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完善“村—企”分层治理架构增强集体资产融入市场的能力——河南漯河市干河陈村的经验和启示
发布时间：2018-05-07 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
内容摘要：深化农村集体产权制度改革、增加农民财产性收入，不仅需要清产核资、界定成员、折股量化到人，还要建立起适应市场经济发展的集体资产经营机制。河南漯河市干河陈村自发探索集体产权制度改革，做实集体所有权、明晰集体成员分红收益权，并在集体控股企业逐步建立起开放的股权结构。该村通过确立分层治理架构，理顺了村关系，放活了集体资产经营权，企业不断壮大，村民福利稳步提升。其经验表明，在集体产权制度改革后，还要进一步完善“村—企”分层治理架构，建立规范的村集体资产管理、监督和委托一代理制度，建立开放包容、有效制衡的现代企业管理制度，强化“村—企”分层治理的联结机制。
关键词：集体经济，集体产权制度改革，“村—企”分层治理
党的十九大报告提出，要“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。这是乡村振兴战略的一项重要制度支撑。2014年以来，农村集体产权制度改革试点范围逐步扩大，从起初的29个县扩大到2017年的129个县，2018年将继续扩大到300个县。从现有的试点情况看，实施集体产权制度改革后能否使集体资产继续增值，使集体成员切实获得股权收益和发展红利，是改革成败的关键。一些村庄先行探索完善集体经济的运行机制，主动适应和融入市场，为下一步运用市场经济规律实现集体资产保值增值提供了借鉴。河南省漯河市干河陈村①实行村集体控股下的公司化运作②，村集体经济迅速发展，2017年，村集体控股的开源集团实现营业收入12.6亿元，利润1.13亿元，纳税5520万元，带动村民人均年收入从1998年的不到2500元增长到3万元以上。我们对干河陈村进行实地调研和深度访谈发现，该村20多年来的主要经验在于其不断完善“村—企”分层治理架构，村集体有效整合集体资产支持企业发展，企业轻装上阵、抓住市场机遇快速壮大，并用盈利分红改善村民福利，实现了“村—企”良性互促发展。
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一、集中和规范管理村集体资产，明晰成员权益
(一)集中管理集体资产，为企业创业发展奠定基础
一是统一管理村集体经营性资产。1993年以前，干河陈村陆续被征了1000多亩土地，村里利用征地补偿款先后兴办了7家小企业。但由于村企关系没有理顺，企业缺乏管理和监督，有的连年亏损，需要村里不断“输血”；有的鼓了个别承包人的腰包，盈利没有惠及全体村民，群众意见很大。为改变这种情况，1994年村里将这些企业合并成漯河市铁西经济开发总公司③进行统一管理，加强了对公司财务的管理与监督，并面向社会公开招引懂管理、会经营的企业负责人。按照“追缴欠款、明晰资产、一企一策”的村企治理方案，公司当年就扭亏为盈。
二是集中管理并有效盘活集体土地资产。1994年，干河陈村“两委”研究决定，把原分散到村民小组管理的土地、宅基地、集体资产改由村委会统一管理。1998年9月，村“两委”召开村民代表会议，出台了《关于土地统一管理的规定》，决定收回分散承包的土地，由村集体统一规划、统一调配、统一管理。这既做实了土地的集体所有制，盘活了集体资源性资产，又通过统一整理开发化解了旧村改造中的矛盾。干河陈村利用城市近郊村的区位优势，提出了“退一产、转二产、兴三产”的发展思路，将集体土地资产注入开源集团，进行整体规划、统一开发，逐步改善村庄环境，融入城区市场。开源集团编制了开源新区总体规划、专项规划及控制性详规，统一拆迁住宅1830户、大小企业24家，腾出建设用地700多亩；修建15个配套完善的住宅小区，安置全村居民；修筑了6条、总长12公里的道路对接城区，并完成与城区系统并网的水、电、气等公共管网建设。集团进一步迎合市场需求，打造了国家4A级旅游景区神州鸟园和全国特色旅游产品博物馆特色小镇“河上街”等景观，并配套开发购物中心、酒店、写字楼，旅游、物业、商业等多种业态综合发展。
(二)自发探索集体产权制度改革，明晰集体与成员的产权利益关系
