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完善食盐专营体制改革的几点建议
发布时间：2018-05-07 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
内容摘要：本轮盐业体制改革取得了市场化改革的阶段性突破和实质性成效，“保证食盐安全，释放市场活力”的改革目标基本实现，但要实现“促进公平竞争”的改革目标还需进一步努力，关键是要及时完善涉盐法规体系和加快推进政企分开，这是落实食盐专营体制改革的两项关键任务。只有踢好这最后的“临门一脚”，才能巩固盐业改革成果、更好地释放改革红利。建议抓紧清理、修订与盐改精神和新《食盐专营办法》不相一致的各级地方法规，为盐改扫清制度障碍，清除选择性执法或乱执法的“合法”空间；加快推进政企分开，弱化执法主体选择性执法的逐利动机；支持和帮助更广泛的盐业企业积极改革、主动转型，夯实改革的微观基础。
关键词：盐业，专营，体制改革
2001年以来，食盐专营体制改革方案曾六次夭折，未能落地。在吸取历次改革探索经验教训的基础上，新一轮食盐专营体制改革取得了突破。以出台《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》为标志，食盐专营体制改革于2017年进入实施年和攻坚期。回顾过去一年多的改革推进情况，我们认为，本轮盐业体制改革取得了市场化改革的阶段性突破和实质性成效，“保证食盐安全，释放市场活力”的改革目标基本实现，但要实现“促进公平竞争”的改革目标还需进一步努力。
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一、盐改要彻底落实到位还需解决三个主要问题
我们之所以认为“促进公平竞争”的改革目标还没有完全实现，主要原因是，部分地区出现了以“外省盐企跨区经营不规范”为名限制跨省经营的地方保护和竞争失序等问题，政策落地过程中一些地方的选择性执行及执行尺度引发争议，一些盐业公司对改革响应缓慢甚至不响应。当然，这些问题还只是显现的“表面症状”。盐改要在两年改革过渡期结束后彻底落实到位，必须抓紧解决表象问题背后隐藏的更深层次的问题。
(一)涉盐法规体系未及时适应盐改方案进行全面调整，提供了选择性执法的选择空间
在落实食盐专营体制改革过程中，一些地方的盐业公司传统专营思维根深蒂固，不是积极主动适应盐业体制改革带来的挑战和变化，而是仍然将本地市场视为自己的“一亩三分地”，以过渡期为名，利用旧的涉盐法规与新的盐改政策导向有所出入，仍按照修订前的《食盐专营办法》(1996年发布)、《盐业管理条例》(1990年发布)和地方食盐管理条例开展盐政管理，动辄以“涉嫌违规经营”为由，查扣、封存、下架跨省经营盐业企业产品。这种将本地市场视为“自留地”不许他人染指的现象，实际上违背了盐业体制改革方案提出的“取消食盐产销区域限制”改革原则。
这背后的主要原因是涉盐法规体系未能及时适应盐改方案进行调整，执行层面对上层设计尚未做出适应性调整，特别是不少地方未根据盐业体制改革方案及时修订地方的食盐管理条例，使得一些地方选择性执法有了“选择空间”。相关法律法规的不匹配、不适宜、不明确，导致出现钻法规真空期空子和选择性执法等“抹黑”改革的行为，影响了盐改的公平性和可信度，反过来增加了推进盐改的难度。
(二)政企分开没有及时、完整到位，导致一些盐业公司为维护自身利益而具有选择性执法的选择动机
盐改方案指出要“研究剥离食盐批发企业承担的行政管理职能”。2017年12月26日，国务院出台了修订后的新的《食盐专营办法》，明确“国务院食品药品监督管理部门负责全国食盐质量安全监督管理。县级以上地方人民政府确定的食盐质量安全监督管理部门负责本行政区域的食盐质量安全监督管理”。政企分开的改革接力棒已传到地方政府手中。但就实施情况来看，政企分开还没有及时、完整到位，一些地方的盐业公司和盐务局“一个机构、两块牌子”、政企一体的格局仍然存在。这使得一些地方盐业公司仍然具有利用行政执法权维护自身企业利益的“选择动机”，从而导致地方保护问题突出，使“促进公平竞争”的改革目标大打折扣。
