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借鉴欧盟RIS3经验完善公共科技资源配置决策机制
发布时间：2018-05-07 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
内容摘要：我国已经构建了较为完备的“自上而下”的公共科技资源配置决策体系，但由于缺乏“自下而上”的信息传递和反馈机制，决策科学性和资源配置效率亟待提高。现有的公共科技资源多采用专家评选和主管部门决策的方式进行配置，产业界和其他利益相关者较少参与。科研成果与产业需求脱节，鼓励政策和资源分配与地方特色不匹配，以及“一刀切”和“一哄而上”等现象长期存在。欧盟近年来推出了“‘智慧专业化’的研究和创新战略(简称RIS3)”，其目的是提高公共研发投入配置效率、培育地方竞争优势、促进区域间政策协同和鼓励经济结构转型。该战略核心是根据地方潜在竞争优势来确定公共研发投入和创新政策的优先次序。本文在分析欧盟RIS3实施步骤和主要特点的基础上，提出进一步完善我国公共科技资源配置决策机制的建议。
关键词：RIS3，智慧专业化，公共科技资源，自下而上
如何提高公共科技资源的配置效率是各国政府普遍关注的问题。欧盟近年来提出了“‘智慧专业化’的研究和创新战略(Research and Innovation Strategies for Smart Specializations，简称RIS3)”，探索出一套较为高效的政府研发投入和创新决策模式。RIS3较好地实现了政府支持与市场需求相结合，中央支持与地方特色相结合，对提高科技资源配置效率提供了有益经验。
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欧盟RIS3是包含一系列决策机制和方法的公共科技资源配置决策体系。与欧盟传统的研发和创新政策体系相比，它将自上而下和自下而上两种方式有机结合，鼓励地方因地制宜设计政策方案，被认为代表了欧盟推动创新驱动发展的最全面的政策经验①。
一、目标、作用与效果
RIS3起源于欧盟专家咨询小组于2009年11月②发表的《增长的知识(Knowledge for Growth)》研究报告③。该报告对欧盟的研究、教育和商业研发等政策进行了批评，认为这些公共投资未能在不同技术领域和地区间进行有效分配。该报告提出，欧盟成员国及其地方政府对知识和创新的公共投资，应与该地区其他生产性资产互补，要对那些能创造地区比较优势的领域进行投资。2011年，欧盟正式将RIS3作为面向所有欧盟成员国的研究和创新政策方案。2012年，欧盟委员会发布了《RIS3指南》，明确了RIS3的实施步骤。
RIS3在欧盟创新和发展政策体系中占有重要地位，其作用主要体现在两个方面。
第一，RIS3决定了欧盟公共研发资金的配置方式。实施RIS3是欧盟成员国的地方政府申请欧盟结构基金(EU Structural Fund Programmes)④资助的前置条件。申请欧盟结构基金资助前，地方政府⑤必须按照RIS3的要求对自身的创新潜力和潜在竞争优势进行系统评估，并拟定经费投入和政策扶持的重点领域和优先次序，再将计划报送欧盟。欧盟组织专家对计划的合理性和可行性进行评议，最终根据评议结果统筹欧盟结构基金的分配，对申报地方进行有选择的、不同力度的资助。
第二，RIS3还被用于指导地方政府制定创新发展政策。RIS3是一个基于本地实际条件的、自下而上进行决策的政策框架。欧盟运用这一框架整合了原有的产业政策、区域政策和研发政策，引导地方政府根据自身的潜在竞争优势制定科学的创新驱动发展政策(Innovation Driven Development Policies)。RIS3要求根据地方的潜在竞争优势，确定公共研发投入和创新政策的优先次序，从而培育地方竞争优势，促进区域间政策协同，鼓励经济结构转型，最终推动创新驱动型经济发展。
目前，在欧盟各成员国有关“新产业政策”“增长新源泉”和“应对经济挑战的新策略”等政策制定过程中，RIS3获得了广泛的认同和应用，其智慧、可持续和包容性增长的发展目标被纳入欧盟2020议程。RIS3实施7年来，已成为欧盟成员国设计和实施区域创新发展战略的关键工具。据欧盟委员会智慧专业化政策平台数据显示：在欧盟内部，已有18个成员国、170个地区加入了RIS3政策平台；在欧盟以外，已有2个国家、9个地区加入了该平台。一些国际组织和国家将RIS3看作提升区域创新活力和驱动经济增长的重要政策框架，如OECD认为RIS3是与OECD经济政策目标相适应的创新政策框架⑥。
二、实施步骤与主要特点
