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摘要：按照现有文件规定，旅游景区的外延在相当程度上与自然保护地重合，地方政府也习惯于将自然保护地打造成大众观光旅游景区或旅游度假区。但二者在管理体制、发展理念和目标、具体工作内容上都有明显区别，尤其在中央明确“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”后，这种区别将使二者的发展分道扬镳。虽然不是旅游景区，但国家公园可以发展以国家公园体制和国家公园品牌体系为基础、依托国家公园特色小镇的国家公园旅游，采用三次产业的整合和升级将生态产品的价值可持续地增值变现，实现以旅游景区为定位的传统发展方式向以生态文明建设为宗旨的绿色发展方式的转变。 本文来自织梦

关键词：国家公园，旅游景区，国家公园旅游，特色小镇，国家公园品牌增值体系 copyright dedecms

国家公园体制试点在生态文明体制建设中具有先行先试的意义，其具有资源价值高、保护和发展的矛盾较小、体制配套改革较容易等特点，在试点中处理保护与旅游的关系是工作重点。中央已经颁布了《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》)，明确了“国家公园实行最严格的保护”，多位领导也声称“国家公园不是搞大旅游”，但世界多个国家的经验说明国家公园与旅游的关系密切，我国以自然资源为主体资源的高级别旅游景区(5A级)中又有超过80%属于自然保护地(其中有相当数量的景区其资源价值能达到国家公园的要求)。现实操作中，国家公园、旅游景区、旅游业、国家公园旅游等概念极易混淆，很多人甚至是相关从业者都不明就里。这种情况下，需要探讨国家公园到底是否能发展旅游业和国家公园与旅游景区是什么关系？国家公园旅游是什么及其如何发展？

一、国家公园与旅游景区有共性但本质不同 copyright dedecms

在中央主导国家公园体制试点前，我国的国家公园相关工作(除了台湾地区)均与发展旅游产业有关，而以自然资源为主体的5A级旅游景区也大多数是自然保护地。未来“以国家公园为主体的自然保护地体系”与旅游景区是什么关系？可从资源和本质两方面剖析。 织梦好，好织梦

(一)资源角度，国家公园与旅游景区类似 内容来自dedecms

尽管许多人认为旅游景区与保护地完全是两个维度的概念，但从管理标准和实际情况来看，这二者“难舍难分”：根据国标《旅游景区质量等级的划分与评定》(GB/T17775-2003)，旅游景区是“以旅游及其相关活动为主要功能或主要功能之一的空间或地域，包括风景区、文博院馆、寺庙观堂、旅游度假区、自然保护区、主题公园、森林公园、地质公园、游乐园、动物园、植物园及工业、农业、经贸、科教、军事、体育、文化艺术等各类旅游景区”。这个定义，把自然保护地的面积主体“包括”进去了。实践中，符合该定义的旅游景区达2万多个，其中列入该标准所确定的A级景区共有5000余家。在200多个5A级景区中，按核心资源属性划分，以重要自然资源为主体的遗产型占绝大多数(约八成)。

出现这种二者很难区分的局面，成因之一是“选材”标准接近，尤其是旅游景区在资源、环境方面的评价标准，在相当程度上与多种自然保护地的相关要求接近：(1)A级旅游景区在资源方面有如下要求。在景观质量评分细则(共计100分，5A不低于90分)中包括两个部分：资源吸引力总分为65分，包括景区的观赏游憩价值、历史文化科学价值、珍稀或奇特程度、规模与丰度和完整性等五个方面的内容。要求景区观赏游憩价值很高、同时具有极高历史价值、文化价值、科学价值，或其中一类价值具有世界意义，有大量珍稀物种、或景观异常奇特，或有世界级资源实体，资源实体量巨大，或基本类型数量超过40种，或资源实体疏密度优良，资源实体完整无缺，保持原来形态与结构。(2)环境方面的要求，也接近保护地的要求，如“空气质量达GB3095-1996的一级标准……地面水环境质量达到GB3838的规定……自然景观和文物古迹保护手段科学，措施先进，能有效预防自然和人为破坏，保持自然景观和文物古迹的真实性和完整性”。甚至在日常工作方面，也有相近之处，如在服务质量与环境质量评分细则(共计1000分，5A不低于950分)中，资源与环境保护也占到了145分。 copyright dedecms