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一是“打扫干净屋子再请客”，明确界定成员权。1998年12月，干河陈村召开村民会议，确定了界定成员权的两个原则。一是谁拥有承包土地，谁就是村集体经济分红受益人口④；二是以1998年12月31日为划断时点，受益人口不增不减，量化的集体成员股份可继承。这是集体产权制度改革的关键，既避免了村集体经济发展壮大后可能出现的矛盾，也为今后村里引入外部资金和人才创造了条件。
二是明确集体的所有权和集体成员的收益权。集体资产特别是土地资产的价值很难准确评估，为降低改革难度、减少矛盾，干河陈村没有对资产数额进行精确量化，而是只明确村集体成员对企业的控股权和对盈余的分配权，以保证村集体成员的基本资产权益。同时，量化给集体成员的是分红权，进一步厘清了集体与集体成员对资产的权属关系，即集体拥有集体资产的所有权、集体成员享受集体资产的收益权。
三是控制分红水平，优先扩大积累，促进企业迅速做大。分红权保证了集体资产的不可分性，避免了“一分了之”，为企业统一经营集体资产奠定了制度基础。在发展的早期，开源集团难以获得银行贷款，只能主要依靠自身盈利完成积累。村“两委”决定，将大部分盈利用于扩大再生产，只将小部分盈利用于保底分红。2014—2017年的分红水平为每人每年6000元⑤。2017年，村里借鉴定向增发派股的思路，给800户村民每户增加2个分红受益名额，并将用3年的时间使每个新增分红名额的分红标准逐渐提高到6000元。也就是说，每户今后将分别新增4000元(2017年)、8000元(2018年)和12000元(2019年及以后)的分红。未来村里还会利用这种办法，在保证企业发展资金的前提下，逐步提高分红水平。
四是用企业盈利改善村民福利。从1997年起，干河陈村就开始用企业盈利逐步提高全体村民的各项福利水平。在养老方面，干河陈村每年为60岁以上老人过寿，发放节日福利。目前，村里为60岁以上的村民每月发放养老金2000元，为70岁以上的村民每月发放养老金2200元⑥。在医疗方面，村里出资为村民统一办理了新农合。村民因病住院后，可以按住院天数获得护理补助，医疗费用经国家报销后的剩余部分由村里全额报销。在住房方面，干河陈村不但为村民分了福利房，还两次以成本价向村民配售住房。村里规定，每户可有一处物业免收房产物业费。
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(三)“村—企—社区”治理联动、形成合力，保障企业发展
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一是依法依规治村治企。干河陈村反思了以前村办企业管理混乱的教训，认为只有强化制度意识，规范村干部、管理层和员工行为，才能充分保障村集体控股企业的自主经营权，促进村集体经济的健康发展。为此，干河陈村建立了村党委班子成员考勤签到、村民代表评议党员干部等制度，约束和规范村“两委”和企业管理层的行为。
二是夯实基层党组织建设，完善村、企、社区治理框架。干河陈村形成了“村委会、社区组、村民户”三级治理体系，以社区党委、小区党支部、楼栋党小组三级组织为依托，通过“互联网+党建”、购买专业社会组织服务等做法，实现了社区党组织网格化精细管理，增强了基层党组织的影响力和凝聚力，建立了村、企业、社区“三位一体”的基层党组织体系。
三是推动信息公开，凝聚发展共识。干河陈村党委规定，每干一件事情都要让村民代表甚至每位村民知情。干河陈村对涉及“三重一大”事项，严格按照议事规则进行，并形成书面记录保存留档。村里还成立了“村民理财小组”强化财务监督，每季度对财务支出情况进行审计并予以公示。
二、按照现代企业制度改造传统集体企业
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在做实村集体对集体资产的所有权的基础上，干河陈村将集体资产经营权交给开源集团，由开源集团独立经营，单独核算。由此，集团在日常经营上获得了自由裁量权，能够充分把握市场机遇，提升市场竞争能力。集团积极引入现代企业制度，逐步构建规范的治理结构，放手进行市场化经营，以员工持股等方式吸收优秀管理人才。
(一)三次股改确立企业开放式的股权结构
