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加快提升我国创新动力和能力的若干建议
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：创新已成为新常态下引领发展的第一动力。体制机制创新是科技创新的重要支撑和动力，目前我国经济体制改革和科技体制改革尚处于攻坚期，仍存在许多不适应创新发展的体制机制。为适应新一轮经济转型对创新发展提出的新要求，必须弥补制度短板，完善激励机制，优化创新体系，营造适宜的制度和政策环境。为此，提出四点政策建议：一是正确地发挥政府作用，进一步理顺政府和市场在推动创新发展中的关系；二是有重点地优化创新政策，壮大企业创新群体、培育创新领跑者；三是进一步理顺产学研的功能定位，促进协同创新，着力增强原始创新能力；四是扩大我国创新体系的开放度，高效利用全球创新资源。
关键词：创新发展动力，能力，政策建议
我国经济在经历了三十多年的快速增长后，发展方式、产业结构、科技水平和增长动力已发生重大变化。为了从根本上提升经济发展的质量和效益，创新已成为引领发展的第一动力——这是在新的技术经济条件下推动我国经济向高水平发展演化的内在动力机制。要深入实施创新驱动发展战略，必须全面激发蕴藏于广大民众之中的创新活力，释放和培育新常态下我国经济增长与转型升级的新动力。
提高创新动力和能力是经济新常态下使市场新驱动发展战略的重要任务。由于我国市场经济体制改革以及科技体制改革尚处于攻坚期，存在一些不适应创新发展的体制机制约束，抑制了创新活力和动力，创新体系的整体效率不高，创新能力难以满足经济转型升级的需要。因此，必须弥补制度短板，完善激励机制，优化创新体系，健全促进要素高效配置的新体制，营造有利于创新发展的制度和政策环境。
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一、新一轮经济转型对创新发展提出了新要求
创新驱动发展战略不是解决短期或局部问题的权宜之计，而是事关我国现代化全局的重大战略。
第一，创新驱动发展是经济发展新常态下的必然选择。创新发展首先是从根本上加快转变发展方式，实现增长动力的转换。在经济增速换档期，资源环境约束加大，依赖传统大规模要素投入的增长方式难以为继，技术追赶空间逐步缩小，上一轮改革带来的资源配置红利效应逐渐减弱。因此，要以创新培育新动能和改造提升传统动能，促进经济结构优化和产业升级，实现经济社会可持续发展。其次，创新发展是适应新技术革命、新经济成长的需要。当前，新一轮科技革命和产业变革蓄势待发，以智能、绿色、泛在为特征的群体性技术变革正在加剧国际产业体系的深度调整，创新成为塑造新世界经济结构和竞争格局的关键。在新形势下，我国既迎来了前所未有的历史机遇，也面临着差距拉大的严峻挑战，只有加快提升创新能力才能赢得主动权。
第二，创新要面向国家重大需求，紧扣国家经济社会转型发展主题。一是要贯穿五大发展理念，服务于经济社会发展主战场，更好引领新常态。如，应对要素成本提高，必须依靠科技创新提高要素生产率；伴随消费升级，必须以人民需求为导向，依靠创新扩大有效供给；在全球化背景下，必须以全球视野谋划和推动开放创新，有效利用全球创新资源。二是坚持科技创新与体制机制创新同时发力。一方面，科技创新要坚持需求导向和产业化方向，解决发展质量和效益的问题。特别要注重提升原始创新能力，并采取“非对称”赶超战略，在更多领域实现引领型发展。另一方面，体制机制创新要坚持改革开放，营造有利于创新的制度和政策环境，特别要健全创新的市场导向机制和调动“人”的积极性。
