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构建和完善我国空间规划体系的思路和建议
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：调查研究报告 浏览：次【字体： 大 中 小】
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摘要：构建完善我国空间规划体系的思路为：(1)根据空间规划的层级性，明确区分中央和地方的空间事权和空间管控重点，做到“一级政府、一级规划、一级事权”；(2)属于中央事权范围的空间事务，尽量由中央政府亲自办理，实现从决策到执行等各个环节的全覆盖；(3)属于中央和地方共同事权范围的空间事务，应厘清中央和地方的各自职责，中央对地方的管控从“指标约束”转向“标准约束”、从“结果约束”转向“行为约束”；(4)构建完善相关的法律法规体系和相配套的政策体系。我国空间规划体系由各级政府的“国土空间规划”和“空间类专项规划”构成，形成横向和纵向两个层面的约束运行机制。横向机制解决同一级政府不同职能部门之间空间管控冲突的问题，纵向机制由各具体职能部门和相应的专项空间类规划来实现层级政府之间的纵向约束。
关键词：空间规划体系，思路，建议
一个国家的空间规划体系，与其中央与地方关系密切相关，构建和完善我国空间规划体系，不能仅局限在空间规划领域来考虑，还应“跳出规划看规划”，将其放到中央与地方关系转型的大背景下。要认清我国中央与地方关系演变的大方向，由此确定空间规划体系调整的基本思路和具体举措，使空间规划体系的构建完善成为理顺我国中央与地方关系的重要方面，为推进国家治理体系和治理能力的现代化做出相应的贡献。
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一、构建完善我国空间规划体系的思路
我国空间管控方式内生于中央与地方关系的制度安排之中，构建完善空间规划体系，需立足于在空间规划领域对中央与地方关系中的相关制度和举措加以调整，以贯彻落实“中央办大事、地方办小事”的原则，建立起与此相适应的体制机制和政策手段。
一是要根据空间规划的层级性，明确区分中央和地方的不同空间管控重点和各自的空间事权。不同层级政府面临的空间规划问题，空间管控的重点、管控方式和管控尺度都有着明显的差异，需要在空间规划领域切实体现出“一级政府、一级规划、一级事权”的原则。
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在空间管控领域，明确区分哪些属于中央事权、哪些属于地方事权、哪些属于中央和地方共同事权，改变过去事事均由各级政府共担、不同层级政府之间责权模糊不清的局面。应制定各级政府的空间事权清单，当务之急是要明确中央政府层面在空间规划领域的事权清单。事权清单制定后，各级政府应严格按照清单履行相应的空间管控职责，中央(上级)政府不能随意突破清单范围给地方(下级)政府布置任务，也不能任意干涉地方的空间事权。
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二是属于中央事权范围的空间事务，应更多由中央政府亲自办理，实现从决策到执行等各个环节的全覆盖。在原有“中央决策、地方执行”的模式中，中央主要负责决策，许多事关全局的大事，也不恰当地层层转交由地方政府甚至基层政府来执行，由此带来许多严重的问题，在空间治理领域亦是如此。事实上，许多基层政府人力、资金和能力均严重不足，很难承担起重任。“中央办大事”，意味着中央必须要在一些重大事项上实现从决策到执行等各个环节的全覆盖，对于有全国意义的国土空间保护事项，中央必须出入、出钱，一竿子到底，进行垂直管理，负责底线式的管控。在这些极其有限、又极其重大的空间事务上，中央应投入资源、制定规划、扩充编制、亲自管控，实现对具体地块的直接管理。
由于中央直接管控的核心区域不可避免地要位于更广阔的地方区域范围内，中央的管理部门也必然需要与地方政府打交道，得到地方的支持。在此，可以参考发达国家关于国家公园体制下中央与地方“多元治理、合作共赢”的管理方式，通过设置“核心区”和“加盟区”，促进核心区生态保护与周边市镇经济发展之间的关系协调、为中央政府和地方政府合理划分事权和开展协作奠定基础。
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三是属于中央和地方共同事权范围的空间事务，应厘清中央和地方的各自职责，中央对地方的管理应逐渐从“指标约束”转向“标准约束”、从“结果约束”转向“行为约束”，实现“刚性管控”向“柔性管控”的转变。在空间规划体系中，大量的空间事务是属于中央和地方的共同事权范围。对这些空间的管理，既带有中央从上到下的管控要求、又带有地方从下到上的发展诉求，因此必须平衡好两者之间的关系，片面地强调任何一方，都难以实现对这些国土空间的有效开发和保护。与此同时，既然中央在这些空间行使事权，则必须承担相应的支出责任、配套相关的政策。可借鉴财政领域中央和地方事权和支出责任划分改革的经验，尤其是近期关于基本公共服务领域的改革做法，给予地方设置国土空间保护的不同标准水平的自由裁量权，地方必须达到中央的最低标准，在此基础上地方可根据自身的实际情况，设定比最低标准更高的保护水平，中央同时给予相应的鼓励①。正如在财政领域，地方可在中央的基本公共服务最低标准上，根据自身的财力和实际状况，设定本地公共服务水平的更高标准。中央承担最基本公共服务的支出责任，地方则主要承担高出最低标准部分的支出责任。
在空间规划领域，过去中央对地方采用的约束方式主要是基于“指标”和“结果”的“刚性”管控，这样的管控方式虽然取得了相应的成效，但其巨大的隐性成本和负面效果不容忽视，长远来看也无法符合市场经济的发展要求。在成熟的市场经济国家，其空间规划更多是对空间行为标准的管控，例如设置开发强度标准、生态保护标准等等，通过制定相关的规则，来调节不同参与主体的具体空间行为，以实现空间管控的目标②。在中央和地方拥有共同事权的空间规划领域，应充分借鉴成功国家的经验，中央通过制定“标准”来约束地方“行为”、通过约束“行为”来达到想要的“结果”，而不是采用直接诉诸结果的刚性指标管控。