1998年，村“两委”、开源公司联合印发《关于村属企业改制暨推行股份制的决定》，在将村里土地等集体资产入股开源公司时，对每位村集体成员按照每人7000元的价值配发集体资产股，使其成为企业的自然人股东。另外，在村干部、党员的带头下，由63名村民按照每股1元自愿入股，又筹集了300万元现金股本，填补了公司起步阶段的资金缺口。经过这次股改，公司由传统的村办集体企业转制为由管理层参股和村集体成员全员持股的股份合作制企业。
2008年12月，干河陈村委会召开全体村民会议，讨论通过了《开源集团董事会关于进一步深化股份制改革的建议》，决定对每位村民股东的7000股产权股份，按1∶3的比例配股，使每位村民的个人股本达到28000股；对现金入股的股东，按其现金股总额给予1∶1配股。每28万股选举产生一名股东代表，持股满28万股的股东自然成为股东代表。股东代表的每28万股有一个表决权。股东股份可以继承、转让、馈赠，但必须遵循规定的程序⑦。经过这次股改，开源集团明确了村民股东和资金入股股东按股份份额行使股东权利、参与公司管理的制度规范。村集体成员按规定选举股东代表参与决策企业重大事项，村集体不干预公司的日常经营决策。这次股改理顺了村集体和企业的“委托—代理”关系，实现了“村—企”分离分治，使企业由股份合作制转变为产权结构更加清晰的股份制。
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2014年底的第三次股改更为关键，促进了企业开放式发展。当时，由于村干部、党员当初带头持有现金股本较多，大家的分红收益差距逐渐扩大，影响了村里的干群关系，也不利于开源集团的长远发展。村党委多方面做通村干部等个人股东的工作，决定退出所有个人所持原始现金股本，并根据入股时间的不同予以适当补偿。由此，村干部、党员等现金入股股东和普通村民一样只保留固定的原始集体资产股，集团资产(约15亿元)全部归村集体所有、村民平均持有。同时，为了吸引优秀人才，调动现职管理人员的积极性，集团推行管理层现金参股计划，最终形成了集体股占50%、管理层个人持股占50%的股权结构。集团成为村集体成员和全体入股管理层共同持股的股份有限责任公司，由村民股东和管理层股东分别选举股东代表组成股东代表大会，再由股东代表大会选举产生董事会和监事会，建立了规范的现代企业治理制度(见图1)。
图1 公司主要体制架构图
资料来源：《开源集团员工手册》，隐去了具体的业务和行政板块。
(二)村集体成员与职工股东交叉重叠的股东代表大会制度，确保村集体与企业的利益平衡
开源集团精巧设计股东代表大会制度，兼顾了村集体和企业的利益诉求。目前，集团股东代表大会有代表180人。其中，120人是企业在职管理层的股东代表，其余60人是村民股东代表。这60名村民股东代表由全体村民选举产生⑧，既是村民又是企业员工的可优先当选。企业代表在股东代表大会中占了绝大多数，能够防止村集体干扰企业经营决策，保证企业长远发展。而在120名管理层股东代表中，有40人既是本村村民，又是企业管理人员(见图2)。这样，具有村集体成员身份的股东代表实际有100人，使村集体成员在股东代表大会中也占大多数席位。他们当中既有村“两委”成员和党员干部，又有普通村民代表，能够充分考虑村集体长远利益，保障集体成员的共同利益，防止企业掏空集体资产。
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图2 公司股东代表大会结构图
开源集团还设计了职务激励金制度来调动管理层的积极性。管理层股东需要交10万—100万元不等的职务激励金，集团进行1∶1配套⑨。首先，按其职务激励金的数额，每年可以享受5%的年金收益。其次，从当年集团盈利中划出7%—8%，按照缴纳的职务激励金份额进行分红。因此，职务激励金交得越多，企业盈利状况越好，管理人员获得的收益就越高。另外，职务激励金还起到了保证金的作用。集团规定，如果管理人员在退休或离职时没有给公司造成损失，当初交的职务激励金会返还给本人。
三、完善集体经济“村—企”分层治理机制的建议
干河陈村和开源集团二十多年的发展历程表明，完善村企分层治理架构，既可以让企业充满活力，又有利于发挥集体所有制的优势，使发展成果惠及全体村民。建议在全国农村集体产权制度改革中，要高度重视集体资产经营机制的建设，特别是要完善村庄和企业分层治理机制，理顺村庄和企业的“委托—代理”关系，努力实现两者的共赢，促进集体经济发展壮大。
(一)建立规范的村集体资产管理、监督和委托—代理制度
以所有权、收益权和经营权分离的思路深化集体产权制度改革。做实村集体对集体资产的所有权，量化、明晰集体成员对集体资产的收益权。在这一前提下，鼓励集体资产的统一经营管理，充分发挥体量优势。合理确定集体积累和成员分红的动态关系，处理好集体长期发展和成员持续收益的利益平衡。