政企分开是跨区竞争的基础，跨省卖盐受阻，表象是地方保护，根子在于政企不分，实质是本地盐业公司利用其另一身份“盐务局”所拥有的行政权抵制“跨区域经营”。目前政企分开的方向已明，但在操作层面，到2017年底，还有5个省份尚未将食盐质量监管职能移交给食品药品监管部门或市场监管部门；更重要的是，在市县级层面，大部分地区的职能移交都还没有到位。这使得一些盐业公司仍可利用原来承担的盐政管理职能，以维护市场秩序为名，行自我利益保护之实。
此外，还有个别省份实行政府购买盐政执法辅助服务。如某省食药监局同省盐业集团有限责任公司签订协议，实行政府购买盐政执法辅助服务。但这样所购买的盐政执法辅助服务，并非由客观独立、利益非相关的第三方提供，实质上是本省盐业公司的“继续执法”，这一做法引发较大争议。该省也是盐业企业反映地方保护问题最为突出的地区。
(三)传统盐业公司的改革没有到位、转型发展还不积极
盐业体制改革调整了原有的行业利益格局，改变了原来“画地为牢”的市场格局，重构了行业生态。同时，传统专营体制下被掩盖的产能过剩、产业集中度低等问题也暴露出来。由于盐业公司在传统专营体制中居于核心地位，这些压力又更多地被集中传递到盐业公司身上。
由于长期依赖食盐专营体制，不少传统盐业公司对食盐专营体制改革和新一轮国企改革带来的双重挑战还未充分准备，对改革机遇也欠缺敏感，市场意识淡薄、经营机制僵化、国企改革相对滞后，冗员多、负担重、效率低的问题尚未有效解决，企业面对竞争压力却缺乏改革动力和发展活力。这些问题的存在，又加剧了这些传统盐业国企对走向市场的顾虑和对传统专营体制的依赖，推进业务转型和机制转变缓慢，难以及时地响应改革号召和开展实质性行动。
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微观主体的经营包袱和思想包袱没有卸下，使得盐改的微观基础尚不牢靠，导致盐改很难及时、彻底落实到位。
二、推进盐改彻底落实到位的三条建议
如前所述，地方保护、竞争受限以及企业响应改革不积极，这些表象问题暴露出背后更深层次的一些根子性问题：涉盐法规体系未能适应盐改方案的要求及时跟上、没有完全实现政企分开，使得一些地方盐业公司既有选择性执法的动机，又有选择性执法的“空间”；而传统的盐业公司改革滞后和转型困难，进一步加剧了其对选择性执法或乱执法的依赖。有鉴于此，必须及时完善涉盐法规体系、加快推进政企分开、支持盐业公司深入改革和积极转型。只有认真解决这三个深层次问题，才能巩固盐业改革成果、更好地释放盐改红利。
(一)及时完善涉盐法规体系，清除选择性执法或乱执法的“合法”空间
2017年出台的新《食盐专营办法》取代了旧的《食盐专营办法》，同时也废止了旧的《盐业管理条例》，使一些地方仍然沿用旧法管理失去了法律依据。下一步，需要以上位法为依据夯实盐业改革制度基础，进一步完善涉盐法规体系。
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首先，要督促各地抓紧清理、修订地方各级盐业监管条例和管理办法中与盐改精神和新《食盐专营办法》相违背的内容，要求各地根据新的《食盐专营办法》，加快制定适合本地的新的地方食盐管理条例，及时调整盐政行政执法部门的执法依据；认真开展普法工作，推进依法行政、促进严格执法。唯有如此，方可清除盐政行政执法部门为维护本地或自身企业利益而选择性执法或变相执法的“合法”空间，为深入推进盐改扫清制度障碍。同时，各地应尽快制定具体的过渡期食盐监管方案，明确食盐安全质量监管主体责任并进一步明确处罚标准，避免出现监管真空。
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其次，切实贯彻新《食盐专营办法》，尤其是要落实好第十三条和第十四条，盐业主管部门及时向合格的企业颁发食盐定点批发企业证书，尽快实现“食盐定点批发企业在国家规定的范围内销售食盐，任何单位或者个人不得阻止或者限制”，避免再度出现“画地为牢”现象。
最后，要考虑在改革过渡期结束之后或更远一点时间，从存量改革过渡到增量改革，以放宽准入、鼓励竞争为方向，允许符合标准要求的新企业进入，在更大范围内鼓励竞争，避免“温室中的有限竞争”；在食盐质量专业化监管体系构建完毕后，盐业主管部门要以社会性规制为主，放松管制，让优胜劣汰竞争机制在食盐市场发挥主要作用。
(二)加快推进政企分开，弱化执法机构选择性执法的逐利动机
