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摘要：近些年的秋冬季节雾霾持续时间长、严重程度加剧，给经济社会发展、人们生活和身体健康带来了极大的负面影响。雾霾产生的内因是污染物排放、外因是气象。低标柴油车排放对京津冀鲁豫雾霾形成的贡献达20%以上。京津冀鲁豫位置紧邻，生态环境问题的跨域性和流动性决定了其生态环境是一个整体，需要跨区域治理。为此，要破除“一亩三分地”的思维定式，通过四大举措共同防治京津冀鲁豫雾霾：开展货物运输的清洁化专项工程，在京津冀鲁豫率先实施“清洁柴油车行动计划”；全面加强市场监管，建立由公安部门牵头的联合综合执法机制，坚决取缔国Ⅳ前柴油和非标柴油产业供应链；全面加强税收监管，打击偷逃税行为；建立系统化雾霾防治的科技支撑体系和精准管理机制。

关键词：雾霾，防治，排放，京津冀鲁豫，低标柴油车 织梦好，好织梦

《大气污染防治行动计划》提出，力争到2017年京津冀鲁豫细颗粒物(PM_2.5)浓度下降25%左右，其中北京市PM_2.5年均浓度控制在60微克/立方米左右。尽管各级政府十分努力取得了积极成效并试图完成既定的控制目标，但秋冬季节雾霾仍然持续时间较长且严重程度加剧，给经济社会发展、人们生活和身体健康带来了极大的负面影响。雾霾产生的内因是污染物排放、外因是气象。机动车对京津冀鲁豫雾霾形成的贡献程度在30%左右，其中低标柴油车^①尾气排放的颗粒物和氮氧化物的贡献非常大。而要治理雾霾，必须减少排放，从源头上加以解决。应以PM_2.5和PM₁₀污染防治为首要目标和重点工作、强化多污染物协同控制、科学选择重点控制对象并实施精确打击，解决大气重污染问题。为此，京津冀鲁豫雾霾治理最重要和最紧迫的任务之一是要强化联合监管，坚决取缔低标柴油车，保障清洁柴油供应。 内容来自dedecms

一、低标柴油车尾气排放是京津冀鲁豫雾霾形成的主要内因之一

《大气污染防治行动计划》针对的污染物是一次颗粒物、二氧化硫、氮氧化物和挥发性有机物，这一顺序也是按照实际减排力度大小排列的，一次颗粒物和二氧化硫减排力度大些、减得多些，氮氧化物和挥发性有机物次之、减得少些；对一次颗粒物和二氧化硫排放控制的时间开始于2005年，对氮氧化物排放控制的时间开始于2010年，由于防治时间相对较短，在大气中累计排放的氮氧化物总量较大，加上控制技术还不是很成熟，给氮氧化物减排带来了较大的挑战。近年来，雾霾防治更早、更重视对二氧化硫(SO₂)、颗粒物(PM)排放以及煤炭燃烧的治理，而对产生氮氧化物(NOx)的汽车尾气排放的治理不够重视，仅通过淘汰黄标车、限行等措施，并没有抓住汽车污染防治的关键环节。一辆国Ⅲ柴油货车的污染物排放量(主要是NOx)相当于200多辆国Ⅳ汽油小轿车的排放总量。重型柴油车国Ⅳ排放相对于国Ⅲ的CO下降29%、HC下降30%、NOx下降30%、PM下降80%，相对于国Ⅰ的CO下降67%、HC下降58%、NOx下降56%、PM下降94%。国Ⅴ柴油排放相对于国Ⅳ的SO₂下降80%以上、国Ⅳ前的多环芳烃下降60%以上。治理汽车污染物排放的关键在于管控柴油车的油品质量以及汽车排放标准升级和控制。

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空气质量监测数据显示，气象条件是雾霾形成的外因。2017年1月英、日、韩等国雾霾实际情况和国际机构的研究结果也表明，重污染形成受气候变化的影响，以全球变暖为主要特征的气候变化使大气层更加稳定，不利的气象条件会在排放基本相同的前提下导致更加严重的雾霾。2016年气象条件尤为不利，出现了1951年以来我国最暖的12月，全国平均气温比60多年平均气温偏高2.6℃，易出现静稳、小风、高湿以及逆温等雾霾气象条件，导致12月中下旬全国出现大范围、长时间重污染天气，北京及周边的石家庄等35个城市启动红色预警。

