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加快开放型经济新体制建设促进经济转型升级研究
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：引领经济新常态、促进经济持续健康发展，要求通过进一步对外开放来培育新的经济增长点、促进产业转型升级、倒逼国内改革以及塑造良好的外部环境。目前，开放型经济新体制建设取得了较大进展，基本框架已初步建立。但仍然存在一些关键领域的开放尚未取得实质性突破。下一步，应抓住构建开放型经济新体制建设的关键环节，进一步提高贸易便利化程度，放宽外商投资准入，改善外商投资环境，充分发挥自由贸易试验区开放试验和辐射带动的双重功能，加快RCEP谈判进程以维持区域经济合作的势头，完善对外开放的管理体制和协调机制，为引领经济新常态和促进经济转型升级做出贡献。
关键词：开放型经济新体制，转型升级，关键抓手
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一、为什么引领经济新常态需要构建开放型经济新体制
一是通过开放培育新的增长动力。近年来，随着国内人口结构的变化，非熟练劳动力供给减少，其价格快速上升，不再具备国际比较优势。与此同时，中国高素质劳动力快速增长、产业配套的完善以及较为发达的基础设施，中国在部分技术、知识和管理密集型产业领域开始具备比较优势，如果能够通过进一步开放来利用这些新的劳动力，特别是吸引全球物流中心、研发中心、管理中心和财务结算中心来中国投资，将形成新经济增长点和优势产业，为经济增长带来新的增长活力。
二是通过开放促进产业转型升级。目前，中国低端产品供应过剩，而高端产品和服务供应不足。通过进一步开放汽车、电子信息、医疗产品等高端制造业和教育、医疗等服务业，引入中国稀缺的技术和先进的管理经验，能够提高我国的供给能力，促进国内产业和技术转型升级。通过建立走出去的新体制，使企业更便利地在全球获取技术资源，实现国外技术和中国市场的有效对接，对于提高中国企业的技术水平和自主构建全球价值链极为关键。
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三是通过开放倒逼改革。开放倒逼改革体现在三个层次上，第一个层次是通过对外开放，为对内开放特别是向民营企业开放来创造条件。第二个层次是通过开放，增强竞争压力，倒逼垄断行业和国有企业改革和效率提升。更深层次的影响是通过开放来引领经济管理体制改革。比如通过建立准入前国民待遇加负面清单的外商投资准入制度，倒逼政府部门的经济管理方式从以事前审批为主转向以事中事后监管为主，进一步释放市场活力。
四是通过开放促进全球经济增长，为经济新常态营造良好的外部环境。作为大国，中国的发展战略和政策有很强的外部性，需要考虑国际溢出效应。从塑造良好外部环境的角度来看，首先，通过自身的进一步对外开放，促进中国的贸易投资自由化，并带动全球的贸易投资自由化向前发展，避免逆全球化的潮流出现。其次，通过“一带一路”倡议和行动带动发展中国家加快发展，为世界经济增长增添新动力，也可以带动中国中高端产品的出口和中国主导价值链的构建。第三，通过开放，促进各国交流和合作，有利于推动世界和平，为新常态的实现营造和平的国际环境。
二、构建开放型经济新体制的内涵和进展
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十八大提出要“全面提高开放型经济水平”，与沿用多年的“扩大对外开放”提法相比，有很大提升，开放的范围和深度有了大幅提升，蕴含了全面参与国际经济分工和竞争的重要含义。十八届三中全会明确提出了建设开放型经济新体制的要求，这一要求实际上要建立适合开放型经济发展、参与国际分工与竞争的新的组织机构、管理体制和法律法规体系。2015年5月发布的《中共中央国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》，明确提出了建设开放型经济新体制的总体要求，包括建立市场配置资源新机制、建立经济运行管理新模式、形成全方位开放新格局、形成国际合作新优势等。具体内容包括创新外商投资管理体制，建立走出去战略新体制，构建外贸可持续发展新机制，优化对外开放布局，加快实施“一带一路”战略，拓展国际经济合作新空间，构建开放安全的金融体系，建设稳定、公平、透明和可预期的营商环境，加强支持保障机制建设以及建立开放性经济安全保障体系等十个方面。相关部门和地方在推动开放型经济建设领域做了大量工作，在每个领域内都有突出亮点，开放型经济新体制的基本框架已初步建立。重点领域进展如下：
