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提高环境保护政策有效性增强公众环境质量改善的获得感
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：国务院发展研究中心“中国民生调查”课题组2016年民生关切点入户调查显示，多数受访者认为总体生态环境状况变好，认为生活垃圾处理有所改善的受访者比重超过一半，而认为空气和水环境质量有所改善的受访者比重偏低。环境污染仍为受访者最不满意的社会环境因素，我国环境保护政策的有效性亟待提高。建议加快转变思想观念和发展理念，形成生态环境质量改善的内生动力；以提高公众环境质量获得感为目标，细化面向基层的环保政策措施；健全政策实施机制，加强宣传和解读，确保中央政策意图准确传达，赋权公众监督环境违法事件，并发挥居委会等基层组织的桥梁作用；加强对地方政府问责，推进党政同责和一岗双责制度，建立环境保护责任清单，将公众环境质量满意度纳入生态文明建设目标评价考核体系；加强基础科学研究，加快提高生态环境监测数据质量。
关键词：环境政策，环境质量，民生调查，获得感
国务院发展研究中心“中国民生调查”课题组2016年在8个省①开展了包括生态环境状况在内的民生关切点入户调查，共获得9744份有效问卷。调查发现，尽管我国生态环境质量有所改善，但远未满足公众的环境质量诉求。实现公众心目中的生态环境质量改善，增强其获得感，需继续提高生态环境保护政策的针对性和有效性。
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一、生态环境质量有所改善，但仍无法满足公众诉求
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(一)多数受访者认为总体生态环境状况变好，但环境污染仍为最不满意的社会环境因素
2016年受访者对总体生态环境状况变化的主观感受分布大体为55∶33∶11，即55%的受访者认为有所改善、33%的受访者认为没有变化、11%的受访者认为有所变差。与上年受访者对总体生态环境状况变化的主观感受分布59∶30∶11相比，认为有所改善的受访者比重继续超过一半，认为有所变差的受访者比重大体持平(见图1)。我国总体生态环境状况变差的态势继续得到遏制。
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图1 2016年和2015年受访者对总体生态环境状况主观感受的比重
环境污染仍为受访者最不满意的社会环境因素。2016年高达31.4%的受访者②视环境污染为其最不满意的社会环境因素③(见图2)，较上年提高7.2个百分点。公众对环境污染问题更加关注，对良好生态环境质量的诉求也越来越高。
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图2 2016年受访者对最不满意的社会环境因素的反映比重
注：2016年受访者对社会环境没有不满意的比重为46.3%，图中样本为“对社会环境因素不满意的人群”。
(二)多数受访者认为生活垃圾处理有所改善，而受访者对生活垃圾问题的反映仍较多
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受访者认为生活垃圾处理有所改善的比重为55%，是调查所涉生态环境问题中改善程度最高的一项。其中，农村生活垃圾处理改善尤为显著，农村受访者认为生活垃圾处理有所改善的比重为61.1%。相比之下，城市受访者认为生活垃圾处理有所改善的比重则低很多，只有47%。
同时，受访者对生活垃圾问题的反映仍较强烈。所有受访者中，选择“生活垃圾处理不及时”为最不满意环境问题的比重为12.7%，仅次于选择“空气质量不好”为最不满意环境问题的比重，位居第二。其中，农村、城市受访者选择“生活垃圾处理不及时”为最不满意环境问题的比重分别为10.9%、15.1%。相比于农村地区，城市受访者对解决生活垃圾问题的要求更高。
(三)不足半数受访者认为空气质量有所改善，空气污染仍是受访者最不满意的环境问题
空气质量改善的主观感受不容乐观。受访者认为空气质量有所改善的比重只有43.7%，城市受访者的这个比重仅为37.4%。2013年印发的《大气污染防治行动计划》提出，“经过五年努力，全国空气质量总体改善”。当前缺乏从公众主观感受角度对空气质量总体改善进程进行判断的标准。假设将60%的人认为空气质量有所改善确定为全国空气质量总体改善的主观感受底线，则到2017年底实现大气污染防治目标仍有不小差距。
