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养老问题的关切点及成因分析
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：2016年国务院发展研究中心“中国民生调查”课题组的8省入户问卷调查反映出，近些年养老工作取得了明显进步，无论对个人生活还是对各项主要民生工作，老年人均显示出了更高的满意度。但与此同时，养老当前依然面临着居民担忧未来养老经济来源、照料服务体系发展不完善、老年人医疗负担沉重三方面的突出问题。这些问题的产生，有些是历史上长期积累形成，需加以时日解决；有些是政策落实中缺乏具体措施，需构建具有操作性的方案。未来一段时期内，人口老龄化将以更快速度发展，完善养老保障和服务体系具有更为重要的现实意义。针对当前养老领域凸显的三方面关切，未来的政策构建，需围绕提升养老保障水平、加快构建多元化养老照料体系、切实降低老年人医疗负担三个主要问题综合施策。
关键词：人口老龄化，养老保障，服务照料，医疗负担
2016年6月到9月，针对居民生活现状和对各项民生工作满意度，国务院发展研究中心“中国民生调查”课题组分别进行了全国电话调查和8省入户问卷调查。接受电话调查的51092名受访者中，60岁到75岁之间的受访者为6387人，占12.5%；接受入户问卷调查的9744位受访者中，60岁及以上的受访者2755人，占28.3%。对上述数据分析显示，当前我国养老工作面临三方面突出问题，需尽快采取措施加以解决。
一、老年人生活及满意度现状
(一)老年人独居比例随年龄增长不断增加
接受入户调查的2755位老年人中，男性1755人，占63.7%；女性999人，占36.3%。户口状况上，具有本市(县、区)非农户口的919人，占33.4%；本市(县、区)农业户口的1773人，占64.4%。教育程度上，小学及以下占55.4%，初中占29.7%，高中及以上占14.9%。婚姻状况上，有配偶的占84.9%，丧偶、离婚或未婚的占13.7%。
以在同一家庭内共同生活且收支共享的成员数量计算，老年人家庭平均人口3.56人，略低于非老年人的3.78人。不同区域的家庭规模显著不同，其中，农村地区老年人家庭成员最多，平均规模为3.83人，明显高出中心城区的3.15人和城乡结合部的3.09人。
老年人中独居比例占5.4%，随年龄上升这一比例不断增加，60-69岁、70-79岁、80岁及以上人群中独居的比例，分别为5.1%、7.6%和13.8%。从区域上看，老年人独居比例因所在地有所不同，市县郊区的城乡结合部最高，为7.2%，农村中这一比例最低，为4.9%。
(二)老年人具有更高的满意度
63.0%的老年人对自己家庭生活状况总体表示“很满意”或“基本满意”，表示“不太满意”或“很不满意”的比例为12.5%。针对家庭生活中不满意的项目，40.5%的老年人表示“没有不满意的”，在给出的不满意项目中，收入水平和医疗两项最为突出，分别占到了老年人总体的20.3%和18.7%。对于社会环境，表示“没有不满意的”占到了55.9%，在给出的不满项目中，环境污染所占比例最高，占到了老年人总数的12.1%。
表1 老年人和非老年人的满意度得分比较
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选项 内容来自dedecms |
59岁及以下(A) |
60岁及以上(B) |
B-A |
选项 织梦好，好织梦 |
59岁及以下(A) copyright dedecms |
60岁及以上(B) |
B-A copyright dedecms |
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当前生活 |
61.669 |
68.242 |
6.573 织梦内容管理系统 |
教育 |
60.672 |
64.732 本文来自织梦 |
4.060 织梦内容管理系统 |
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去年生活改善 织梦内容管理系统 |
58.750 内容来自dedecms |
62.768 |
4.018 织梦好，好织梦 |
医疗 |
57.821 |
61.068 织梦内容管理系统 |
3.247 织梦内容管理系统 |
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未来信心 织梦内容管理系统 |
72.603 本文来自织梦 |
74.390 copyright dedecms |
1.787 |
环境 |
63.600 内容来自dedecms |
63.774 本文来自织梦 |
0.174 织梦内容管理系统 |
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交通 |
60.095 dedecms.com |
66.030 |
5.935 |
社保 |
61.271 织梦内容管理系统 |
66.900 内容来自dedecms |
5.629 本文来自织梦 |
|
治安 |
70.624 织梦好，好织梦 |
70.227 织梦内容管理系统 |
-0.397 |
社区公共服务 织梦好，好织梦 |
61.412 |
63.429 内容来自dedecms |
2.017 |
|
住房 织梦好，好织梦 |
