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西藏安全生产领域改革发展的特殊困难及其对策建议
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：西藏自治区近几年的经济和社会发展很快，安全生产形势日趋复杂、严峻。该地区低端产业多，劳动者文化素质偏低，安全生产隐患大；缺氧导致管理人员流动性大，企业安全生产管理工作的持续性不足；安全生产不会监管和监管不了的现象比较突出；科技和培训支撑不足，技术服务机构发展落后；地域广袤，应急救援队伍建设滞后；地方财政不足，难以充分保障资金需求。建议在中央有关部门和对口援助地区的帮助下，制定产业准入负面清单，防止低端、落后的高危企业落户；提高待遇，稳定和引进人才，确保企业安全生产形势稳定；充实和加强监管队伍建设，加强科技和培训支撑机构建设；依托本地企业建设自治区和地市级的安全生产应急救援基地；持续加大中央财政支持，在经济社会的快速发展中持续加强安全生产工作。
关键词：安全生产，改革发展，特殊困难，西藏
西藏自治区党委和政府非常重视安全生产工作。2016年12月9日，中共中央、国务院印发《关于推进安全生产领域改革发展的意见》(以下简称“意见”)，自治区党委、人大、政府、政协和司法机关结合自身情况，多次组织专家辅导，积极开展学习和贯彻活动，并结合中央的改革和发展要求，认真寻找差距和不足。由于自治区位处西部高原地区，气候和气压具有特殊性，经济相对落后，安全生产工作的开展一直很困难。西藏自治区目前进入工业大发展、旅游大发展、基础设施大建设和城镇化进程加快的新时期，GDP增速位居全国前列，高端产业和低端产业并存，企业安全生产和城市安全运行等领域的新老问题一起涌现，形势日趋复杂和严峻。因为存在一些特殊困难，自治区的安全生产条件和能力有限，与“意见”的贯彻落实要求还有一些差距，需要引起重视。
一、西藏自治区安全生产领域改革发展存在的特殊困难
(一)生产经营单位安全生产工作存在的困难
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一是低端产业多，劳动者文化素质普遍偏低，安全生产隐患大。西藏自治区属于西部落后地区，产业主要以资源型矿山企业和其他传统型企业为主，工艺相对落后，高端化工业和加工业不足。低端的产业吸引的往往是文化素质偏低的农民工，因此安全生产工作难做。以西藏华泰龙矿业开发有限公司为例，该矿属于人工采挖的矿山，采矿采取外包形式，采矿的农民工绝大多数来自内地，文化程度基本为初中及以下，安全生产意识不强，即使企业开展了安全生产培训，效果仍然比不上内地。由于安全生产素质差，加上在缺氧状态下人工挖矿，农民工的自我和群体防护能力就更差了，可以说，每一个这样的劳动者在高危岗位上工作本身就是一个安全隐患。华泰龙公司甚至提出，减少下矿人数就是减少安全隐患。为了避免缺氧对自己身体的长期改变或影响，劳动者一般工作一、两年就回到内地，如华泰龙公司的一线农民工共2000人左右，2017年新入职的就有1100多人，流动性超过50%。也就是说，一线劳动者平均工作时间不满两年，每年都有一半左右的新农民工加入挖矿行业，难免缺乏安全防护经验，容易引发冒顶等安全生产事故。
二是缺氧导致管理人员流动性大，企业安全生产管理工作的持续性不足。西藏自治区工厂和矿山的员工大多来自内地，由于缺氧，又远离家人，很多企业采取轮换制，管理人员一般干满两到三年就回到内地，企业总部再调派其他人员入藏。以华泰龙公司为例，企业管理人员在藏时间一般为一到两年，最多为三年。由于企业的安全生产也采取“一岗双责”的模式，管理人员更换太快，一些员工刚成为安全生产骨干就调离了，而新的员工衔接不上，不利于企业安全生产工作的连续性和地区安全生产形势的稳中向好。