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受访者对空气污染问题的反映最强烈。所有受访者中，选择“空气质量不好”为最不满意的环境污染问题的比重为13%，高于受访者对其他环境污染问题的选择比重。其中，城市、农村受访者选择“空气质量不好”为最不满意的环境污染问题的比重分别为17.8%、9.3%。城市空气污染问题仍较严重。
(四)仅三成受访者认为水环境质量有所改善，受访者对水污染问题的反映也比较突出
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受访者认为水环境质量有所改善的比重明显偏低。所有受访者中，认为周边河流、湖泊等水环境质量有所改善的比重只有30.0%，城市受访者的这个比重仅为26.1%。同时，有21.5%的受访者认为水环境质量有所变差，与其他环境问题相比，认为水环境质量有所变差的比重最高。城市、农村受访者选择“周边河流湖泊水体污染”为最不满意环境问题的比重分别为6.2%、9.9%。农村水污染治理任务更艰巨。
二、2016年我国为改善生态环境质量作出新努力
受访者主观感受表明，政策出台和落实对改善生态环境质量起到了积极作用。2016年我国在生态环境保护领域继续出台新政策和推进落实已有政策。
(一)生活垃圾处理在分类和回收环节有了新突破
2016年国家层面正式建立生活垃圾分类制度，要求在全国46个城市先行实施生活垃圾强制分类。生活垃圾分类回收体系与再生资源回收协同发展的“两网融合”新机制开始建立。民间资本加快进入垃圾处理领域。农村生活垃圾处理的新模式和新机制加快完善。全国农村环境综合整治工作继续推进。“村收集、镇转运、县处理”的农村垃圾处理新模式、“以诚带乡”“以奖促治”的农村环境基础设施运行机制得以推行。一些地方开始探索建立村庄保洁制度。
(二)空气污染治理继续着力重点和薄弱环节
2016年各地继续推进大气污染防治行动计划。国家环境保护督察制度开始实施，地方政府的环境保护责任逐渐得到落实。工业污染源和面源污染治理深入开展，挥发性有机物的排放标准、总量控制和排污收费等制度开始试行。淘汰落后产能继续推进。能源结构加快调整，农村散煤治理的区域范围扩大，可再生能源并网消纳保障制度逐步实施。各地对机动车尾气排放监管实施新措施，全国开始全面供应符合国V标准的车用汽油、柴油。京津冀大气污染防治在统一规划、统一标准、统一监测、统一执法等方面取得进展。
(三)水污染治理以落实河长制为重点全面推进
2016年中央和地方继续深入推进水污染防治行动计划。《水污染防治法》修订进程提速④。各地加快实施河长制，确保“一河一长”，水环境质量改善责任得以层层落实。工业领域实施工业污染源全面达标排放计划，农业领域实施畜禽养殖禁养区制度。全国城市黑臭水体整治监管平台建立。水资源管理“三条红线”制度继续实施。城乡居民饮用水水源保护和管理措施进一步完善，全国集中式生活饮用水水源水质开始实施信息公开制度。
三、提高生态环境保护政策有效性面临的主要制约
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尽管我国改善生态环境质量的努力不断加大，然而受访者对各类环境污染问题的反映仍较强烈。这表明，当前环境保护政策见效的速度赶不上公众环境质量诉求提高的速度，政策有效性亟待提高。发展方式、政策质量、政策推进机制等是影响政策有效性的主要因素。
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(一)转向绿色发展方式难以一蹴而就
地方政府和企业尚不能辩证地处理好经济发展和环境保护的关系。重经济发展而轻环境保护的发展方式仍存在，环境守法意识薄弱、有意降低环保标准、逃避环境监管的现象仍普遍。同时，地方政府和企业一时也找不到兼顾经济发展和环境保护的新发展方式。新《环保法》要求，地方政府对本辖区内的环境质量负责。地方政府反映，“不知道怎样做才能改善环境质量”，同时又迫于自上而下的环保考核和问责压力，只能半信半疑、束手束脚地执行环境保护政策。
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公众参与生态环境保护的水平有待提高。公众对生态环保的关注大多停留在与自身利益直接相关的领域，公众环境诉求高而自觉保护环境的实践少，做不到知行合一。比如，2016年河北省受访者选择“生活垃圾处理不及时”为其最不满意的环境质量问题的比重为17.4%，比8个调查省所有受访者的这个比重高出4.7个百分点。尽管河北省受访者对生活垃圾处理问题反映较强烈，但同时居民对垃圾收费等管理制度又缺乏认识和理解，全省垃圾处理费收缴率平均不足30%。全国来看，垃圾存储点、中转站、处理厂等设施的建设和运行常遭周边公众反对。