64.655 copyright dedecms |
64.682 织梦好，好织梦 |
0.027 |
食品安全 本文来自织梦 |
56.252 本文来自织梦 |
58.252 |
2.000 |
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司法公正 |
61.966 织梦内容管理系统 |
65.053 本文来自织梦 |
3.087 |
政府服务 |
62.059 dedecms.com |
63.161 |
1.102 copyright dedecms |
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就业 |
59.417 织梦好，好织梦 |
63.532 织梦内容管理系统 |
4.115 dedecms.com |
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注：分析显示，治安、住房和环境三项上的差异，在统计上不显著，即这三项的差异不明显。
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基于全国电话调查对各领域民生满意度的分析显示，除治安、住房和环境三项外，无论对生活还是对其他各民生领域，60岁及以上老年人群的满意度，均高于59岁及以下的非老年人群。对整个社会而言，拥有一批具有更高满意度的老年人，是社会良性运行的积极因素。老年人的满意度较高，既令人欣慰，更需要加以重视和维系。
二、养老问题的主要关切点
本文来自织梦
(一)接近六成的老年人担忧养老经济来源
调查显示，老年人在家庭生活中最不满意的项目是收入水平。同时，调查也反映出，养老保险已实现了人群全覆盖，95.3%的老年人有不同形式的养老保险，16.2%的老年人在过去一年中获得过政府提供的经济援助①，35.4%的老年人在从事有收入的工作②。此外，上一年度获得过子女或亲属支持的老年人比例为34.8%。
尽管养老保险已实现了全覆盖并且老年人的劳动参与率较高，但老年人的收入状况并不乐观。相比非老年人，老年人中低收入人群所占比例更高。特别是城镇中不属于职工养老保险和机关事业单位养老保险的老年人和农村中的老年人，其收入状况更需要引起关注。
具体而言，2015年收入在3万元以下的家庭，在60-69岁、70-79岁和80岁及以上受访者中所占比例，分别为41.0%、55.7%和44.8%(见图1)，远高于非老年人的比例③。其中，2015年家庭年收入不到1万元的比例，在60-69岁、70-79岁和80岁及以上三个年龄组中分别占20.9%、35.7%和13.8%。这一结果显示，同非老年人相比，老年人的收入水平更低，他们当中有相当一部分属于低收入阶层。在这一背景下，老年人中对养老经济来源表示“有些担心”或“很担心”的比例，占到了58.6%。
图1 不同年龄组人群2015年家庭收入分布情况
不同户口状况的老年人家庭收入之间差异明显。在六类户口状况中，本地农业户口老年人家庭中低收入比例最高，家庭年收入在3万元以下和1万元以下的比例，各自占53.3%和30.7%，分别高出本地非农户口老年人30.3和24.6个百分点(见图2)。
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图2 不同户口状况老年人家庭年收入在3万元和1万元以下的比例
注：由于调查中省内非本市(县、区)农业户口等四类流动老年人口的样本量有限，不宜对这四类群体间的差距做有效性推断。
近些年生活成本的持续上涨、社会上关于养老金收不抵支传闻的不断出现、以及未来养老保障改革路线的不清晰，共同导致了非老年人对未来养老经济来源产生了更大担忧。调研显示，60岁以下且未退休的非老年人中，对未来养老经济来源存在担心的比例为62.4%(见表2)。从不同参保人群看，新型农村社会养老保险人群的担心比例最高，为70.2%，其他依次为：城镇居民养老保险人群67.5%，城镇职工基本养老保险人群60.8%，机关事业单位养老保险人群44.7%。由此可见，养老金制度的不同，对居民的养老保障安全感产生着重要影响。
表2 对养老的经济来源是否担心
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本文来自织梦 |
60岁以下且未退休 |
60岁以上或不足60岁已退休 | ||
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选项 织梦内容管理系统 |
频数(人) |
比例(%) |
频数(人) |
比例(%) |
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不担心 |
1644 |
25.8 |
1218 织梦好，好织梦 |
36.3 |
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有些担心 |
2357 |
36.9 copyright dedecms |
1135 |
33.9 dedecms.com |
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很担心 |
1624 |
25.5 dedecms.com |
827 织梦内容管理系统 |
24.7 内容来自dedecms |