RIS3的实施是在欧盟的指导和协助下，由成员国地方政府主导，所在国中央政府参与。具体而言，RIS3的实施包括启动、决策、评审资助三个环节。
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(一)启动环节
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启动环节是从传统的研究和创新战略(RIS)向RIS3转变的关键。在启动环节，地方政府要按照“智慧专业化”政策框架的要求，对相关主体适应自身条件的研发和创新潜力进行分析和评估。启动环节的核心是积极推动利益相关者全方位参与政策分析，充分获取与地方竞争优势相关的信息，体现了“自下而上”的政策设计理念，为下一环节奠定基础。主要包括以下5个步骤，如图1所示。
图1 RIS3的启动环节
资料来源：《RIS3指南》。
第一步：启动自评估过程。识别与申请项目相关的主体，包括企业部门以及科学、知识和创意部门的利益相关者。
第二步：自评估准备。联系利益相关者，提前向其发放由指导性问题构成的问卷，组织和确定启动环节所需的步骤和时间节点。
第三步：各部门的利益相关者对本部门的特有优劣势和潜力进行评估。
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第四步：各部门的利益相关者对其他部门进行评估。例如，来自企业部门的利益相关者评估科技、知识和创意部门以及政府部门，反之亦然。
第五步：进行态势分析，使用识别出的优势、劣势、机会和威胁制定共同愿景(shared vision)，将其作为RIS3过程的起点。
(二)决策环节
在决策环节，地方政府要根据启动环节的信息和资料确定本地优先扶持的领域、技术和产业。RIS3的决策环节仍由地方政府主导，欧盟并不直接干预，而是提出政策制定流程的要求并提供技术支持。RIS3的决策环节可分为6个步骤，如图2所示。
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图2 RIS3战略的6个步骤
资料来源：《RIS3指南》。
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步骤一：对区域创新情况和潜能的分析，包括对区域内外创新情况的分析、创新活力分析以及对未来机会的识别。
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步骤二：采取恰当的治理方式，保证不同类型和层次的利益相关者广泛参与。
步骤三：制定区域未来的全面愿景。根据国际比较对本地潜在优势进行分析，明确在国际上的定位。
步骤四：识别投资和鼓励政策的优先事项。
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步骤五：确定相互配套协调的政策组合和实施路线图。该步骤要求落实组织方式，制定具体实施规则和政策工具。
步骤六：整合监测和评估机制。监测旨在确认政策是否得到正确和有效的实施，评估则旨在确认战略目标是否和如何得到满足。
(三)评审和资助
在完成启动环节和决策环节后，地方政府将政策规划报送欧盟。欧盟将组织专家审查地方制定政策的过程和政策优先次序的合理性，统筹考虑对该地区创新发展政策和计划的资助力度和方向。欧盟RIS3政策框架并没有给定的资助规模，而是依据地方计划的可行性和需求灵活调整。评审资助环节最终实现了“自下而上”与“自上而下”相结合。
(四)主要特点
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RIS3是以“自下而上”为主的公共科技资源配置决策体系。与欧盟传统的研发和创新政策体系相比，除了鼓励地方因地制宜设计政策方案外，最显著的特点是强调“商业式探索(entrepreneurial discovery)”过程。
“商业式探索”是指政府利用市场力量和私营部门获取创新活动的信息，经评估后，对最有潜力实现创新目标的行动者赋权。无论是对教育、公共研究等公共部门还是私营部门，地方政府都根据各类主体的能力和独特优势来选择项目承担者，而不是直接选择特定的产业或技术。这种方式更多地发挥市场机制在产业和技术选择中的作用，调动了创新主体的主动性。
从制定政策角度看，商业式探索需要收集和分析大量信息，但这些信息常常掌握在企业家手中或嵌入于企业和公共部门日常活动之中。如何获得这些信息是政策设计的关键。RIS3通过利益相关者协商、公共部门与私营部门合作(PPP)、技术预测和技术路线图等方式获取相关信息。传统的产业政策倾向于扶持拥有稳定技术发展模式的部门。与此相反，RIS3专注于使用更具探索性的方法帮助企业家在区域层面识别他们的知识优势。