污染物排放是雾霾形成的内因。我国当前的大气污染是以细颗粒物和臭氧为代表的大气复合污染，京津冀鲁豫雾霾主要源自于细颗粒物和可吸入颗粒物，且大气中多种污染物都以很高的浓度水平存在。大量研究结果显示，京津冀鲁豫PM_2.5组分中占比较高的是有机碳、硝酸盐、硫酸盐、元素碳和地壳类元素，既有一次性排放，又有二次生成(约占50%—60%)，成霾时二次颗粒物所占比例往往更高。虽然汽车尾气排放的一次颗粒物浓度不高，但其中氮氧化物(NOx)在大气中反应后产生的大量二次颗粒物已成为PM_2.5的重要来源。柴油车尤其是低标柴油车排放的NO_X和PM对形成PM_2.5的贡献非常大。PM_2.5组分中，北京以机动车排放(贡献率约占30%)为主；天津以燃煤(贡献率约占30%)和机动车排放(贡献率约占25%)为主；石家庄以工业燃煤(贡献率约占20%)、散煤燃烧(贡献率约占45%)和柴油车尾气排放(贡献率约占25%)为主。

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2016年，京津冀鲁豫汽车保有量约4300万辆，柴油车占比约40%；国Ⅳ前及非标柴油消费量合计约2200万吨。京津冀鲁豫柴油车NO_X排放量、PM排放量分别占机动车排放总量的约60%和92%以上，其中国Ⅳ前柴油车的NO_X排放量、PM排放量分别占柴油车排放总量的约90%和95%以上。据此，可估算出低标柴油车的NO_X排放量、PM排放量分别占机动车排放总量的约50%和85%以上，加上SO₂、O₃和CO等污染物的排放及二次生成，低标柴油车排放对京津冀鲁豫PM_2.5浓度的贡献水平在20%—25%左右。综上所述，京津冀鲁豫汽车保有量占比约40%的低标柴油车及柴油消费量占比约70%的国Ⅳ前柴油和非标柴油，对京津冀鲁豫雾霾形成的贡献达20%以上。 copyright dedecms

二、利益驱动和监管力度不足造成京津冀鲁豫国Ⅳ前及非标柴油充斥市场 内容来自dedecms

2016年以来，京津冀鲁豫机动车实行国Ⅴ排放标准，东部地区11省市全面供应国Ⅴ标准车用柴油(含B5生物柴油)，同时停止区域内加油站销售低于国Ⅴ标准的车用柴油，但国Ⅳ前及非标柴油市场销量仍然很大，2016年京津冀鲁豫五省(市)国Ⅳ前及非标柴油消费量达2200万吨。成品油原料进口、加工生产、批发、零售全产业供应链违规供应现象普遍存在。有些上游炼油企业将不符合现行国家标准的柴油以其他产品名义进口或销售给批发、零售企业，成品油批发、零售企业从无批发经营资格的企业购进柴油并向不具有经营资格的企业销售用于经营用途的柴油，加油站向汽车和摩托车销售普通柴油以及其他非机动车用燃料。相关机构对河北省保定市1000余座加油站所供柴油质量情况进行调查的结果显示，其中700多座民营加油站销售的柴油半数不达标。2016年5月广州海关破获了50多亿元的轻循环油^②走私案。

(一)利益驱动导致京津冀鲁豫国Ⅳ前及非标柴油产业供应链仍有较大市场

2016年8月的柴油消费税为1411元/吨，且消费税作为其他附加税税基，税额空间巨大。一些炼厂和成品油经营单位受利益驱动进口、生产和供应国Ⅳ前及非标柴油：进口原油后，通过多种方式将原油进口发票违法变票为带税的燃料油发票，用于抵扣产品消费税；销售成品油不开发票，或将部分柴油开票为沥青，从而不缴或少缴消费税；以轻循环油名义进口柴油、以稀释沥青名义进口燃料油等，在进口环节偷逃消费税和关税。山东省税务局数据显示，2015年缴税最高的某地方炼厂，单位产品税负仅相当于中国石化、中国石油、中国海油和中化集团等主营炼厂的1/5，大量地方炼厂单位产品税负更低。国家统计局、税务总局统计数据显示，2015年成品油消费税应收额为5208亿元，实收额为4171亿元，差额高达1037亿元，造成国家财政税收严重流失。由于税负不平等，造成低价、国Ⅳ前及非标柴油充斥市场。 织梦内容管理系统