一是引入准入前国民待遇加负面清单的外商投资管理模式，简化对外投资的审批。以中国(上海)自由贸易试验区先行先试为开端，以“准入前国民待遇加负面清单”为特征的外商投资管理新体制已经开始在全国推广。在自贸试验区内，通过建立企业信用平台、实施企业年报公示和抽检制度、建立综合执法制度、动员社会力量参与监督和执行安全审查制度等，逐步加强和完善事中事后监管体系。
二是建立促进“走出去”战略的新体制。国家发展改革委和商务部分别出台新规章，实行以备案为主的境外投资管理制度，大幅缩减核准范围，简化审批流程和手续。
三是构建外贸可持续发展新机制，促进外贸转型升级。国际贸易“单一窗口”建设迅速推进，目前，国际贸易“单一窗口”在沪粤津闽四个自贸试验区均已上线运行，并计划于2017年底在全国所有口岸建成“单一窗口”。制定了《国务院关于促进加工贸易创新发展的若干意见》(国发〔2016〕4号)，深化加工贸易行政审批改革，建立加工贸易新型管理体系，优化监管方式，加快推进内销便利化，加快海关特殊监管区域整合优化。
四是自贸试验区建设稳步推进，对外开放区域布局日益优化。从2013年9月以来，已经在上海等地设立了11个自贸试验区。自贸试验区在转变政府职能、扩大投资领域开放、转变贸易发展方式、深化金融领域开放等方面开展了积极探索，尤其是在商事制度改革及创新外资管理体制、提升贸易便利化水平等方面成绩突出。在自贸区改革试验取得积极进展的基础上，一批新的改革试验田也在加快建设。在杭州等13个城市建立了跨境电子商务综合试验区，在天津以及哈尔滨新区等15个省市(区域)开展为期2年的服务贸易创新发展试点，济南以及浦东新区等12个城市和区域列为构建开放型经济新体制综合试点地区。
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五是积极拓展国际经济合作新空间。一是推动多哈回合谈判，在WTO第九、第十届部长会议上，推动达成《贸易便利化协定》及通过批准程序，通过《内罗毕部长宣言》，完成《信息技术协定》扩围谈判并达成协议；积极参与《环境产品协定》谈判和推动我国加入《政府采购协定》谈判。二是加快实施自贸区战略。国务院出台《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》，明确了我国自贸区战略的总体目标和实现路径；2015年6月中韩、中澳自贸协定顺利签署并于当年12月正式生效；中国—东盟自贸区升级版协定已于2016年7月生效；启动中国—新加坡自贸区升级谈判；环境保护、知识产权保护和政府采购等规则议题开始纳入自贸谈判与协定；积极推动包括中国—海合会区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)等六个自贸协定谈判。三是对全球治理的参与度和影响力有所提升。国际货币基金组织(IMF)投票权改革方案正式生效，我国推进全球经济治理体系改革、提高新兴经济体和发展中国家发言权的努力取得初步成果；支持二十国集团等发挥全球经济治理主要平台作用，成功举办了2016年G20杭州峰会，通过提出振兴全球经济的中国方案和主张，提升了议题设置能力，增强了我国全面参与国际经济体系变革和引导全球经济治理的话语权。
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三、建设开放型经济新体制存在的主要问题及原因
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构建开放型经济新体制取得了积极进展，但是与改革目标要求相比，仍然存在差距，主要的问题有：
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一是一些关键领域扩大开放突破较为有限。三中全会《决定》在构建开放型经济新体制部分明确提出，要推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制，但只有电子商务的外资准入放开较快。除了负面清单仍需进一步压缩外，清单之外的一些产业实际也没有开放到位，“大门开了，小门不开”的现象普遍存在。另外，实行准入前国民待遇加负面清单的外资管理模式，对事中事后监管、国家安全审查和投资争端解决等机制安排提出了更高要求，相关机制建设亟待加强。
二是提升贸易便利化水平仍然存在较大空间和潜力。贸易便利化措施主要集中在管理部门内部，跨部门的便利化措施进展较慢。国际贸易“单一窗口”并没有真正实现。目前的“单一窗口”只是实现地点和前台的统一，而数据和监管后台仍然独立运行，导致“单一窗口”目前仅为数据收集通道，“单一窗口”对通关和口岸便利化的应有作用没有得到充分发挥。