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没想过 |
756 |
11.8 copyright dedecms |
172 本文来自织梦 |
5.1 dedecms.com |
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合计 |
6381 |
100.0 本文来自织梦 |
3352 |
100.0 dedecms.com |
(二)九成的老年人依靠自己或配偶进行生活照料
2015年《第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查成果》显示，全国城乡失能、半失能老年人占老年人口的比例达到了18.3%，总数约为4063万人④。这一结果表明，老年人中有相当一部分需要有人进行照料。
在照料安排上，调查揭示出了预期和现实的差异(见表3)。调查中尚未进入老年阶段的受访者，预期自己主要靠配偶相互照顾(39.4%)，其次是子女照顾(36.8%)。但在已进入老年阶段的受访者中，照料实际上主要由配偶互相照顾(53.8%)和自行照顾(35.2%)，子女进行生活照料的比例仅为10.4%。这一结果显示，老年人生活照料中不仅子女的作用明显不及预期，利用机构等其他方式提供照料的比例更是微乎其微，多元化养老照料体系的建设任重而道远。
表3 老年人生活照料者的预期和现实
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60岁以下且未退休受访者的预期 织梦内容管理系统 |
60岁以上或不足60岁已退休受访者的现实 织梦内容管理系统 | ||||
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选项 |
频数(人) 本文来自织梦 |
比例(%) |
选项 |
频数(人) |
比例(%) 织梦好，好织梦 |
|
自己照顾自己 |
906 织梦内容管理系统 |
14.2 内容来自dedecms |
自己照顾自己 |
1180 dedecms.com |
35.2 |
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配偶相互照顾 |
2518 |
39.4 本文来自织梦 |
配偶相互照顾 |
1802 |
53.8 |
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子女照顾 |
2348 本文来自织梦 |
36.8 织梦好，好织梦 |
子女照顾 |
350 织梦好，好织梦 |
10.4 dedecms.com |
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其他亲属帮忙照顾 |
19 copyright dedecms |
0.3 本文来自织梦 |
其他亲属帮忙照顾 织梦内容管理系统 |
12 |
0.4 织梦好，好织梦 |
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雇佣保姆 |
16 dedecms.com |
0.3 |
社区或邻里帮助 |
3 copyright dedecms |
0.1 |
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养老机构 dedecms.com |
201 |
3.1 |
其他 |
5 |
0.1 copyright dedecms |
|
其他 copyright dedecms |
3 内容来自dedecms |
0.1 织梦内容管理系统 |
合计 dedecms.com |
3352 本文来自织梦 |
100 dedecms.com |
|
没想过 |
377 织梦好，好织梦 |
5.9 | |||
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合计 织梦内容管理系统 |
6388 本文来自织梦 |
100 | |||
(三)六成以上的老年人担心未来没钱看病
随着老龄化加剧，疾病负担加重成为不可避免的现实问题。调查显示，近四成的老年人患有疾病，其中一半丧失了劳动能力。随年龄增长，老年人的健康状况出现明显下降，保持健康状态的老年人所占比例，在60-69岁、70-79岁和80岁及以上群体中分别占62.4%、48.1%和24.1%。
老年人的就医选择，因所在地区不同存在显著差异。调查发现，平时感觉身体不舒服需要看医生时，农村地区46.7%的老年人会选择到村卫生室，选择自行买药的比例为21.0%。在中心城区，选择去社区卫生服务站的比例20.8%，选择自己买药的比例占到了31.0%，此外选择区县医院和域内最好的大医院的比例分别为25.0%和15.9%。但在城乡结合部的郊区，选择自己买药的比例占到了38.3%。
近年来，我国医疗保障制度建设取得了明显成效，职工医疗保险和居民医疗保险覆盖面迅速扩张且不断巩固。调查显示，老年人中享有医疗保险的比例达到了98.2%，同时，有商业保险占0.5%。但需关注的是，虽然保险覆盖面较高，但受筹资水平低等因素影响，医疗保障水平不高，个人自付压力仍然较重，尤其是参加居民医疗保险的老年人个人自付压力更大。过去一年中，10.5%的老年人家中出现过应住院没有住院的情况，超半数是因为无钱住院。看病借钱的比例，在老年人中占20.1%，农村地区达26.2%。六成以上的老年人担心未来生病后没钱看病。与此相对应，在医疗服务最不满意的项目中，42.9%的人认为“看病太贵”。