(二)政府安全生产监管工作存在的困难
一是机构和人员编制相对不足，管不了的现象比较突出。首先，机构与编制不足。在自治区一级，自治区安全监管局缺乏安全生产科技支撑事业单位，其他处室相对内地省份要少得多；住建厅质量安全处负责安全生产管理，人数少，专业不精。在地市一级，以拉萨为例，市安全监管局只有20个行政编和5个事业编；市交通局行业科编制只有2人，不仅管业务，还管安全生产；市住建局的建筑市场管理科编制有4人，但是无安全生产专职监管人员，而工地数目庞大，安全生产的“一岗双责”难以落实。在区县一级，以拉萨为例，城关区安全监管局有8个编制，职业卫生工作无编制，主要靠行业进行；堆龙德庆区的安全生产监管局只有3个编制；矿山最为集中的墨竹工卡县，安全监管局的编制也只有5人；大部分区县的交通局是虚的，即使是实的，也无安全生产专业监管人员，而进入西藏旅游的人数，由10年前的不到50万人次，到现在的2000多万人次，交通安全监管压力骤然加大。值得注意的是，自治区安全生产监管局有安全生产执法机构，但到市县却无执法机构，执法与管理没有分开，不符合依法行政的要求。总的来看，西藏市县两级安全生产监管机构和人员的编制比内地要少得多。即使是这样，一些安监干部还被抽调去驻村。监管力量严重不足，出现小马拉大车的现象。其次，新出现的安全生产监管空白点多，没有相应的机构监管。如随着城镇化的加快和旅游业的快速发展，压力容器、起重设备等特种设备越来越多，监管任务越来越重，而区县级目前无质监机构。再如，越来越多的农民使用现代化的农机工具，而西藏地区目前缺乏农机检测、鉴定机构，容易酿成安全生产事故。对于在农田、草地、荒山行驶的农用车，也没有部门来监管。
二是专业型监管干部严重缺乏，不会管的问题比较普遍。首先，专业人员不足。由于自然条件艰苦，安监系统很难留得住人才，近几年进出安监系统的人员比例约为20%。总的来看，无论是一线工矿商贸企业的安全生产管理，还是城市运行的管理，专业型的监管人才非常缺乏。在乡镇一级，综治部门负责管安全生产，编制一般为2人，专业性更是缺乏，网格化管理难以落到实处。目前援藏的干部逐步增多，除了教师和医生外，大多进入自治区和地市级较高层级的管理岗位，而进入区县一级的专业监管机构则很少，进入区县安全监管局的基本没有。再次，人才引进困难。自治区安全监管局近几年从内地引进的8个安全生产专业大学毕业生，有的因为难以适应高海拔，有的因为待遇低于预期，纷纷调离，目前仅剩余2人。墨竹工卡县因为矿山多，目前县安全监管局引进了2位专业人员，引起了其他区县的羡慕。由于安全生产监管人员绝大部分不是科班出身，不会用安全生产装备，到企业也难以发现安全生产隐患。一般的检查依靠经验，专业的检查有时依靠专家，有时让企业互查。如果纯粹依靠外聘专家，费用支出大，地方难以承受。如果纯粹依靠企业互查，企业相互护短，也使检查流于形式。
正因为存在以上问题，分行业、分系统、分领域的大安全生产管理和监督体系目前没有真正建立，不仅安全生产监管的属地责任难以落实到位，“党政同责”“一岗双责”的责任机制也难以落实到位，不能适应日益复杂和严峻的安全生产形势。一些地市的组织、编制部门也呼吁解决这一问题，充实地市、区县两级的安全生产监管队伍，但是自治区的机构和编制也很紧张，难以实行内部调剂。
(三)科技、培训和应急救援工作存在的困难
