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政府职能转变与经济转型期的风险应对
发布时间：2018-02-11 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：我国正经历增长方式、经济体制、社会形态等不同维度的多重转型，面临着多种因素相互影响而导致的复合型风险。相比工业化国家面临的现代社会常规风险，我国所面临的转型风险更加复杂，蕴藏着更多不确定性。在推进现代化的关键时期，我国还存在着政府职能转变滞后于经济社会转型需要的风险。为有效应对转型期的各种风险，最根本的是要逐步以法律明确不同风险承担主体的风险责任，突出政府特别是中央政府在应对经济转型期风险中的核心作用，加强政府应对风险的能力建设。为避免转型期各类风险互相放大而演化为严重危机，政府应建立完整的风险管理预案，提高获取全面信息的能力，加强政府权威和信誉，提升政府财政实力，完善风险管理组织体系，从而建立健全有助于不同主体应对各种风险的体制和机制，确保现代化大转型的顺利推进。
关键词：转型风险，现代化，政府能力
我国正经历从农业社会到工业社会和都市社会的现代化大转型，其规模和速度均史无前例。这种转型是增长方式、经济体制、社会形态等不同维度多重转型的复合，具有复杂的叠加特征。随着驱动经济增长的动力机制、广大民众的行为方式、全社会的组织结构都在发生变化，政府职能转变也应相应改变。本报告认为，加快推进政府职能转变、提高政府能力，是中国现代化大转型的重要组成部分，是有效应对各种转型风险的重要保障，也是现代国家制度建设的题中应有之义。为防止转型期各类风险转化为系统性危机，政府应加快推动建立健全相关制度，使各类主体有权利、有资源、有能力且有激励应对各种风险。
一、从中国现代化大转型进程看经济转型期的风险
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当前，我国经济整体上进入了上中等收入国家行列，正处于完成工业化、进入高收入国家的现代化大转型的关键时期，经济结构、社会结构、人民的思想理念和生活方式都经历巨大变化。从经济层面看，我国经济转型面临着多种因素制约并蕴含多重风险。
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产业升级面临要素供给质量的约束。产业升级是我国从要素驱动、投资驱动增长转型为效率驱动和创新驱动增长的核心内容，但现阶段支撑产业升级的资金、技术、人力资本等要素存在不同程度的供给短缺。在资金方面，传统银行贷款仍然在融资结构中占有较大比重。银行贷款以往支持成熟产业的效率较高，但如今对新兴产业的融资支持不足。在原创技术上，重大关键和核心技术创新能力仍显不足，产业发展从全球分工链中、低端向中高端爬升的速度较慢。在高技能工人方面，多年来由于城乡、区域间教育投入水平和质量存在巨大差异，劳动力素质的提高严重受制于公共服务供给的不平等，农村中学辍学率出现反弹，难以满足当前及今后产业升级对高端技术工人的需求。
金融系统的脆弱性与城市化进程中累积的房地产风险高度相关。在旧产业资本边际收益降低、新产业尚未成熟之际，地方政府的土地财政模式、企业的“投资真空”、居民的非理性投资以及金融体系的过度放贷，形成非理性的合力，推动资金、土地、劳动力等要素涌入资产特别是房地产领域。这不仅推高了房价，导致房地产领域积累了巨大金融风险；还挤占了实体经济中的资金、人才、土地等资源，抑制了企业家精神，影响实体经济正常的投资和创新活动，导致实体经济出现空心化的可能。
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政府财政风险累积与现代财政制度建设进展滞后高度相关。在经济转型期，健全的现代财政制度将熨平增长波动性、化解系统性危机、实现可持续发展。我国财政制度还存在不利于转型的缺陷。一是政府预算制度约束力不足，财政收支结构有待优化，预算资金使用绩效不高，预算透明度不够，财经纪律有待加强。二是我国税制结构中直接税的收入比重不高，所得税收入分配的作用弱化，阻碍了社会公平正义目标的实现。三是中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，省以下财政事权和支出责任划分不规范。
贫富差距、社会分化导致有效需求不足以支撑经济持续增长和产业升级。从全球现代化史看，市场规模对于产业升级、经济持续增长至关重要。我国收入不平等、高房价导致的财富不平等以及公共服务不平等，造成了巨大的贫富差距，加大了中等收入阶层扩容的难度。由于高收入人群的边际消费倾向远低于低收入人群，当一个国家收入差距拉大，其平均消费倾向会降低，中高端产品需求将出现不足。因此，收入分配问题会导致大量中低收入家庭购买力不足，国内巨大的规模经济效应无法显现，消费升级难于与产业升级形成良性互动，依靠内部需求支撑经济持续增长和升级的难度加大。