三、几点启示
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我国已经构建了较为完备的“自上而下”的公共科技资源配置决策体系，但由于缺乏“自下而上”的信息传递和反馈机制，决策科学性和资源配置效率亟待提高。现有的公共科技资源多采用专家评选和主管部门决策的方式进行配置，产业界和其他利益相关者较少参与。科研成果与产业需求脱节，鼓励政策和资源分配与地方特色不匹配，以及“一刀切”和“一哄而上”现象长期存在。欧盟RIS3得到了国外学术界和政策界的广泛认可，经过7年的应用实践，积累了大量成功经验。RIS3经验对完善我国公共科技资源配置决策机制，推进区域创新驱动发展具有一定的借鉴意义。
一是创新决策机制，保证不同类型和层次的利益相关者参与科技资源配置决策。应充分鼓励包括政府、企业、高校、研究院所和需求侧的利益相关方在内的所有利益相关方参与决策过程。借鉴RIS3的设计过程，适当的治理方式主要有两个特征：首先是充分体现需求侧和跨领域的观点。在传统的强调政府、企业和高校互动的创新三螺旋结构的基础上，加入需求侧的利益相关方，形成创新的四螺旋结构。同时，积极鼓励跨领域人士或组织参与决策。其次是采用合作型的组织方式，如设立高效的督导组、管理小组和工作小组等。
二是中央和地方在促进区域创新发展中需实现良好互动。一方面，要发挥地方政府主动性，鼓励地方政府因地制宜制定扶持政策。另一方面，中央政府要统筹公共科技资源分配，实现效率提升与协调发展相统一。RIS3的一大特点就是高度重视不同区域创新禀赋和潜在竞争优势的差异性，不制定“一刀切”的政策方案，鼓励地方政府因地制宜制定政策，并将有限的公共资源集中投资于那些最具创新和增长潜力的领域。同时，欧盟综合考虑地方政策的制定情况、区域协调发展的要求以及各成员国基金上缴的比例，全盘统筹决定资助重点和力度，主要目的在于根据地方创新资源禀赋助力地方快速发展竞争优势领域，同时推动欧盟内部经济更平衡地发展。
三是建立一套合理和可操作的程序和方法，指导地方发挥“商业式探索”作用。RIS3政策框架成功实施的关键在于在地方执行层面有效贯彻“商业式探索”理念。即在地方创新禀赋和未来竞争优势评估中，使用多种政策工具帮助市场主体识别其优势，进而将这些信息用于制定地方发展优先政策；最终，在政策实施中根据各类主体的能力和独特优势来选择项目承担者，而不是由政府直接选择特定的产业和技术。为落实这一理念，欧盟编制了《RIS3指南》，对RIS3的步骤和实施方法进行了详尽的说明；还建立了RIS3政策平台，对加入RIS3政策框架的地方政府进行实时的指导。我国应借鉴“商业式探索”模式，一方面推动创新政策制定和公共科技资源配置理念的转变，另一方面建立相应的实施机制，保障政策落实有“矩”可循。
注释：
①Corina Cretu(欧盟地区与城市政策委员)，Implementing Smart Specialization Strategies—A Handbook，第9页。
②该专家咨询小组由Dominique Foray、Paul A. David和Bronwyn Hall等享有世界声誉的欧美顶尖经济学家组成，他们在创新政策研究领域均具有重要影响。
③D. Foray et al., 2009, Knowledge Economists Policy Brief, No.9.
④欧盟结构基金来源于欧盟预算，由欧盟理事会和欧洲议会批准，属于欧盟财政专项支出，是欧盟首创的一种全新的产业和创新政策工具。2007—2012年，结构基金为受援国创造了594000个工作岗位，198000个中小企业、77800个初创企业受到直接资助，创造工作岗位262000个。61000个科研项目、22000个联合研究项目得到资助，创造长期研究员岗位21000个。
⑤此处的“地方政府”是指“欧盟地域统计单位命名法”下的NUTS第三级行政区，类似于中国的县级行政区，下同。
⑥OECD对其成员国的经济政策提出了4项目标：一是“优化结构(go structural)”，使经济更具竞争力；二是“社会公平(go social)”，解决正在增长的不平等和工作机会缺乏；三是“绿色发展(go green)”，倡导考虑环境约束的经济增长路径；四是“制度建设(go institutional)”，解决目前对制度和市场的信任匮乏问题。
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