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设计好集体成员股东代表制度，选举出能够兼顾集体和企业长远利益的集体资产管理代理人，充分授权集体股东代表选举的董事会行使对集体资产经营的决策权、董事会聘任的企业管理层行使对集体资产的经营管理权，放活集体资产经营权。健全集体资产管理监督制度，设立村务监督委员会和村民理财小组，强化对集体经济的财务管理和经营投资行为的民主监督。
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(二)建立开放包容、有效制衡的现代企业管理制度
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集体产权关系明晰后，要在确保集体资产整体不可分割的基础上，探索建立开放的资产股权合作，适当吸纳社会资本，促进企业发展。在明确规定集体资产承担有限责任、不纳入企业破产后资产清算范围的条件下，支持和鼓励集体控股的企业以部分或全部资产与外部资本联合组建新公司。坚持以集体控股为前提，集体持股的企业还可以积极推行员工股权认购计划和以集体积累新增资产分红权为基础的人才股权奖励计划，充分激励外来员工和外来优秀管理者。同时，应充分发挥公司监事会、公司纪检部门的作用，并规范财务、审计和管理流程，防范企业管理层损害企业利益。
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(三)强化“村—企”分层治理的联结机制
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建立现代企业管理制度，能够有效防止村集体对集体控股企业日常经营的过度干预，增强集体经济融入市场发展的能力。但是，运用现代企业管理制度发展壮大集体经济，要坚决防止企业掏空、侵蚀村集体资产，必须在坚持村民集体所有的前提下，强化“村—企”分层治理的联结机制，维护好两者的共同利益和长远利益。
一是村、企领导“一肩挑”，确保企业与村集体利益保持一致。村党支部书记兼任企业董事长既有助于村集体凝聚发展共识，整合集体资源支持企业发展，又能够确保企业发展改善村集体福利。
二是精巧设计股东代表成员结构，使企业决策能够平衡村企利益。合理设计“双重身份”的股东代表、非企业管理层的村集成员股东代表、非村民的企业管理层代表这三者的比例，确保企业经营决策符合企业和村集体长远利益。让“双重身份”的股东代表发挥“压舱石”作用，平衡村企利益，有效防范少数人控制、集体资产流失等隐患。
三是强化村和企业的党组织建设，凝聚发展合力。加强党的农村基层组织建设，是发展壮大农村集体经济的重要基础。村、组和企业党组织的领导、宣传和动员，有助于集体成员、企业员工统一认识，凝聚合力。要挑选一批具有献身精神和开拓精神、办事公道、能带领群众致富的人充实村和企业的党组织，凝聚起干部和群众、企业管理层和员工的发展合力。
注释：
①干河陈村是漯河市源汇区西南部的一个城市近郊村，目前有村民800户，3274人；村“两委”成员16人，村民党员108人。
②该村未成立村级集体经济组织，由村委会代行集体资产所有者职能。本报告所称“村集体”指村委会。
③1996年，公司更名为漯河市开源实业总公司；2003年，更名为漯河市开源实业集团有限责任公司；2008年，更名为河南开源实业集团有限责任公司。
④1998年底，村里有1453户、4360人。其中，分红受益人口大约2000多人。
⑤据介绍，按企业现在的盈利能力，分红水平可以达到1万元。但为了优先保障企业积累，避免过高的福利水平增加企业经营负担，村里将分红标准调低为6000元。
⑥2014年，这一标准为1600元、1800元。
⑦以转让为例，股份只能在开源集团股东中转让，经董事会批准后办理过户手续。
⑧每户选一名户主，每15户户主中选出一名代表，原则上村民中的公司员工优先。
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⑨为确保集体资产的不可分割，集团配给管理层的股权只能在职持有，离职后由集团收回。
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