二、经济转型风险因现代化大转型的挑战而放大
在从中等收入向高收入过渡的过程中，我们面临人类现代化大转型的经典问题，即国家将如何维持社会秩序稳定，确保经济持续增长、社会平稳发展、政治不断进步的现代化转型能够顺利推进(亨廷顿，1988)。
经济发展是一个民众期望随物质丰富而提高继而产生社会挫败感的不安定过程。中国经济的快速发展，既创造了数以亿计的非农就业岗位，增加了家庭收入、提高了人们的生活水平，也增加了人口在地理上的流动性，导致传统社群和家庭结构以较快速度分裂，降低了人们的归属感和对所处环境的认同感。与此同时，随着大规模城镇化的推进、民众受教育水平的提高以及大众传播媒介的扩大等，民众参与公共事务的愿望和能力增强。面对着俯仰可见的经济发展成果，不同阶层的期望都会与现实产生差距，造成较为普遍的不满足感和社会挫败感。
社会挫折感叠加、社会流动机会的降低将冲击中国社会的安定。在人类现有技术条件下，实现收入分配的绝对均等是乌托邦式的美好愿望，但保证分配的社会公平公正、保持正常的社会流动性则有助于减少社会的挫折感，是社会稳定的必要基石。在我国经济快速增长时期，虽然收入差距在拉大，但人人都获得了上升的空间，各阶层都将更多的精力放在创造财富上。但当经济增速放缓，部分人的收入停滞不前，其社会挫败感得不到疏解，则有可能对良好社会秩序造成威胁。
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制度变革的滞后将使民众参与演变为社会不稳定。随着民众参与公共事务的意愿和能力不断提高，具有适应性的制度将引导民众有序参与到社会建设中，僵化的制度则无法满足民众参与公共事务的需求。中国经济社会的发展进程比先行工业化国家现代化进程要快得多，经济增长、贫富差距、社会保障、政治参与等领域的问题，在较短的时间内快速、同时出现。如果不加速推进相关制度建设，民众参与公共事务程度的扩大将可能导致较大的社会风险。
人类历史表明，相比现代社会的常规风险，转型风险更加复杂，蕴藏着更多不确定性。20世纪90年代初苏联及中东欧国家体制转型风险最后演变为长期经济负增长、人民生活和健康水平下降以及社会动荡。20世纪90年代末部分东亚国家对经济转型中的金融风险控制不善，最后演变为严重的政治和社会危机，导致社会动荡和政权更替。南美一些国家在过去100年的转型中，由于没有解决一些长期积累的矛盾，一遇到短期风险(如汇率风险、财政风险等)就容易触发社会危机，导致现代化转型进程被反复中断。我国在现代化转型过程中也面临经济、社会、政治、生态等各种风险，这些风险若控制不当，同样容易引发转型危机。
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三、中国政府职能转变滞后可能产生的风险
任何现代化国家都需要建立依法、透明、高效、可问责的政府体系。在现代化推进过程中，我国政府的组织体系、职能范围、运行方式都必须发生转变，以适应经济从计划向市场、社会从农业文明向工业文明的大转变。在当前我国经济转型过程中，政府职能转变的滞后可能带来一系列风险。
快速的简政放权、放管结合改革，可能带来放权过度和监管不足的风险。简政放权的目的是回归市场经济的本质，促进形成有效竞争的市场，而这需要建立相应的市场规则和规则执行机制，包括确保交易公平且不对第三方利益造成损害等。国家和代表国家的政府承担着建立规则和执行规则方面的责任。因此，在减少行政审批、废除一些行政许可和非行政许可事项的基础上，政府必须同时加强市场监管。从全球市场经济演进历程看，市场不断扩张的历史，也是政府监管范围扩大和能力提升的历史。一旦在政府监管本应充分发挥作用的领域出现监管缺失，就会造成市场失灵，导致巨大的社会福利损失。如果一些部门和地方以“简政放权”为名，行“懒政怠政”之实，就有可能造成政府监管缺位或监管失效，生产安全、食品安全、生态环境以及金融等领域就有可能爆发风险。
建设法治政府过程中，立法效率和立法质量不高可能带来政府职能僵化、公信力下降的风险。立法是法治的基础，立法的质量决定着法治的质量。我国法治建设发展很快，但仍然存在立法滞后、立法质量不高的问题。特别是一些现行法律的内容与时代脱节、可操作性差，往往只具有原则规范和政策宣示的意义，可执行力不高，导致有法难依。另外，在向法治政府转变的过程中，民众仍然可能会选择“信访”而非“信法”，政府在不健全的法制体系下仍然会面对法治和人治的抉择。在这一转型过程，如果立法效率不高、质量不佳，政府依“旧法”行政也可能不利于大部分民众的利益，导致公权力失去公信力，陷入“塔西陀陷阱”。