一是科技和培训支撑不足，技术服务机构发展落后。首先，科技支撑能力不足。全自治区没有体制内的安全生产科技支撑机构，安全生产技术服务需要全部向社会购买，如2016年，自治区财政投入430多万元用于政府购买社会的职业卫生技术服务。由于缺乏有效的市场竞争，服务质量难以保证。其次，培训条件和能力有限。由于缺乏安全生产科技人才，特别是注册安全工程师，培训的质量难以得到保证。有的地方条件有限，农民工缺乏培训场所。一些矿山企业、民爆企业甚至安全监管部门的培训经验不足，需要到外地接受非常态性的培训。再次，高海拔对安全生产装备和设备有特殊要求，内地的一些装备和设备在高海拔地区的适应性差，绩效也差，而针对高海拔地区的安全生产装备和设备，缺乏有效的研发和推广。第四，信息化不足，目前，各区县政府无经济能力搞安全生产应急救援信息平台和监管信息平台，依靠科技来发现问题、解决问题的能力不足，依靠听、看、闻、摸来监管的现象还会持续一段时间。此外，自治区层级的专家库层次高，地市级的专家库和区县级的土专家库很多还没有建立，难以为市县安全生产监管部门所利用。有的即使建立了，也难以为其他行业部门所共享。
二是地域广袤，应急救援队伍的建设滞后，难以满足需求。西藏地广人稀，缺乏本地的安全生产应急救援基地。国家建立的矿山、危险化学品等国家级安全生产应急救援基地，队伍难以及时到达，即使按时到达，也难以适应高原地区缺氧的环境。西藏本地一些矿山组建的应急救援队伍，人员大多是兼职的。建设时国家有些支持或者投入，但是企业难以承担后期的设备维护和人员保障费用。依托企业建立区域性的应急救援队伍，资金更为缺乏。
(四)地方财政保障能力存在的困难
地方财政能力不足，难以充分保障资金需求。国家安全生产“十二五”规划对西藏有资金上的倾斜，但同时对地方有配套的要求。而一些干部指出，很多地市没有钱来配套，所以上边支持的装备、设备等难以在西藏落地。不少地方的安全生产监管部门反映，财政对安全生产的投入严重不足，导致安全生产基础差。在村民委员会和居民委员会层面，目前从事安全生产工作的，政府没有补贴，难以激发工作的积极性，一些隐患难以得到及时的上报和有效的处置。
二、西藏自治区安全生产领域改革发展特殊困难的解决建议
西藏自治区的维稳工作很重要，安全生产形势稳定是其中的一个重要方面。对于上述特殊困难，应引起重视。为了贯彻落实“意见”要求，补足短板，使全国的安全生产能力和条件均衡发展，建议国家和对口援助地区进一步加强支持，增强自治区安全生产工作的可持续发展性。
(一)生产经营单位安全生产工作困难的解决建议
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一是制定自治区和各地市的产业准入负面清单，防止一些低端、落后的高危产业落户，从源头上减少安全隐患。对于已有的矿山企业、危险化学品生产经营单位，制定支持政策，加快工业化、自动化和信息化，加强机械化采矿设备的研发和引进，以设备换人，减少高危岗位上的劳动者数量。如华泰龙公司计划引进盾构机，实行机械化采矿，值得鼓励。
二是国家和省级国资委制定规定，通过提高待遇，鼓励企业管理人员自愿延长驻藏时间，保证重点企业、重点车间、重点班组和重点岗位在安全生产管理方面的传帮带作用，确保企业安全生产形势的稳定。
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(二)政府安全生产监管工作困难的解决建议
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一是以落实“意见”为契机，建议中央和西藏自治区站在发展的角度，充实和加强安全生产监管队伍建设，如中编办戴帽子下达一些机构和编制，在地市级安全监管局和一些重点区县的安全监管局增设执法机构，实现管理和执法相分离，如果有困难，在政府之下建立包括安全、环保、劳动等在内的综合执法机构，或者建立部门间联合执法的固定机制，既解决执法力量不够的问题，也解决一些部门有安全生产检查权但无处罚权的问题。适当增加所有市县安全监管局的编制；增加交通、住建、工信、国土资源等安全生产“一岗双责”部门的监管力量，在区县层面增设市级质监局的派驻机构，在市县层面增设农机检测和鉴定机构，使大安全生产管理和监督体系切实得以建立，解决安全生产管不了的问题。