统计数据显示，2016年8月4日的全国柴油批发均价为4611元/吨、批零价差为1353元/吨。由于目前违规违法经营成品油有很大的获利空间，一些安全环保水平低的小炼油企业尽力提高开工率。以山东省为例，目前规模较小的炼油厂有60多家，年产能合计达1亿多吨。这些炼厂安全环保配套水平参差不齐，其中部分炼厂缺乏应急预案，仍存在一些安全隐患突出的落后产能。但在目前市场环境下，小炼油企业开工率不仅不下降反而快速上升，而一些守法经营的先进产能却难以发挥效用，行业出现“劣胜优汰”的怪象。2016年，山东省小炼厂加工量达7900多万吨/年，同比增加2000多万吨、增幅约40%，平均开工负荷同比提高约13%。相比之下，2016年主营炼厂加工量同比下降近500万吨。这种合规经营企业效益受损被迫压降负荷而不合规经营企业乱扩张的“劣币驱逐良币”现象，将阻碍全行业产业转型升级，减缓炼油产业布局优化及结构调整步伐，严重影响炼油行业的供给侧结构性改革，制约全行业整体竞争力的有效提升。

(二)监管不足为低标柴油车生存和国Ⅳ前及非标柴油供应提供了空间

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一是“九龙治车(油)”，责任不清，监管不力。目前柴油车的生产、行驶、加油(加油站)、安全、环保等方面分别由工信、交通、质检、环保、税收等部门监管，各管一段，难以形成合力，也造成一定程度上的监管过滥而走过场的现象。例如，新车出厂一致性检验监管责任不明晰、监管不足，新车达标易于造假。柴油货车上路行驶耐久性差，年检一次通过率不足80%，但因年检监管力度不够，出现给钱就过检的乱象。“绿色通道”管理不严，超标车辆进城现象时有发生。另外，缺乏用车整车排放标准，现有发动机标准无法掌握车辆道路行驶时的达标情况。 本文来自织梦

二是事前和事中监管不到位。油品质量检查、环保监察不严，柴油质量升级封闭效果较差，加上利益驱动造成京津冀鲁豫非法柴油销售站点及流动加油罐车和劣质油供应泛滥，2016年初，虽有多个部委联合在全国范围内开展车用燃油的专项整治行动，但至今实际效果不明显。调研结果显示，在目前成品油市场中，不同等级标准的油品同时并存的现象较为普遍，且价差较大。部分非法经销商在流动油罐车上私自加装加油枪对车辆进行加油，擅自在停车场设立地上或地下油罐、私自安装加油机对外加油，有的甚至在集装箱内安装加油机对外加油。河北、天津、山东、河南等地类似现象十分严重，并大有在全国蔓延之势，这导致国Ⅳ前柴油和非标柴油充斥市场，既扰乱了成品油市场正常秩序，又因非法柴油销售点设备极其简陋，易产生爆炸和燃烧事故，安全隐患极大。以河南省为例，2016年7—8月开展了一个月的大气污染防治专项行动，全省共查封近万座非法柴油销售站点及流动加油罐车，其中无任何证照站点7200多座、证照不全站点2700多座，查扣油品合计约4000吨。

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国Ⅳ前柴油和非标柴油大量违规违法销售，严重削弱油品质量升级对雾霾改善的效果。根据《大气污染防治行动计划》及后续方案要求，我国车用汽柴油质量升级步伐不断加快，但因监管不到位，国Ⅳ前柴油和非标柴油仍在市场上大行其道，而合规标准油品销售受阻。从污染物排放量来看，重型柴油车是机动车污染物排放的主要来源。环境保护部发布的《中国机动车环境管理年报(2016)》指出，全国重型汽车(主要包括中重型柴油货车和大中型柴油客车)排放的氮氧化物和颗粒物占到机动车排放总量的80%左右。由于国Ⅳ前及非标高硫柴油的大量违规销售，导致低硫优质车用柴油销售不畅，严重影响了雾霾治理的效果，致使成品油质量升级行动对雾霾的治理作用不明显。 织梦好，好织梦

三、强化综合监管、取缔低标柴油车以及国Ⅳ前柴油和非标柴油供应链，从源头上防治雾霾 dedecms.com

京津冀鲁豫位置紧邻，生态环境问题的跨域性和流动性决定了其生态环境是一个整体，需要跨区域治理。区域内要加强成品油生产和流通领域监管，协同推进区域内柴油车排放标准和成品油质量顺利升级，共同治理雾霾。 dedecms.com

1.开展货物运输的清洁化专项工程，在京津冀鲁豫率先实施“清洁柴油车行动计划”。针对整车制定排放标准，加快实施国Ⅴ，并在2019年前合并普通柴油和车用柴油标准，实施柴油车国Ⅵ排放标准。建立第三方监督与信息公开体系，定期组织油品质量抽检及结果公布，加强媒体和社会各方参与对柴油车及柴油标准和质量升级的监督。