(二)本质而言，国家公园与旅游景区相异 织梦内容管理系统

以自然资源为主体的顶级旅游景区在资源价值方面与国家公园有共性，但在管理体制、发展理念和目标、具体工作内容等方面都存在明显区别。 织梦内容管理系统

国家公园与旅游景区的管理体制差异巨大。国家公园体制承载的是全民公益事业，使命是“保护为主、全民公益性优先”；旅游景区(包括旅游度假区)则只能实行市场经济体制，使命是以旅游业态为主的区域整体开发。因此，虽然同样存在经营活动，但国家公园及其他自然保护地的经营要求必须采用特许经营方式，且会限定空间范围(小面积区域)和业务范围(仅为访客服务的餐饮、住宿、交通等非基本公共服务)，不是求新求变、利润至上、完全市场化的经营活动；国家公园的经营主体也必须与管理机构剥离(即分开裁判员和运动员)，管理者只能承担监管者和基本公共服务提供者的职能。哪怕同样讲到保护，差别也是明显的：旅游景区的保护，是对生产资源的保护；旅游景区的公益，是维持生产环境的周边社会稳定；生态保护和全民公益从来不是旅游景区的目标，其管理体制也从来不服务于这样的目标。 内容来自dedecms

国家公园与旅游景区的发展要求和目标差异明显。尽管在资源价值评判上，旅游景区与国家公园有很多共同点，但在基础设施等可能影响保护的重要领域上，二者还是有巨大差异的。例如，《旅游景区质量等级管理办法》的新标准中，将交通列为第一要素，尤其5A级旅游区对交通要求相当高：“交通设施完善，进出便捷。具有一级公路或高等级航道、航线直达；或具有旅游专线交通工具。”在《服务质量与环境质量评分细则》中，5A级旅游区需要拿到总分1000分中的900—950分，与直达机场的距离远近直接关系到交通方面的分值：30公里以内才可得满分10分。而国家公园体制试点区中，交通往往是要改造的生态系统完整性和连通性的障碍，高等级公路更是生态完整性的大忌。这在东北虎豹、大熊猫等试点区尤甚。而且，旅游景区评级中的一些硬性规定忽略了自然环境因素和旅游活动独特性。比如，5A级景区要求“年接待海内外旅游者60万人次以上，其中海外旅游者5万人次以上。”按国家公园的要求，这种标准多半会导致游客容量超过环境承载力。这样的差异，注定了旅游景区和国家公园的“道不同”。

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即便是发展旅游，在活动内容和所考虑的带动效应上，二者也有明显差别。就旅游景区的品牌而言，大多只是为观光旅游和相关房地产业服务，而非像法国国家公园那样的跨越一、二、三产的国家公园产品品牌增值体系^①。对于旅游活动内容，如前所述，国家公园不提倡求新求变求舒适的硬件和软件服务，而旅游景区则专注于此。在国家公园与旅游景区具有共性的游客服务上，二者也大异其趣。例如，为游客的解说，在国家公园中是专业的环境教育，在旅游景区中则只是导游。专业的环境教育要求以自然科学和人文历史为维度，以国家公园这样的物证展示国家的资源价值和历史脉络，而导游，则只是让观光客有些惊叹、有些趣味，难免神神鬼鬼的臆造和插科打诨的段子。

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(三)总结

总结起来，国家公园与旅游景区定位不同，制度大异(表1)。因为发展目标、管理体制机制和具体工作的差别，未来自然保护地和旅游景区应当明确各自的定位，并配套相应的制度保障。对于这两类都需要发展的特殊功能区而言，大家穿上各自的“制服”，在不同的体制下各显身手、各尽所长。