第三，适应创新发展的新特点，提高政府效能，不断激发市场活力。近年来，随着我国创新能力的快速追赶，创新活动的特点也在悄然发生变化：从以制造业创新为主转向制造业与服务业创新齐头并进；从科技创新为主转向科技创新融合商业模式和生产组织变革的全面创新；创新主力军从大学科研院所转向以企业为主体，从科技人员为主转向调动大众创新。为此，要进一步顺应创新全球化的开放融合趋势，营造适宜创新的生态环境，激发和提升全社会的创新活力、潜力和能力。一是构建严格的产权和知识产权保护制度、公平竞争的市场环境以及完善的社会信用体系；二是完善规范公平、鼓励创新的财税体制和服务创新的多层次金融体系；三是深化科技与教育体制改革，提高科教资源配置效率，增加高质量的科技供给，提供多层次的创新人才供给；四是切实转变政府职能和创新治理方式，充分发挥市场机制配置创新资源和引导创新活动的决定性作用，使创新发展从自上而下的政府推进变为自下而上的社会自觉行动。
二、新常态下加快提升我国创新动力和能力的若干建议
新常态下，创新发展将迎来一场深刻的系统性变革。今后一段时间的主要任务是围绕重点问题和核心任务，长短期相结合，深化重点领域改革，完善鼓励创新的体制机制，细化和落实相关政策，提高全社会的创新动力和能力。
(一)进一步理顺政府和市场在推动创新发展中的关系
政府主要在市场失灵的领域发挥作用，在企业无力和不愿投入的环节加大投入。同时，充分发挥市场机制配置创新资源的作用，能由市场去做的事情应交给市场去做。
1.进一步优化科技与创新资源的配置方式，提高公共支出的利用效率，多渠道提升创新投入水平。一是要进一步加大基础研究和共性技术研究投入，增强源头技术供给。稳定支持与竞争相结合，以稳定支持为主。二是加强创新链各环节政府科技经费的统筹协调。多管齐下，加大对中试和示范项目的支持，突破制约科技成果转化的体制机制性障碍。三是要提高国家科技重大专项的组织管理效率，落实目标导向的管理模式，注重集成性协同攻关。
2.建立完善公平、透明、有序、开放的市场竞争环境，有效发挥市场机制激励创新作用。一是要保证市场的公平准入，减少行政性垄断，为各种所有制、各种规模、各种技术路线的企业提供公平获得创新资源和参与市场竞争的机会。二是要推动要素价格形成机制的市场化改革，打破地方保护，促进各种创新要素的自由流动。三是加大知识产权保护力度，切实提高侵权成本、降低维权成本，提升知识产权对创新收益的价值。更加注重发挥知识产权司法保护的主导作用，进一步完善和推广知识产权法院试点，特别要提高对反复侵权、恶意侵权行为的处罚力度。
3.增加有利于创新升级的制度供给，营造公开、透明、可预期的营商环境。构建鼓励创新、包容审慎的市场监管体制，为新技术、新产品、新模式、新业态进入市场拓宽通道，在提升监管有效性的同时，切实降低企业创新的风险和成本。通过主动、合理地设立产品质量、安全、节能环保等标准，“倒逼”产业技术升级。对新产品、新模式和新业态允许先行先试，及时总结规律，公开透明地制定监管标准，培育和促进新的经济增长点。
4.明确中央和地方在创新发展中的职能定位和分工，协调发挥中央和地方两个积极性，形成合力。中央政府主要聚焦国家重大战略需求，重点支持基础性、前瞻性、公益性科技攻关，部署全国性、重大性科技任务，以及支持中小企业创新。地方政府则应重点营造良好的区域创新环境，加强区域创新服务平台建设，侧重支持技术应用类项目，积极推动科技成果转化和产业化、孵化创新创业企业，建立完善科技服务与支撑体系。一些重点地区要利用好当前开展全面创新试验改革的有利契机，主动探索出一些具有突破性、可复制性的改革经验或创新模式，及时总结推广。
5.政府作用与市场机制有机结合。一是政府可以通过规制和政策调节利益机制，通过市场机制引导创新资源的配置，使企业能够更多依靠创新在市场上获利。对不同技术路线和各类企业实行公平竞争的激励机制，政府重点支持早期研究开发、示范项目和创新服务平台，由市场选择技术路线；增强政策稳定性和透明度，形成可预期的长效利益驱动机制。二是针对薄弱环节，加快完善面向重大战略需求、推动重大原始创新的配套科技基础设施体系，弥补市场失灵，全面提升设施建设水平和运行效率。
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(二)优化创新政策，壮大企业创新群体，培育创新领跑者