加快实施交通燃料升级工程，大力支持天然气汽车发展。重点包括物流配送车、载客汽车、载货汽车、港口/物流园区/矿区/厂区/机场场务工程车、港口作业车辆等。鼓励在港口及沿海发展以天然气为燃料的船舶。加快天然气汽车产业化步伐，努力提高天然气在货运物流、沿海船舶燃料中的比重，构建以液化天然气汽车为支撑的“超低排放”货物运输交通系统。加大交通用气支持力度。京津冀鲁豫各级政府应尽快出台天然气加气站、加注站布局规划，并做好其与土地、城乡建设等相关规划的衔接。制定天然气车船补贴政策。参照新能源汽车支持政策，出台天然气汽车购置补贴、燃料补贴等补贴政策。建立车辆排放标准与高速公路收费、绿色通道和进城通行证等政策挂钩机制，鼓励使用清洁能源汽车。

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2.全面加强市场监管，建立由公安部门牵头的综合执法机制，坚决取缔国Ⅳ前柴油和非标柴油产业供应链。建立中央与地方及各部门之间联动机制，相关部门和京津冀鲁豫内各级政府应持久、严格地开展成品油市场监管工作，加大对生产和销售非标准油品、调和油等违规单位的处罚力度，形成健康有序的市场经营环境。一是区域内各省的公安、质检、安监、环保、工商等部门联动出击，对非法柴油销售站点及流动加油罐车坚决予以取缔。二是强化成品油市场监管，尤其是在省际和城乡结合部、偏远地区日常监管难以覆盖的加油站点等实现无盲区监管。三是成品油市场专项整治和抽查常态化，结合市场检查、消费者投诉举报、新闻媒体披露等渠道，加大对成品油市场以次充好以及销售不合格产品等违法违规行为的惩治力度。四是加强车用尿素监督管理，区域内高速公路、国道和省道沿线的柴油加油站点均须销售符合产品质量要求的车用尿素，加大力度查处一批不添加车用尿素的典型违法案件，严厉处罚各类违法行为并向社会曝光。五是将油品质量升级和安全环保均纳入地方政府的责任考核范畴，党政同责，强化政府监管责任。

3.全面加强税收监管，打击偷逃税行为。强化成品油税收管理，依法查处偷逃成品油消费税等涉税违法行为，净化成品油经营环境。一是全面加强炼厂税收监管，重点从原料和产品两方面核查区域内地方小炼厂缴纳消费税情况。二是建立健全炼油产业全口径统计上报机制，实现政府税收部门的企业纳税基数与统计部门的企业产销量相一致。三是借鉴增值税二维码技术的优点，建立和完善消费税的二维码发票技术，同时利用移动互联网、大数据等信息技术，完善税收征管系统和企业信用系统，堵塞“出血点”和管理漏洞。四是对违法企业制定相应的惩罚和退出机制，并严格执行。

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4.建立系统化雾霾防治的科技支撑体系和精准管理机制。将雾霾防治作为京津冀一体化发展的重要任务，尽快启动京津冀鲁豫环境综合整治重大工程的大气防治部分，深入推进大气污染联防联控。建立国家机动车污染控制实验室，重点研发趋势预判、精细化防治方案、治理措施成本效益评估等关键技术。率先在京津冀鲁豫高速公路、主干道两侧增设柴油车排放监测点，营运车辆应全部加装车载诊断系统(OBD)，加快遥感监测设备和排放检验机构联网，精确采集数据，监控柴油车尾气排放情况，构建区域立体观测、数值模拟、排放清单等精准调控的一体化技术体系，建立“车—油—路”一体化的汽车排放污染综合控制体系以及区域协同、物联网和大数据技术融合的全覆盖、全链条的汽车污染防治和监管体系。 本文来自织梦

注释：

①低标柴油车在本文是指国Ⅳ前排放标准的柴油车以及使用国Ⅳ前柴油和非标柴油的各类汽车。

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②轻循环油是柴油基础油的一种，经过加氢脱硫等工艺可加工成柴油，可用于调和柴油或直接用作船用燃料，其硫含量、多环芳烃含量、十六烷值、密度等指标均不符合国家标准要求。

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③鲍晓峰和岳欣、蔡圣华、白彦锋、凌芸的工作单位分别为中国环境科学研究院、中国科学院科技战略咨询研究院、中央财经大学和江苏科技大学。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所“京津冀天然气协同发展战略研究”课题组 内容来自dedecms

课题总顾问：隆国强  王一鸣

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课题负责人：高世楫  郭焦锋 copyright dedecms

郭焦锋  陈健鹏  鲍晓峰  岳欣 内容来自dedecms

执笔：蔡圣华  白彦锋  凌芸^③ 

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