三是自贸试验区各领域改革措施推进节奏不一，体制性创新不足。从自贸试验区的改革实践来看，各领域的改革措施推进节奏不同。例如，贸易便利化和跨境电子商务发展较快，而服务业领域开放和金融创新的推进较为缓慢，一些重点、难点领域的体制性创新不足，尤其是需要多部门协同推进的制度创新步子较慢。
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四是双边、区域和多边合作框架下的市场开放力度不足，构建面向全球的高标准自贸区网络尚处于起步阶段。构建高标准自贸区网络是一个长期过程。目前我国的自由贸易伙伴大多为周边和发展中经济体，已有自贸协定与高水平自由化和涵盖“21世纪议题”的国际经贸新规则仍有一定差距。
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上述问题的出现，有认识上的、体制上的和激励机制上的深层次原因：
首先，对进一步扩大开放的具体问题在认识上存在差异。目前来看，政府管理部门对通过新一轮改革开放，建立开放型经济新体制，促进经济增长和经济结构转型升级，是普遍赞同的。但是，对于在哪些重点领域扩大改革开放和如何扩大改革开放尚未完全达成共识，对一些领域改革开放可能造成的风险和冲击仍然存在担心。
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其次，体制机制不协调。从中央政府看，由于各部门的权责不同等原因，各相关管理部门之间协调和协同推进改革的节奏和重点不同，使得有些改革开放举措难以迅速落实或者产生效果。例如，海关、检验检疫、海事、税务等部门的数据信息标准不一，难以对接共享，影响了贸易便利化措施的落实。从中央和地方的关系来看，有些改革创新措施的管理权限在中央部委，地方缺乏相关事权，一些创新举措难以实施。例如，上海自贸试验区曾尝试开放部分增值电信业务，很快被上级管理部门叫停。
第三，激励包容机制尚未有效建立。改革创新必然存在风险和不成功的可能性，推进改革的部门和人员必然需要承担相关的责任，因此，在一些亟须改革创新但又存在一定风险的改革领域，相关管理部门或者责任人员就会比较谨慎，甚至瞻前顾后。
四、构建开放型经济新体制、推动经济转型升级的关键抓手
开放型经济新体制的建设，还需要在关键的开放举措抓出实效，真正形成扩大开放的态势。
一是进一步放宽外商投资准入，改善外商投资环境。首先，要进一步放宽外商投资准入。尽快制定实施细则，落实2017年1月国务院出台的《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》。成立专门机构来抓政策落实。建议恢复全国外资工作领导小组，成员单位不仅包括发展改革委、商务部、工商管理总局等市场准入部门，相关行业管理和市场监管部门也要作为领导小组成员参加，以便于协调。其次，要进一步营造公平竞争的市场环境。保持吸引外资的政策和法律法规的连续性和稳定性，促进内外资企业公平参与中国标准化工作和政府采购招投标等工作，强化对外商投资企业的知识产权保护，支持外商在华设立研发中心并建立政策支持体系。
二是提高贸易便利化程度，主动降低关税。在环境产品谈判和服务贸易谈判停滞的情况下，可以考虑自主降低关税，释放出对外开放的信号，促进贸易发展。一要落实WTO贸易便利化协定。要以WTO贸易便利化协定生效为契机和抓手，推动国际贸易“单一窗口”建设和“三互”大通关改革，降低通关时间和通关成本。二要进一步提升贸易自由化水平，首先是对于电力装备、金属构件等中国具有竞争力的产业要自主降低关税；其次，在技术和资本密集型产品和生产性服务领域也要制定降低关税的规划和时间表。
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三是进一步提升自由贸易试验区开放水平，充分发挥开放试验和辐射带动的双重功能。目前，自贸试验区的投资贸易自由化便利化水平与国际先进水平还有不小差距，应将市场主体需求强烈的，涉及扩大金融和服务业开放、提升贸易便利化的改革举措，在自由贸易试验区先行先试，在实践中发现问题、解决问题。应加快推进试点成功经验的复制推广。特别是对既符合国际管理通行规则、改革创新之处又不涉及法律法规修订的创新举措，要着力扩大实施范围和加快实施步伐。复制推广要注重系统性和实用性，防止过分注重复制推广政策的条目数而忽视实质性的制度创新。