(二)政策体系不完备，政策措施的针对性不足
政策体系的理论支撑尚不足。目前大多政策是对地方成功经验的提炼总结，缺少基础理论层面的系统指导，因此针对一个个环节的政策偏多，政策之间的关联性偏弱，尤其是那些“牵一发而动全身”的关键政策还有待找准和加深认识。比如，大气污染防治政策涵盖方方面面，各地都做了很多努力，但对“牛鼻子”政策的认识还不足，工作中往往“眉毛胡子一把抓”。
政策手段和政策目标间的一致性不明朗。长期以来我国资源环境领域的政策目标主要围绕提高资源能源效率和减少污染物排放。党的十八大以来，我国将改善生态环境质量作为加快生态文明建设的重要目标，出台了一些创新性的政策举措。但这些举措在很大程度上仍服务于旧目标，尚无法判断其对改善生态环境质量的作用。比如，重污染天气发生时，尽管关停很多工厂和停驶不少机动车，而污染并未明显消除；不少污染治理措施能够减排的污染物规模可以估算，但却难以估算其对改善环境质量的贡献。这就导致尽管全社会采取了不少措施，但环境质量的改善预期仍难以把握。
(三)政策实施的推进机制不健全，政策目标发生偏离
中央政策意图的准确传达有待加强，自上而下往往做不到统一思想。近年生态环境保护政策密集出台，文件数量多、综合性和专业性都较强，而制定政策的部门又缺少对地方进行及时和充分的政策宣传，中央和地方沟通不足，导致地方对中央政策的理解出现偏颇。地方在不能全面理解中央生态文明建设和环境保护相关政策时，往往找不到政策的实施重点，或者选择性地执行政策，或者对一些政策束之高阁。
多部门共同推进的政策收缩为牵头部门单独推进，政策目标和内容变窄。目前越来越多的生态环境保护政策涉及多个同级部门，这些政策的推进往往要求某个部门牵头，并会同其他部门实施。实际工作中，由于缺乏跨部门协作的长效机制，“会同其他部门实施”基本等同于“其他部门不实施”，牵头部门缺乏协调同级部门的手段，只能推进政策文件中属于本部门职责范围的措施，这导致原本属于多部门共同推进的政策收缩为单个部门的政策，政策目标有所降低，政策内容也变少。这会带来两方面主要不利影响：一方面，政策会成为某个部门不断强化其部门利益的正当理由，加剧部门分割；另一方面，部门之间不易形成合力，影响政策体系的总体效应。比如，国家有关政策规定，新建垃圾焚烧发电厂的电力并网所需的线路由电网企业负责建设，但电网企业受征地难、审批程序长等因素影响，往往积极性不高，延缓了垃圾厂建设和运行，也使得其他部门出台的面向运行环节的政策难以推进落实，政策总体成效难以发挥。
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政策实施的评价、考核、问责机制有待健全，政策落地见效的激励不足。政府部门过多集中在发文出政策，没有对政策实施解决了多少实际问题，群众到底认不认可、满不满意等情况进行评估。比如，近年国家发布了大量环保标准，然而缺乏对这些标准执行成效的评估和监督，对污染企业排放不达标依然存在执法不严、违法不究现象。再比如，为落实国家水污染防治行动计划，一些省份除制定本省的水污染防治行动计划外，还出台了多个水污染防治专项行动，多数时间耗在了文件制定上。按照考核要求，如果没有制定文件，则不得分。现有的考核机制“重文件制定、轻文件执行”，这不利于切实推进政策落地。
政策实施的资金和人力保障不足。首先，财政资金保障不足。目前地方面临多重发展目标，资金有限时，生态保护领域的资金缺口往往很大。比如，2017年河北省治理大气污染需要地方财政负担149亿元左右，省级财政负担的42亿元已落实，而市县由于财力不足资金难以筹措到位。其次，人员数量和专业素质保障不足。环保监管执法队伍的人员数量长期以来无明显增加，难以满足骤增的环保监管执法任务的要求。从人才素质看，一方面缺乏新兴领域的专业高级人才，比如垃圾处理领域；另一方面，在当前推进“五位一体”总体布局、贯彻落实绿色发展理念的大形势下，缺乏既懂环保、又懂经济的复合型人才。
(四)科学研究和数据体系仍薄弱，政策制定和实施的支撑不足
科学研究滞后。当前对生态环境污染的科学认识仍不完整。比如，区域性大气污染成因和机理尚不清，对水污染的监测预警以及水生态恢复机理的科学认知也有待深化。科学认知的不完整，影响了污染治理的精准化水平，也延缓了污染治理进程。
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数据体系薄弱。我国资源环境领域的调查、统计、监测体系仍不健全，部门数据打架现象越来越突出，数据的完整性、精确性、及时性都有待提高。基础数据质量不高，降低了环境污染形势判断的准确性和及时性，也降低了相关制度的实施效果，尤其是那些只有数据完整和准确才能有效运行的制度，比如生态文明建设目标评价考核制度、生态环境损害责任追究制度、排污许可制等。