在政府职能转变过程中，存在着政府能力不足的风险。国家有效治理的绩效与政府能力密切相关。政府能力是对政府动员、获取、整合和配置资源以有效行使公权力、保障公共利益的能力的度量。同成熟的经济体相比，转型国家的民众对政府有效履行社会管理和公共服务职能有更大的需求，这就对政府能力提出了更高更急迫的要求。改革开放30多年来，我国以经济建设为中心，政府的能力主要体现在发展经济上。面对现代化带来的生产和生活方式的根本变化，面对日益全球化、多元化、信息化的社会，曾经行之有效的做法很难再有效应对层出不穷的新问题，政府在经济调控、市场监管、社会管理和公共服务等领域的能力，与经济发展的需要和民众在相关领域日益增长的需求并不相匹配。同时，中央政府将部分权力下放到地方政府，一些地方有可能将权力层层下放，而基层政府往往尚不具备有效履职的能力，导致政策执行变形，从而引发政策执行走样的风险。
四、政府职能转变与经济转型期的风险管理
我们应充分吸取先行工业化国家现代化过程中风险管理的经验和教训，从现代化大转型的角度认识我国目前经济转型所具有的多重转型特征，辨识各种风险、特别是系统性风险的直接主体和来源特征，明确不同风险主体的责任，特别是国家(政府)作为最后风险承担者的职责，从而加快政府职能转变和能力建设，有效应对转型风险。
(一)加快改革和推进法治建设，落实不同风险承担主体的权责
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要逐步以法律明确不同风险承担主体的风险责任，并加快建设应对风险的各项制度。对个人和家庭而言，要通过建立完善的社会保障制度和社会政策体系，支持个人有效管理生产安全、失业、健康等方面的风险，并建立个人破产制度，将个人财务风险限制在一定范围内。对于企业，要建立和完善各种保险、破产机制，特别是尽快修订和加大实施企业破产法，对企业实施必要的破产保护，并及时开展对僵尸企业的破产，预防风险累积。对地方政府，要加大财政约束，严格规范地方政府借贷行为，有效管理地方政府因过度举债而带来的金融风险和财政风险。
要明确政府特别是中央政府在应对经济转型期风险中的核心作用。在任何国家，中央政府都是各种风险的最后承担者。如美国1929年、2008年遭遇“百年一遇”的大危机时，联邦政府积极作为以管理危机，必要时甚至突破法律法规限制，确保经济衰退时维持社会稳定。由于中国是单一制国家，如果各个主体承担的风险在演化过程中没有得到有效化解，风险更容易转嫁给中央政府而成为“国家风险”。为避免转型期各类风险互相放大而演化为不可挽回的危机，政府应建立风险管理预案，提高风险应对能力，建立和完善有助于不同主体应对各种风险的体制和机制。
(二)政府及时完整地掌握经济社会运行的各类信息是有效应对风险的基础
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政府能力的一个重要方面就是可以合法地获取经济社会运行的完整信息，这些信息是研判风险趋势、管理风险扩散、应对突发危机的基础。政府要充分利用信息通信技术最新成果，特别是互联网、物联网、大数据、云计算、人工智能等技术，及时、完整、准确地掌握经济社会运行的各类信息，包括市场监管信息、经济运行信息、社会管理信息、公共服务信息等。上述信息是政府监测经济社会总体运行状况、诊断风险引爆点、规划风险应对和危机管理的基础，政府需要掌握这些信息以开展风险预判和危机管理准备。同时，政府要及时将金融、环境、食品安全等相关信息及时向大众公布，引导大众对各种转型风险有清醒认识，使各类主体为承担自身决策风险做好准备。
(三)加强政府权威和信誉是风险控制与管理的有力手段
政府所拥有的法定权威使其可以创设法律、制定政策、启动投资，并通过政策宣示来影响社会预期。尤其是政府过去成功管理风险、应对危机的业绩，可以增强政府信誉，使政府能够同大众建立充分有效的风险交流机制，动员社会来配合政府有效管理风险和化解危机。政府应该对明确财政改革原则和财税政策调整方向，在全社会形成稳定的预期，如明确房地产税、遗产税、资本利得税等改革的方向和路径图；立法扩大社会参与、完善社会治理；立法推动公共服务均等化，特别是保证流动儿童就地受教育的权利以及城乡教育资源的公平分配；制定更加严格的环境保护标准，引导生态环境建设方向。同时，政府应制定管理金融风险、房地产风险、食品风险、生态环境风险等系统方案，避免民众在风险不严重时出现不必要的恐慌。
(四)提高政府财政能力是化解各种风险和危机的坚强保障
财政是现代国家的基石，是保障经济社会平稳发展、管理各种危机的最可靠的工具。中国政府目前有比较雄厚的财力，财政赤字还有扩大的空间，同时还有庞大的国有资产和巨额外汇储备，这为我们应对转型期各种风险提供了坚强保障。从促进经济稳健发展、缓解社会矛盾、最终管控好转型风险的长期目标看，我们需要加强财务约束的制度建设，化解企业和地方债务风险；完善财政资金扶持的质量标准、环境标准，以有效支持企业和产业升级，降低增长方式转变的风险；强化公共服务均等化的财政支持，利用公共财政支出维持社会稳定，加大生态环境保护的财政投入。