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要使创新成为发展的第一动力，关键是提高全社会的创新动力和活力，特别是要壮大以企业为主体的创新群体、培育创新领跑者。我国创新政策体系日渐成型，但政策执行效果和政策有效性亟待提高。必须合理运用政策工具，提高政策的针对性，围绕重点问题、重点领域和重点任务，将管用的政策落到实处。
1.降低政策门槛，让创新政策惠及更多企业。扩大普惠性政策范围，避免简单以企业规模、盈利状况、专利数量等设置政策门槛，防止对创新型中小企业的政策歧视，提高政策公平性。一是对知识产权保护、人才供给、金融支持、研发加计扣除等企业呼声较高的政策，加大政策实施力度，降低政策门槛。特别是研发费用加计扣除企业所得税政策，应借鉴一些地区的试点经验，扩大抵扣范围，将研发人员工资和“五险一金”等纳入加计扣除范围；研究企业委托大学科研院所研发支出的税收抵扣政策等。二是加强鼓励创新的需求侧政策。进一步完善政府采购、首台(套)等政策，提高政府采购中小微企业产品和服务的比例；加快全国性政府采购市场建设，防止利用公共采购实现地方保护；改进政府部门和国有企业的公共采购竞标定价规则，防止低价中标导致劣币驱逐良币；用好、用足GPA规则下的创新支持措施。同时，对一些具有较大社会效益的创新产品，建立反映外部成本效益的财税政策，促进外部效益内部化。
2.加强部门间的政策协调，增强政策的稳定性和透明度，形成政策“组合拳”。一是加强政府各部门、各级政府之间的政策沟通和协同，减少因条块分割、职能差异导致的政策冲突或政策缺失。二是增加政策的稳定性和透明度，建立公开透明、长期稳定的激励机制，鼓励企业等各类创新主体进行长期创新投入，形成可预期的投资回报。三是形成创新政策、创业政策和小企业政策的组合拳，支持各种发展阶段的企业创新。
3.进一步完善和落实创新型人才政策，建立一套创新相容的人才激励机制。一是分类、分层次制定和落实人才政策，优化人才结构。不仅要重视领军型高端人才的激励，也要同步加大对广大专业技术人才的激励；不仅要重视科研人员的激励，也要重视企业家和技能人才的诉求。二是改进人才评价和引进机制。整合现有多头人才引进计划，给用人单位更多话语权和自主权，积极发挥市场选人、市场评价的作用。三是在收益分配上充分体现知识和创新的价值。如，在落实股权激励政策时，要明确职务科技成果股权与激励对象、方式、条件和程序，特别是要细化落实国有企业和公立研究机构的股权激励政策。四是进一步深化教育体制改革，更加注重创新型人才、专业技能人才的培养。特别要进一步扩大高校办学自主权、地方兴办职业教育的自主权，放松民办职业教育的准入限制，鼓励校企合作、企业办学和联合培养技能型人才。
4.降低企业创新成本，增强企业投入创新的能力和动力。一是切实降低企业税费，特别是要进一步降低小微企业的税费负担，保障中小企业在土地征用、人才引进、信息获取、融资渠道、公共资源以及各类政务服务等方面的公平机会。二是加快发展多层次资本市场，方便各类企业创新融资，为创业投资提供更多的退出渠道。特别是要抓紧建设适合中小企业的区域性股权交易市场，逐步放开民营中小型银行的准入限制、下放审批权限，辅以相应的信贷优惠政策。
(三)进一步理顺产学研的功能定位，促进协同创新，增强原始创新能力
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1.增强原始创新能力。一是改进科学研究项目的决策机制，优化科学研究支出结构。实行“自上而下”与“自下而上”相结合，实行自由探索和需求导向相结合，增加面向需求的基础研究支出，提高基础研究对创新的支撑作用，确保国家战略得到有效落实。二是改进科学研究的评价机制，实行分类评价和分类管理。对自由探索的研究项目以同行评议为主；对满足国家战略需求的研究项目，以目标评价为主。三是科学研究项目与人才培养结合。科学研究是对未知的探索和创新的源头，要发挥科研人员的自主性和创造性，管理上体现鼓励创新、容忍失败的创新文化，创造科学家自由探索的研究环境。