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四、提高政策有效性、增强公众环境质量获得感的若干建议
生态环境质量的改善有赖于深入持久地落实各项污染防治措施，在实践中完善政策体系，健全政策推进机制，务实地解决公众反映强烈的生态环境问题。
(一)转变思想观念和发展理念，加快形成生态环境质量改善的内生动力
坚持绿色发展，继续推进生态文明建设和生态文明体制改革，坚持激励和约束并举，调动各主体积极性，加快形成绿色生产方式和生活方式。转变GDP至上的政绩观，提高生态文明建设在干部考核和提拔晋升中的权重。创新环境监管方式，倒逼绿色技术创新，引导企业加快实现绿色产业升级。着力营造“环境保护靠大家、保护环境人人有责”的社会氛围，对公众实施精准化宣传教育，创造公众依法参与环境保护的适宜条件。继续推进绿色消费。
(二)以提高公众环境质量获得感为目标，重点完善与群众日常生活息息相关的环境政策
完善生态环境保护政策体系，一方面要继续加强绿色发展相关理论研究，增强政策体系的科学性和完备性，把握大方向，避免走弯路；另一方面，要瞄准城乡居民的关切和诉求，从小事、从基层务实地解决环境民生问题。发挥居委会、村委会等基层组织在垃圾处理、用水质量保障等方面的作用。加快乡村治理机制建设，增强农村公共事务管理能力。
(三)健全政策实施的推进机制，确保政策有效落地
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加强政策宣传和解读。中央层面出台政策时要及时进行解读，地方各级党政领导要加强对生态环保政策的学习。加强对居委会、村委会等基层组织的政策传达和培训，确保基层能够及时获知和理解相关政策，发挥其在政策宣传、动员群众、提高公众参与水平中的桥梁作用。推进政府信息公开，主动与公众开展信息交流，及时解答公众疑惑。
加强依法监管和问责。推进落实党政同责和一岗双责制度。继续实施环境保护督察制度，促进地方各级党委和政府对辖区内环境质量责任的落实。引导公众依法参与环境保护违法事件的举报和监督。抓紧建立发展改革、财政、环保、水利、住建、国土等部门的环境保护责任清单。中央层面应研究建立统筹协调环境保护的实体机构，提高各部门间的协作水平。健全领导干部考核机制，督促地方政府将公众环境质量满意度纳入当地的评价考核体系。建立公众生态环境质量满意度的例行调查制度。
加大政策实施的资金和人才保障。加大政策实施的成本效益评估，提高政策实施效率。继续推进简政放权，鼓励民间资本参与提供环境质量改善公共服务。理清中央和地方生态环境保护的事权和支出责任，中央财政要持续支持区域性和流域性的生态环境治理。推进干部考核制度改革，激发广大官员积极作为。深化人才制度改革，加大资源环境领域高级专业人才、复合型人才的培养，健全优秀人才脱颖而出的遴选机制。
(四)加强基础能力建设，夯实政策制定和实施的基础
持续开展基础科学研究，精准分析大气污染来源和组分。深入推进生态环境监测体制改革，加快生态环境监测网络建设，提高生态环境监测数据质量，为增强生态环境政策有效性提供坚实支撑。
注释：
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①包括安徽、河北、浙江、陕西、广东、四川、黑龙江、江苏。
②这里的样本量指对社会环境存在不满意的群体。
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③调查问卷中的社会环境因素包括：社区服务、社会治安、交通出行、食品安全、环境污染、司法公正、政府办事效率、文化生活(含体育)。
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④
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⑤王超然为清
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课题总顾问：李伟
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课题负责人：张军扩
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课题协调人：叶兴庆 葛延风
执笔：王海芹 王超然⑤
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