政企分开缓慢，主要是由于职能划分、人员编制、经费保障和盐政人员的转接、安置、选拔机制等均不明朗，机制设计上没有很好地实现激励兼容：职能划转后，各级盐业公司承担的盐政监督管理执法权将向食药监管部门或市场监管部门转移，但相关的人员编制、经费保障等尚未到位，导致食药监管部门或市场监管部门接收动力不足，难以及时或不愿安排相应资源在人员处置、公务开支和行政执法上。
可见，激励不兼容等机制问题导致政企分开缓慢，使得一些地方盐业公司得以继续利用盐政执法行自我保护之实，制造了“盐改乱象”，反过来增加了推进盐改的阻力。为巩固盐改成果并保证彻底落实到位，必须加快实现政企分开：
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一是要利用本次机构改革组建国家市场监督管理总局的契机，彻底理顺体制机制，明确负责食盐安全质量监督管理的机构，尽快构建起食盐专业化监管体制，为推进政企分开创造基础条件。
二是各地要促进入力资源和社会保障与市场监督管理等部门的协商与配合，保证构建专业化食盐监管体系所必需的人员编制和经费安排，防止接收机构消极、被动、拖延，避免出现监管“真空地带”。在不侵占转入单位原有编制名额的基础上，实施专项编制增加方案，通过公开招考选拔方式，择优录取合格、专业化的盐政监管执法人员；在职能移交过程中要保障执法经费。只有保证执法人员专业化、独立化和经费到位，才能为职能移交和构建专业化食盐监管体系创造前提条件，才好确保新旧监管体制平稳过渡。
三是妥善安置原盐政执法人员。原盐政执法人员可以经公务员遴选“人随事走”划转一批、企业转型发展利用一批、提前退休消化一批、利用物业等资产供养一批。但无论如何，必须坚持政企分开原则。盐政执法人员不得再与盐业公司挂钩，不得再从事经营活动；未能获得公务员编制的盐政执法人员，留在盐业公司的，不得再从事食盐执法监督工作。
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(三)支持并帮助更多的盐业国企积极改革和主动转型
不论是为了保证食盐专营体制改革的落地，还是为了促进盐业的健康可持续发展，都必须得到更广泛的盐业企业的支持和参与。相关政府部门可以重点做好以下三项工作：
为盐业企业之间的市场化联合重组创造条件。我国盐行业产能过剩严重、整体竞争力弱、行业价值低等问题，要求必须有盐业龙头企业在规模化发展的基础上，成长为具备全球竞争力的世界一流企业，以加强行业引领和协调，提升行业绿色发展、技术创新和参与国际竞争等方面的能力。为此，政府可以顺势而为，为盐业企业并购重组创造更好的市场环境和法制环境；当然，政府在为企业并购重组提供便利条件的同时，也需要从人才队伍建设、知识提供、信息处理等方面提升自身规制能力。其次，盐业主管部门可以用促成达致“激励兼容”条件的支持，鼓励有条件的企业按市场化原则、以资本为主手段开展并购重组活动；引导企业重组后及时进行整合，以产生实质性的协同效应。
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引导和支持企业转型发展。已有一些盐业企业清醒认识到形势的变化，积极进行战略转型。但由于长期依赖食盐专营体制所形成的惯性和惰性，还是有不少盐业国企偏于保守。政府需要及时总结先进经验、树立典型榜样，支持更多的盐业企业积极改革、主动调整、努力转型，将竞争压力转化为发展活力和改革动力。一是可以引导盐业企业开展业务转型，如支持盐业企业以盐为突破口、以老字号国企信誉为载体，拓展单一食盐批发业务，推进“厨房管家”之类的系统工程建设；从品种、品质、品牌三方面着手，从过多依赖传统销售渠道向布局O2O模式和构建战略供应链体系转型。二是帮助传统盐业国企实施机制转型，鼓励传统盐业国企利用发展混合所有制经济等改革机遇实现机制转变，深化三项制度改革，减员增效或压减管理后勤人员充实一线、调整薪酬激励制度等。
帮助传统盐业国企减负纾困。改革主导部门、国资出资人代表机构和盐业主管部门等应鼓励盐业国企将食盐专营体制改革与深化国企改革结合起来，通过食盐专营体制改革倒逼盐业国企加快推进国企改革和转型发展，通过盐业国企改革为适应食盐专营体制改革创造条件和提供保障，指导盐业国企利用双重改革机遇来应对挑战，用好用足改革政策。尤其是要利用本轮国企改革重视解决历史遗留问题的契机，支持盐业国企妥善解决好离退休人员社会化管理、冗员分流安置等事宜，减轻企业负担，实现轻装上阵，为提升能力和转型发展提供条件。