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三、影响老年人满意度和养老关切的主要因素
(一)老年人较高的满意度主要源于养老工作进展
相对于非老年人，老年人对当前生活以及民生工作呈现出更高的满意度，这一方面同老年人较低的预期有关⑤，更主要是因为这些年养老工作取得了实质性进展。近些年养老工作的进展，可以概括为三个主要方面。
首先，在养老保障方面，在既有的机关事业单位工作人员以及城镇企业职工养老保险基础上，2009年和2011年我国先后建立了新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度，使养老保障拓展至所有人群，实现了养老保险的全民覆盖。
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其次，在拓展覆盖面同时，养老金保障水平不断提升。至2016年，我国连续12年上调企业职工的养老金水平，从2004年月人均收入的647元提升至2016年的2362元。2015年城乡居民国家基础养老金水平也从月均55元上调至70元，2016年城乡居民月人均养老金水平达到117元，其中月人均基础养老金达到105元⑥。
第三，在夯实养老保障的同时，近些年政府全方位推进养老体系建设。在国家战略中，强化了养老工作的顶层设计；在地方实践中，有关部门持续推进居家养老服务体系建设，并基于老年人生活特征及健康状况先后启动了医养结合试点和长期护理保险试点。
本文来自织梦
通过上述努力，我国在近些年实现了养老保障和养老服务从无到有的建立，奠定了老年人对生活和民生工作满意度的基础。
织梦好，好织梦
(二)养老关切的出现有着各自不同原因
1.对养老保障的担忧源自老年人经济来源单一，部分老年人养老金水平过低
本文来自织梦
居民对养老保障的担忧，可以归结为两方面的原因。一是当前
部分群体的养老金水平确实不高，无法满足其基本生活需求。比如，目前城乡居民每月的国家基础养老金水平只有70元，实际收入每月只有117元，无法形成对生活的有效支撑。
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二是当前我国老年人的经济来源相对单一。国际上老年人收入中基础养老金、职业年金和个人储蓄的理想比例一般为4∶4∶2。而调查显示，我国老年人当前的养老经济来源，主要依靠基础养老金和子女给予的经济支持，企业职工中有职业年金的比例低于7%，调查中拥有企业年金、村集体养老金及商业养老保险的老年人比例均低于l%(见表4)。由于养老金水平过低，农村60岁以上或不足60岁但已退休的人群中，承包田地不得不成为一个重要经济来源。这些情况都反映出，虽然近些年多层次养老保障体系的重要性一再被强调，但这方面依然有待做出更大努力。
表4 当前或预期的养老经济来源
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选项 织梦好，好织梦 |
60岁以下且未退休 |
60岁以上或不足60岁但已退休 | ||
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频数(入) |
比例(%) dedecms.com |
频数(人) |
比例(%) 织梦好，好织梦 | |
|
自己的退休金/养老金 本文来自织梦 |
2192 |
34.3 |
1446 本文来自织梦 |
43.1 dedecms.com |
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配偶的退休金/养老金 dedecms.com |
126 |
2.0 dedecms.com |
110 dedecms.com |
3.3 本文来自织梦 |
|
储蓄 织梦好，好织梦 |
673 |
10.5 |
110 |
3.3 |
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投资理财收入 copyright dedecms |
47 |
0.7 内容来自dedecms |
4 |
0.1 copyright dedecms |
|
靠承包田地 dedecms.com |
589 dedecms.com |
9.2 |
582 内容来自dedecms |
17.4 织梦内容管理系统 |
|
商业养老保险 织梦好，好织梦 |
72 内容来自dedecms |
1.1 copyright dedecms |
4 |
O.I |
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房产收益(租房或卖房) |
19 |
0.3 |
8 |
0.2 |
|
由儿女或其他亲属赡养 |
1461 |
22.9 |
563 内容来自dedecms |
16.8 |
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低保或社会救济 内容来自dedecms |
110 |
1.7 |
134 |
4.0 |
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打零工 |
279 |
4.4 内容来自dedecms |