总体而言，中央对地方的空间管控，未来应采取更多赋予地方自主权的柔性管控方式，必须从一味强调指标刚性控制的盲区中跳出来，通过“标准约束”“行为约束”来达到来到预期的管控效果。
四是完善空间规划领域的法律和政策体系，构建“中央办大事、地方办小事”的激励环境。我国空间规划领域存在着一个认识误区，即“以为我国层级空间规划之间的纵向约束不足，是空间规划体系中的强制性内容太少、刚性指标不够”，由此得出的结论就是在空间规划中纳入更多的强制性内容、设置更多的刚性指标、进行更严格的规划审批。事实上，从国际经验来看，不同层级空间规划之间的纵向约束，更多是通过相关的法律和政策体系来保障的。例如在德国，《空间秩序法》与《建设法典》明确了联邦及州政府监管地方规划的责任和权利范围，《州域规划法》是州内区域及地方规划的法律基础，《基本法》与《建筑法典》则确立了地方规划的法律地位，不同层级政府的规划行为都有相应的法律加以规范和约束。换言之，上级空间规划对下级空间规划约束的实现，更多是“功夫在空间规划体系之外”，仅仅把眼睛盯着空间规划体系内，中央(上级)政府希望通过更多的强制性指标、甚至试图管控具体地块来增强从上到下的约束力，与空间规划的层级性原则不符，也难以取得预期的管控效果。
一般情况下，中央(上级)对地方(下级)空间行为的约束主要通过相关的空间规则和标准，而这些规则和标准通常是以法律法规的形式出现。因此成熟市场经济国家主要依赖空间性的法律法规，来约束不同主体的空间行为，从而保障空间规划体系的纵向约束力。此外，空间法律法规的作用是“保底线”，是对各主体空间行为进行负面约束；而相关的财政、金融、产业政策等激励措施是“促高线”，是对各个主体开展空间保护行为的正面鼓励。所以空间规划的落实，不能仅局限在空间规划领域自身，而是要靠财政、金融、产业政策等一系列措施去配合，要加强空间规划的纵向约束力，必须完善相关的法律法规和配套的政策体系。例如主体功能区规划中财政配套政策的实施经验，取得过明显的成效，是非常值得构建完善空间规划体系总结和借鉴的。
二、构建完善我国空间规划体系的具体建议
(一)构建完善我国空间规划体系的目标和原则
1.目标：《生态文明体制改革总体方案》中明确提出：“空间规划体系的构建”，其目标是要建立完善相应的“国土空间开发保护制度”，以“着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题”。根据《深化党和国家机构改革方案》，自然资源部的主要职责也是“建立空间规划体系并监督实施”，以“统一行使所有国土空间用途管制职责”。
我国空间规划体系的目标是“保障我国国土安全”，主要任务是“落实所有国土的空间用途管制”，定位是侧重守底线、保长远的约束性规划。
2.构建完善我国空间规划体系的原则
(1)贯彻实现“中央办大事、地方办小事”，明确区分中央和地方的空间事权和各自空间管控重点，做到“一级政府、一级规划、一级事权”。
(2)贯彻落实《深化党和国家机构改革方案》的精神，将“维护中央集中统一领导”和“赋予地方机构更多自主权”有机结合。
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(二)我国空间规划体系的构成
1.中央层面：“1+X”体系
“1”为《全国国土空间规划》，为综合性、战略性的国家级空间规划，侧重于对全国国土空间的保护，它以“全国国土规划纲要”为基础，整合“全国主体功能区规划”和“全国城镇体系规划”，中央层面的国土空间规划采用全国统一的规划期限、数据格式、土地分类等通用技术标准。
“X”为各类全国专项空间规划：包括“土地利用规划”“环境功能区规划”“生态功能区规划”“农业区规划”“海洋功能区规划”“水功能区规划”等。其中“土地利用规划”是落实“全国国土空间规划”的专项规划。自然资源部除了编制全国性的土地利用规划，为落实“中央办大事”的原则，可以借鉴国外空间规划体系的经验，就中央垂直管理的具有全局意义的某些特定国土空间，编制专门的具体土地利用规划。其余的专项空间规划根据不同职能部门的管理需要而编制(下表)。
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我国空间规划体系的构成
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中央层面：“1+X” | ||
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1：全国国土空间规划 |
X：全国专项空间规划 | |
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全国土地利用规划 |
全国农业区规划 | |
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全国生态功能区规划 织梦内容管理系统 |
全国海洋功能区规划 | |
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全国环境功能区规划 |
…… 织梦内容管理系统 | |
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省级层面：“1+Y” | ||
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1：省级国土空间规划 copyright dedecms |
Y：省级专项空间规划 | |
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省级土地利用规划 dedecms.com |
省级农业区规划 dedecms.com | |
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省级生态功能区规划 织梦好，好织梦 |
省级水功能区规划 | |
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省级环境功能区规划 织梦好，好织梦 |
…… | |
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市级层面：“1+Z” | ||