表1  国家公园与旅游景区的比较

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项目 织梦内容管理系统		国家公园 织梦内容管理系统	旅游景区 dedecms.com
资源角度类似 dedecms.com		我国以自然资源为主体资源的高级别旅游景区(5A级)中又有超过80%属于自然保护地(其中多数资源价值能达到国家公园的要求) copyright dedecms
本质而言相异 本文来自织梦	管理体制 织梦好，好织梦	·国家公园体制，全面公益事业 织梦好，好织梦 ·特许经营 内容来自dedecms		·市场经济体制，旅游产业为主的区域整体开发 内容来自dedecms ·求新求变、利润至上、完全市场化的经营活动 dedecms.com
	发展要求和目标 本文来自织梦	·保护生态系统的原真性和完整性 copyright dedecms ·环境承载力为前提的游客量 织梦内容管理系统		·交通的可达性要求较高 dedecms.com ·提高游客量、景区收入 本文来自织梦
	具体工作内容 织梦内容管理系统	·国家公园特色小镇和国家公园产品品牌增值体系 本文来自织梦 ·专业的环境教育(以自然科学和人文历史为维度，以国家公园这样的物证展示国家的资源价值和历史脉络) 本文来自织梦		·求新求变求舒适的硬件和软件服务 copyright dedecms ·普通的导游 copyright dedecms
带动的发展模式 织梦内容管理系统		以生态文明建设为宗旨的绿色发展模式 内容来自dedecms		传统的发展模式 dedecms.com

新中国的保护地历史，只有62年，但前期发展缓慢。保护地的大发展，基本与中国的经济大发展同步，但前期的大发展只是数量的大发展，是“早划多划、先划后建”式的发展，因此尽管有《自然保护区条例》《风景名胜区条例》这样的“最严格保护”的法规，自然保护地并没有真正得到依法保护，地方政府“靠山吃山、靠水吃水”并把保护地开发为旅游景区的情况大有所在。直到近十年来，在国家向生态文明的转型发展中，各类自然保护地的实际管理才得到规范，与保护地相关的法律法规和规章制度才从纸面落到了地面，中央用各种文件和行动明确了在生态文明建设中对待自然保护地的初心。

大势所趋，当初“以经济建设为中心”和“一心一意谋发展”的地方政府必须忘掉自己对待自然保护地的初心，记住中央的初心，才能真正牢记使命。只要认识到位、支持到位，以旅游景区为定位的传统发展模式完全可能转变为以生态文明建设为宗旨的绿色发展模式。未来的旅游目的地将形成两个系列：一是低门票、公益性的国家公园和自然保护地，游客在其中主要以生态旅游的方式体验，在环境教育、自然体验中满足自己的诉求；二是高门票的企业投资景区，如主题公园、游乐园等，如迪士尼乐园和长隆野生动物园等，游客在其中可获得感官刺激和奢华体验。选择去什么地方，取决于自身的追求，但自然保护地的主体功能是生态保护和全民公益性，不可能再有奢华宾馆别墅，不可能再有玻璃桥梁，不可能再有高速公路，却会通过各类组织提供各种教育和体验活动，让人在大自然中自然地体验美丽中国。 织梦好，好织梦

二、国家公园应该发展国家公园旅游 dedecms.com

作为生态文明体制建设的先行先试区，国家公园应该也最有条件体现新的发展方式，国家公园旅游就是能将绿水青山可持续、增值转化为金山银山的新发展方式。

(一)国家公园旅游概念的界定

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旅游业具有事业和产业的双重属性，即其不但具有较大的经济效益，还能够在改善民生、保护生态、促进社会和谐、提升国家形象等方面发挥较大的作用。受经济发展阶段的影响，我国旅游业从20世纪70年代以接待为主的事业，转变为“以经济建设为中心”的大众观光旅游产业。现阶段，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在这一阶段，有必要发展以事业形态为主的国家公园旅游。