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四是加快RCEP谈判进程，维持区域经济合作的势头。要抢抓推进RCEP的有利时机，要投入更多资源，做好内部协调和出价方案的制定，力争能够尽早达成RCEP协议。此外，密切跟踪和加强对TPP未来走势研判和预案，可以参加相关的会议，保持一个开放性的态度。但同时要认识到，短期内我国尚难以达到TPP要求的贸易自由化程度，近期的对外谈判还是以RCEP为主。
六、完善开放的管理体制和协调机制，以适应开放型经济新体制建设的需要
开放型经济新体制的建设不仅仅是开放政策的调整，还需要理顺开放领域本身的管理体制机制，以适应开放型经济新体制建设的需要。
一是建立健全先行先试的制度环境。2015年3月通过的《立法法》明确：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止试用法律的部分规定。”在推动自贸区建设和其他涉外经济体制改革时应在方案中明确暂停有关法律和部门规章，为先行先试留出空间。
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二是完善自贸试验区组织协调机制。首先，要进一步增强国务院自由贸易试验区工作部际联席会议的牵头与协调作用，加大对自贸试验区改革的指导、协调和监督力度。其次，加快完善部际联合决策机制，吸收自贸试验区管委会及地方政府相关管理部门参与联席会议的定期会议，强化相关部委对自贸试验区诉求的及时反馈，提高中央与地方的沟通协调效率，提高出台政策举措的适应性和针对性。另外，要增强地方和自贸试验区更大的自主权和创新空间，充分发挥地方改革创新的积极性和创造性。对能下放到地方和自贸试验区的权力，要尽可能下放。
三是改革大通关管理体制机制。口岸管理体制机制不顺是制约推进贸易便利化的重要原因。近期的改革重点是充分发挥口岸部际联席会议机制在建立完善跨部门、跨区域信息互联共享、风险联合研判、执法联动响应和监管执法互助机制等口岸组织协调工作中的作用，可以考虑的方案是将口岸部际联席会议办公室放在国务院办公厅，提高组织协调的权威性。从长远来看，要坚持行政执法权相对集中行使的改革方向，推进综合执法，在下一轮行政管理体制推进口岸管理的大部制改革，涉及货物进出口的相关部门可以先行整合。
四是完善涉外谈判组织协调机制。在涉外经济谈判中，谈判团队每次的出价方案要征求相关部门意见，一些部门不是从全局最优的角度来考虑谈判方案，也不是从本部门长远发展的角度来考虑谈判方案，而是从避免短期出问题的角度来考虑谈判方案，使得谈判的出价方案不是最优的方案，并且束缚了谈判团队的灵活性，不利于谈判的推进。短期来看，对于重大的涉外谈判，建立由党中央、国务院领导的对外谈判协调机制，通过提升授权与沟通协调的层级，提高工作效率，加大统筹各方利益诉求的力度；完善涉外经贸谈判的第三方评估机制。从长远而言，要建立类似于美国《快速贸易谈判授权法案》的新谈判体制，即设定谈判目标(可建立独立的专业委员会来设定目标)，由谈判团队决定具体谈判策略，最后由相关部门或全国人大来表决是否通过相关谈判协定。
五是建立健全安全审查制度和风险防范体系。建立完善安全防控体系是进一步推进开放的保障。首先是建立完全审查制度，筑牢保障国家安全和战略利益的最后一道屏障。提升安全审查法律法规的位阶，确保其权威性和执行效力。其次，完善国内监管，用内外资一致的监管方式来保障产业安全、意识形态安全、环境安全和金融安全。比如，通过加强反垄断法执法来保障产业安全；通过内容审查方式来保障意识形态安全；通过建立宏观审慎和微观审慎管理框架来提高金融安全。另外，要建立外商投资的信息公示制度，加强社会信息体系建设。
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参考文献：
〔1〕国务院发展研究中心课题组，2016:《新兴大国竞争力升级》，中国发展出版社。
〔2〕国务院发展研究中心对外经济课题组，2016:《自贸区建设总结》，内部报告。
〔3〕国务院发展研究中心，2017:《“三互”大通关建设第三方评估报告》，内部报告。
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织梦好，好织梦
国务院发展研究中心“引领经济新常态的战略与政策”课题组
课题总负责人：李伟
课题执行负责人：张军扩
参加：张来明 隆国强 王一鸣
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课题协调人：侯永志 刘培林 吴振宇
专题负责人：赵晋平
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执笔：王金照 许宏强