标准为主。通常，总体和系统承包商制定的标准往往高于行业标准，应发挥其作用，帮助配套企业完善配套标准。
3.加强国防技术战略研究，完善军事装备技术需求信息管理和发布机制，促进需求对接。借鉴国际经验，培养军事技术分析人才，加强军事技术需求分析和分解，定期发布国防技术需求，使社会及时了解其技术发展方向，提前做好科研准备。
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4.改进国防科研、装备采购体制和定价机制。根据市场集中度、国防需求规模、技术成熟度等条件，引入适度竞争机制，采取多种定价模式，节约成本，提高效率。建立健全型号设计开发竞争的补偿机制，鼓励适度竞争。
注释：
①“美国防部力推原型机策略，支持抵消战略”，《航空情报》，中航工业发展研究中心，2015年第6期。
②2016年，美国《防务新闻》公布2015年全球前十位军工企业的军民品业务分布情况。
③“美国数字制造与设计创新机构助力美国军工智能制造”，《航空情报》，中航工业发展研究中心，2015年第9期。
④“美国国防部‘制造技术’预研计划在美国制造能力提升中发挥突出作用”，《航空情报》，中航工业发展研究中心，2015年第11期。
⑤沈恒超，“中美军事采购制度比较研究”，国务院发展研究中心《调查研究报告专刊》，2016年第33期。+
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国务院发展研究中心技术经济研究部“促进军民融合创新的体制机制与政策研究”课题组
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课题组成员：马名杰 田杰棠 沈恒超 本文来自织梦
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