按完整的旅游定义，国家公园不排斥旅游尤其是带动效应大、环境影响小的多业态公益性的国家公园旅游。《国家旅游及相关产业统计分类》中明确，“旅游是指游客的活动，即游客的出行、住宿、餐饮、游览、购物、娱乐等活动；游客是指以游览观光、休闲娱乐、探亲访友、文化体育、健康医疗、短期教育(培训)、宗教朝拜，或因公务、商务等为目的，前往惯常环境以外，出行持续时间不足一年的出行者。”国家公园旅游的概念包括两方面：一方面，国家公园的旅游包括事业和产业，事业的主体是指休闲、游憩、生态体验、教育等方面，是典型的体现全民公益性的活动；产业部分，则指可以对区域发展具有全面的带动作用、但又不会增加环境负担的活动，例如以生态旅游的方式进行。另一方面，国家公园的旅游以事业形态为主，让生态保护成果易于给公众带来获得感(表2)。 copyright dedecms

表2  国家公园旅游与传统模式旅游的区别 dedecms.com

项目 内容来自dedecms	国家公园旅游 copyright dedecms	传统模式旅游 dedecms.com
业态属性 本文来自织梦	事业和产业双重属性，事业形态为主 内容来自dedecms	主要是产业形态，以营利为导向 内容来自dedecms
业态特征 内容来自dedecms	注重生态效益和社会效益，以生态系统保护为前提，强调全民公益性、区域发展的带动性 内容来自dedecms	注重经济效益，以提高游客量、景区收入等为目标 织梦好，好织梦
制度保障 内容来自dedecms	国家公园体制，政府投入为主的资金机制和特许经营机制 copyright dedecms	市场经济体制 织梦内容管理系统
定义依据 内容来自dedecms	《总体方案》 织梦内容管理系统	《旅游法》《国民旅游休闲纲要(2013—2020)》《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》等 织梦好，好织梦

在大多数国家，国家公园不但是最重要的自然保护地，而且还被用作最重要的公益性国民游憩地。《总体方案》也明确，国家公园可以在保护生态的前提下开展自然观光、旅游。推敲起来，国家公园旅游应该是一种体现“大综合、大学科、大投入”的大旅游。

大综合是指涵盖吃住行游购娱六要素、带动一大片区域、重点在转化(绿水青山向金山银山转化并增值)的特色农牧渔业及其加工品制造业和与生态资源相关的“高端服务业”，而非靠简单的门票、索道收入就坐享其成的“词义弱化的旅游”。大学科是传统旅游未考虑的。国家公园的旅游应与国家公园的使命相对应，其科普教育、爱国主义教育的要求使得科技维度、人文历史维度的环境教育必然是多学科交叉且很多内容是创新的。例如，国家公园的旅游业态和发展机制与普通的大众旅游存在显著差别，内容方面不仅包括了观鸟、观星及其他科普活动，也包括经过生态化改造的远足、滑雪、骑行、垂钓等传统旅游活动。在生态保护的前提下发展这么全、科技含量这么高的产业，不仅需要资金上的大投入(要求高、见效慢)，也需要建立与非政府组织、学校、志愿者等的合作机制，这样才能确保其通过多方参与保证专业水平、体现全民公益性。

(二)国家公园旅游的发展方式 copyright dedecms

以生态系统保护为前提，还能够带动区域绿色发展的国家公园旅游，需要以国家公园体制和国家公园品牌为基础。国家公园体制在权、钱方面的制度保障有利于国家公园旅游生态保护和全民公益两方面目标(即国家公园旅游的事业属性)的实现，而国家公园品牌则有可能发展成为国家公园旅游的顶级品牌，形成绿色产业体系，实现绿水青山向金山银山的转化(即国家公园旅游的产业属性)。

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国家公园体制保障国家公园旅游事业属性的体现。《总体方案》对国家公园体制从六方面进行明确，即管理单位体制、自然资源权属制度、规划体制和机制、资金机制、经营机制、社会参与机制等。以资金机制为例，与从市场渠道挣钱的旅游景区不同，国家公园的资金来源包括两方面：合理要钱、升级挣钱。《总体方案》明确，国家公园要“建立财政投入为主的多元化资金保障机制”“加大政府投入，推动国家公园回归公益属性”，即通过“要来的钱”开展注重教育性、体验性和环保性的旅游活动项目。 dedecms.com