2.进一步理顺产学研的功能定位，完善以企业为主体、产学研有效分工合作机制，提高协同创新效率。进一步完善科研组织体系，建设一批支撑高水平创新的基础设施和平台。大学主要从事基础研究，政府科研机构主要从事共性技术和应用集成研究，为企业创新提供有力支撑。建立大学、科研机构和企业之间的合作与技术转移机制。完善公共科研机构管理、财政支持的科研成果转移管理、知识产权等制度，
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3.消除阻碍科技成果转化的体制机制壁垒，打破科技与经济“两张皮”。一是完善财政资助的科研项目研究成果公开体系。二是明确科技成果转化的责权利以及配套实施细则，强化科研单位的成果转化责任，调动科研人员转化研究成果的积极性。改革国有科技成果无形资产管理体制与定价机制，出台针对技术类国有无形资产处置等配套文件，明确授权、实施细则及流程。三是建立健全专业化的科技成果转移转化服务体系。探索非营利机构等新型组织形式的技术转移机构模式，在机构运行、专利交易等方面给予一定的鼓励政策。四是加强基础研究与其他科技计划的衔接。增加专门的科技成果转化资助计划，鼓励研究机构或企业对不成熟技术进行二次开发。
4.充分发挥企业在创新决策、研发投入、技术集成、成果产业化中的主体作用。继续加大简政放权力度，转变推进创新的方式，减少政府利用计划、项目和考核等直接干预企业创新决策。对由企业承担的政府科技项目，其经费管理制度应区别于事业单位性质的高校和科研单位，要根据企业研究开发支出的实际情况，给予企业更大的自主权，允许企业将研发人员投入按一定比例列入项目经费支出。
(四)扩大创新体系开放度，高效利用全球创新资源
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随着全球化和信息技术的快速发展，开放创新已经成为世界趋势。实施创新驱动发展战略，必须准确把握全球科技创新的总体趋势，以全球视野谋划和推动创新。在国家层面构建高水平开放创新机制营造有利于开放创新的政策环境，促进创新要素跨境流动，加强国际合作，有效利用全球创新资源，提高创新质量和效率。
1.坚持高水平的“走出去”与“引进来”相结合。一方面，鼓励本土企业加快建立海外研发中心，按照国际规则并购、合资、参股国外创新型企业和研发机构，提高海外知识产权运营能力。另一方面，进一步提升“引进来”的层次和效率。继续支持跨国公司在中国设立研发中心，实现引资、引智、引技相结合，提供外资的创新溢出效应。
2.开展区域开放创新综合试验，重点放松对创新要素流动的管制。一是鼓励国外高端人才来华创新创业。放松外籍高端创业人才办理签证和绿卡的限制，简化其创办科技型企业的审批。二是鼓励中国企业收购海外技术，简化审批程序，提高获取国际先进技术的便利性。如改进国内上市公司境外技术并购信息披露等方面的审核规定和流程，由事先详细披露改为事后披露。三是为国内企业使用境外风险投资、境外人员在国内开展科技成果转化活动提供结汇便利。四是提高国家科技计划对外开放水平，促进跨国公司融入中国创新体系。
3.主动参与国际科技合作和全球创新治理。一是加大国际科技合作力度，主动设置全球性创新议题，在环境保护、能源安全、粮食安全、健康卫生等人类共同面临挑战的领域加强国际科技合作，开展创新和技术推广。二是在国际创新治理中发挥应有的作用。加强研究有关创新的国际规则，增强国内政策与国际规则的协调性，从国际规则的被动接受者逐步转为制定国际规则的参与者，增强我国在全球创新治理中的话语权。
国务院发展研究中心“引领新常态的战略与政策”课题组
课题总负责人：李伟
课题执行负责人：张军扩
参加：张来明 隆国强 王一鸣 余斌
织梦好，好织梦
课题协调人：侯永志 刘培林 吴振宇
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专题负责人：吕薇
专题组成员：马名杰 戴建军 熊鸿儒
执笔：吕薇 马名杰 熊鸿儒
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