182 本文来自织梦 |
5.4 本文来自织梦 |
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其他 |
107 本文来自织梦 |
1.7 |
210 copyright dedecms |
6.3 本文来自织梦 |
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没想过 copyright dedecms |
716 |
11.2 |
— 织梦内容管理系统 | |
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合计 |
6391 |
100.0 |
3353 |
100.0 内容来自dedecms |
2.多元化养老照料尚未实现原因在于社会化养老服务体系发展刚刚起步，面临多种制约
虽然近些年我国大力推进养老服务体系建设，但由于多方因素制约，养老服务体系建设依然存在很多不完善之处，当前的服务供给同老年人需求之间差距明显。首先，专业化养老服务机构和人员不足，从根本上制约着养老服务的发展，这一问题在农村地区尤为突出⑦；其次，大多数老年人收入不高，难以形成有效需求⑧，也阻碍了老年服务供给的发展；第三，在地方政府推进的一些实践中，还存在着不少供给和需求的错位问题。
本文来自织梦
3.老年人医疗负担沉重源于医疗卫生体制和保障的不完善
老年人医疗负担过重，有两方面原因。一是当前的医疗卫生体制整体上仍以治疗急性病症为导向，对老年人常见的慢性病尚未形成有效的治理模式。二是现行的筹资和薪酬机制导致医疗机构和医务人员依然有过强的逐利动机，在这一背景下，诱导性治疗、过度治疗等问题普遍，老年人的医疗费用被人为放大，加之医疗保障制度的不完善，老年人自付比例依然很高。
上述三类问题的产生，有些源自历史上长期积累的矛盾，也有些是养老工作中政策落实不到位所致⑨。要克服这些问题，既需要加以时日，也需要精心构策。
四、解决养老关切的政策建议
基于调查结果，对如何在近期克服当前养老面临的三方面突出问题，提出如下三项建议。
一是切实提升养老保障水平。一方面，要稳步扩大城镇职工养老保险覆盖范围，使更多人进入到这一保障体系。另一方面，对不能由城镇职工养老保险覆盖的居民，在稳步提升新农保和城镇居民养老保险保障水平的同时，探索以多种方式增加老年人的财产性收入，鼓励有能力的老年人继续就业。在农村，可结合宅基地、承包地制度改革，摸索增加其获取财产性收入的渠道。对于那些收入低且缺乏其他收入来源的老年人，进一步完善低保制度，实现应保尽保。
二是加快构建多元化的养老照料体系。按照“十三五”规划确定的“居家为基础、社区为依托、机构为补充”的养老服务体系构建原则，充分发挥社区在提供养老照料中的依托作用。同时，积极提倡老年人之间实施互助，提升这一群体的相互帮扶能力。此外，还要通过宣传、教育强化责任意识，并辅以工作制度安排为子女照顾老人提供便利。针对特殊困难的老年人群体，进一步发挥公立养老机构的托底作用。
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三是切实降低老年人的疾病和医疗费用负担。一方面，建立高质量的初级医疗卫生体系，对老年人进行疾病早期干预和健康管理，减少老年人患病风险。另一方面，医保制度可考虑探索对老年人实施个人自付最高限额，同时强化医疗救助，防止老年人因病致贫。此外，要进一步深化医药卫生体制改革，大力宣传和培养理性治疗观念，控制不必要的医疗及过度治疗，控制医疗费用，提升宏观绩效。
注释：
织梦好，好织梦
①非老年人中这一比例为10.7%。在具体项目上，获得过低保的老年人占6.5%，非老年人中的比例为6.0%，获得过医疗救助的老年人占1.1%，非老年人中的比例为1.0%。同时，计算结果显示，老年人一年中所获经济援助的平均值为3064元。
②这一比例在中心城区、郊区、镇和农村分别占到了7.1%、22.4%、34.2%和50.8%。工作平均月收入为1170元，收入水平因老年人所在地存在差异，农村地区最低，为919元，中心城区最高，为4382元。
③非老年人中年收入在3万元以下的比例为27.3%，年收入在1万元以下的比例为8.5%。
④资料来源：全国老龄办《第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查成果》，2016年10月。
⑤这种较低的预期，一方面同历史上这些人更为恶劣的生活条件有关，另一方面也同其较低的教育水平有着联系。
⑥资料来源：人力资源社会保障部，《我国社会保险事业改革发展成就举世瞩目》，2017年5月。
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⑦当前我国大部分农村地区只有在乡镇所在地有一所养老机构，入住对象也多为“五保”老人。
⑧有效需求难以形成，一方面源于当前老年人的整体收入过低，另一方面，由于长期形成的勤俭习惯，即使收入不低的老年人，也大多不舍得为自己花钱购买养老服务。
⑨这部分原因包括：一些措施不接地气，无法形成对实际问题的有效回应；部分措施原则性过强，缺乏可操作性等。
国务院发展研究中心“中国民生调查”课题组
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课题总顾问：李伟
课题负责人：张军扩
课题协调人：叶兴庆 葛延风
执笔：冯文猛 copyright dedecms