依托国家公园特色小镇，构建国家公园品牌增值体系，形成绿色、全面的国家公园旅游产业。国家公园品牌增值体系的构建，是国家公园及其周边区域生态产品价值机制的重要方面，可以实现资源环境的优势转化为产品品质的优势，并通过品牌平台固化推广体现为价格优势和销量优势，最终在环境友好和社区参与的情况下实现单位产品的价值明显提升，意即实现绿水青山向金山银山的转化。借鉴法国大区公园和国家公园的经验，这一体系包括产品和产业发展指导体系、产品质量标准体系、产品认证体系、品牌管理和推广体系等，其空间基础则是国家公园特色小镇。《总体方案》指出，要“引导当地政府在国家公园周边合理规划建设特色小镇”。经过筛选的一二三产业的产品按照品牌体系的要求进行加工生产，在特色小镇综合的旅游产业中进行综合，即通过旅游将三产整合，达到旅游业态丰富、区域发展带动作用强、经济效益好的效果。 织梦内容管理系统

三、国家公园旅游业态的具体体现——以钱江源国家公园为例

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钱江源国家公园体制试点区(以下简称“试点区”)地处浙江省开化县，范围包括古田山国家级自然保护区、钱江源国家森林公园、钱江源省级风景名胜区、以及上述自然保护地连接地带。

试点区积极开展国家公园体制建设，以公益性、带动性强的国家公园旅游为导向，以“多规合一”的空间规划为基础，设立国家公园特色小镇，搭建国家公园产品品牌增值体系平台，引领区域的绿色发展，打造生态文明建设的高地。在进行国家公园体制试点之前，钱江源国家森林公园和钱江源省级风景名胜区两类自然保护地被打造为旅游景区，定位是营利导向的大众旅游产业发展区域。自2015年被列入国家公园体制试点区以来，秉承《建立国家公园体制试点方案》和《总体方案》的要求，转变思路，重新定位试点区保护地的发展目标：在生态系统保护的基础上，增强全民公益性。具体做法如下：依托中央和浙江省政府的财政资金，建设科普宣教的硬件和软件设施，开展科普教育、环境教育和爱国主义教育等公益性较强的旅游事业活动项目；引入法国开发署的低息贷款和非政府组织的社会资金，在国家公园入口的齐溪镇，建设国家公园特色小镇，聚焦国家公园产品品牌增值体系整体打造国家公园旅游产业，贯通一产(如龙顶茶、清水鱼)、二产(如山茶油、茶叶加工产品)和三产(如以茶文化体验为特色的民宿)，并在小镇上发展国家公园保护、科研、科普、旅游等方面的人才培训产业，造福国家公园内及周边区域的社区居民。 织梦内容管理系统

在国家公园及其周边区域的特色小镇，开展国家公园体制保障的、以事业属性为主的国家公园旅游，构建国家公园产品品牌增值体系，才能够实现国家公园保护第一和全民公益性的目标；才能够带动区域的绿色发展，使各利益相关者形成保护生态系统的合力；才能够在这一区域，使得生态文明制度配套落地，最终全面实现“保护为主、全民公益性优先”。 dedecms.com

注释： 本文来自织梦

①苏红巧、苏杨、王宇飞，2017：“法国国家公园体制改革经验及对我国相关改革的启示”，国务院发展研究中心《调查研究报告》，第140号(总5215号)。

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参考文献： 内容来自dedecms

[1]苏杨，2016：“国家公园体制试点是生态文明制度配套落地的捷径”，《中国发展观察》，第7期。 内容来自dedecms

[2]苏杨，2017：“国家公园发展旅游的方式得到明确——解读《建立国家公园体制总体方案》之三(上)”，《中国发展观察》，第23期。

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[3]苏杨，2017：“国家公园的旅游正道——解读《建立国家公园体制总体方案》之三(下)”，《中国发展观察》，第24期。

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[4]苏红巧、苏杨、王宇飞，2017：“法国国家公园体制改革经验及对我国相关改革的启示”，国务院发展研究中心《调查研究报告》，第140号(总5215号)。 copyright dedecms

[5]张朝枝、林诗婷，2017：“旅游是什么？——基于政府文件的话语分析”，《旅游导刊》，第2期。