二是既要用党性留人和引进人才，也要用政治和经济待遇留人和引进人才。对于成型人才和科班毕业的毕业生，要舍得给级别和薪资等待遇，让真心想付出的异乡人心甘情愿地留下来。建议在内地定期选拔一批专业型干部，充实到西藏各地市、区县的安全生产机构领导班子岗位上。建议在地市、区县两级安全监管部门设立总工程师，既可以从内地安全生产监管部门引进，也可以从内部专业人员中培养产生，发挥其带队伍的专业作用，解决安监部门不会管的问题。用待遇鼓励监管干部报考注册安全工程师。
(三)科技、培训和应急救援工作困难的解决建议
一是加强科技和培训支撑机构建设，促进技术服务机构的社会化。首先，建议由国家支持，西藏自治区安全监管局负责，北京或者上海市对口援助，共建西藏自治区安全生产科技研究院，为全区的安全生产科技进步和安全生产监管队伍培训提供支撑。其次，按照2016年《国务院安委会关于加快推进安全生产社会化服务体系建设的指导意见》的要求，全面推进安全生产培训、安全生产评价等技术服务的社会化，对培训机构实行限价和补贴，全面推行自治区企业安全生产大培训工作，使劳动者在本地就能接受常态化的培训。再次，由国家财政支持，对高海拔地区安全生产装备和设备的研发实行招投标，支持采购符合高海拔地区条件的安全生产装备和设备。第四，在中央财政支持下，在自治区维稳指挥平台下建立包括安全生产应急救援和安全生产监管信息系统在内的子平台，由自治区安全监管局提出统一的设计要求，自治区安委会各成员单位在子平台内建立相互支持和衔接的网页，建立联动机制，实行信息的及时通报和共享。各地市、各区县在本级政府维稳指挥平台之下，建立地市、区县的安全生产监管和应急救援信息平台。企业的安全生产隐患排查和职业卫生管理系统要与上述信息系统对接。此外，各地市安全生产监管部门要联合安委会成员单位和区县安全生产监管部门共同建立本地区的安全生产专家库，实行地市部门间和区县层面的专家共享。自治区安全监管局要建立安全生产专家管理办法，发挥专家对于安全生产培训、检查、巡视和事故调查的作用。
二是依托本地企业建设自治区和各地市的安全生产应急救援基地。首先，依托拉萨市的矿山和化学品生产经营单位，建立自治区级的矿山和化学品应急救援基地。其次，在各地市，依托本地的矿山和其他生产经营单位，建立本地的应急救援基地。这需要国家和自治区财政采取购买社会服务的方式，保障基地建设的费用和后期的培训、维护与运行费用，特别是人员经费。其中，内地对口援助的地区，可以做一些支援工作。
(四)地方财政保证能力的支持建议
本文来自织梦
建议持续性加大中央财政支持，取消“十三五”时期对于西藏地区安全生产资金配套的限制性要求，使中央支持的装备、设备等能够及时在西藏落地，发挥作用。建议自治区实行财政补贴，给予村民委员会、居民委员会及其安全生产管理人员补贴，夯实安全生产网格化管理的基础。
三、结语
目前，西藏自治区对自身的安全生产工作已经准确地定了位，对安全生产形势也作了科学的预判。在中央的支持和对口地区的帮扶下，下一步应吸引人才，稳定企业管理队伍，壮大监管力量，健全体制、制度和机制，加强科技创新、安全培训和应急救援基地建设，建立横向和纵向的安全生产权力清单和责任清单。只有这样，自治区的安全生产能力在经济社会的不断发展中才能得到持续加强，安全生产形势在复杂、严峻的形势中才会保持整体向好的态势。
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