(五)完善组织体系是政府管理风险和应对任何危机的组织保障
政府必须依靠一套组织体系来实施转型期风险管理和危机应对。下表从公共管理角度，综合了通过完善政府工具、提高政府能力以有效应对转型期风险的做法。一是要完善宏观调控的组织体系，提高不同部门间协调的组织化、程序化程度。二是要完善市场监管体系的组织体系，包括健全分级监管与垂直监管的混合组织体系，强化环境监管体系，以及整合和完善金融监管体系。三是完善各级各类与社会管理相关的机构和提供公共服务的组织(学校、医院等)等，降低社会摩擦、促进社会和谐，从而降低社会风险。
我国有健全的党组织体系和完整的政府行政体系(包括应急处理体系)，政策执行能力较强。通过严明党的纪律、加强党的组织体系建设、完善行政监察制度、强化党内和行政体系的有效问责等措施，国家管理风险和应对危机的能力将不断提高，从而为中国顺利度过现代化大转型提供组织保障。
政府工具与转型期风险管理与危机应对
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宏观调控 |
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国家资产负债表，信用、借贷、产业布局等信息 内容来自dedecms |
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生态环境监测信息，环境质量信息 |
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充分利用政府权威 dedecms.com |
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制定更严格的标准；干预市场准入和市场行为 |
授权社会管理 |
推动公共服务均等化理念；推动制定法律法规 copyright dedecms |
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加强公共财力 |
完善财政政策，包括中央和地方财政关系调整 |
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利用公共财政支出维护社会稳定 本文来自织梦 |
强化公共服务均等化的财政支持 |
加大生态环境保护的财政投入 |
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健全政府组织 dedecms.com |
完善宏观调控的组织体系，提高不同部门间协调的组织化、程序化程度 织梦内容管理系统 |
完事市场监管体系，包括分级监管与垂直监管的混合组织 |
完善各级各类与社会管理相关的组织机构 copyright dedecms |
政府提供公共服务的组织(学校、医院、文化馆等) |
完善环境监管体系、提高监管能力 |
参考文献：
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[7]吴敬琏，2008：《中国增长模式抉择》，上海远东出版社。
织梦好，好织梦
[8]习近平，2014：《习近平谈治国理政》，外文出版社。
[9]夏斌，2016：“‘十三五’时期防范系统性风险的认识和思路”，见吴敬琏、厉以宁等《读懂“十三五”》，中信出版社。
内容来自dedecms
[10]Hood, Christopher C. and Helen Z. Margetts, 2006, The Tools of Government in the Digital Age. London: Palgrave MacMillan.
织梦好，好织梦
[11]Pei, Minxin, 2016, Transition in China？: More Likely than You Think”, Journal of Democracy, Volume 27, Number 4, October 2016, pp.5—19.
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国务院发展研究中心“经济转型期的风险防范与应对”课题组
课题总负责人：李伟
课题执行负责人：王一鸣
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参加：张军扩 张来明 隆国强 余斌
课题协调人：张承惠
专题负责人：高世楫 本文来自织梦
执笔：高世楫 卓贤