今日推荐
热点排行
基于细化保护需求的保护地役权制度研究——以钱江源国家公园为例
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：调查研究报告 浏览：次【字体： 大 中 小】
style="width:100%">
摘要：以国家公园为代表的自然保护地普遍存在着科学管控难、统一管理难和资金供给难的问题。参考《关于健全生态保护补偿机制的意见》和《建立国家公园体制总体方案》等文件，研究设计了基于细化保护需求的保护地役权制度，将适应性管理和生态补偿制度结合，以率先在集体林占比较高的钱江源国家公园应用。其技术路线为：细化保护需求，确定适用地役权的空间范围；结合土地利用类型，制定原住民正负行为清单，形成地役权合同并配套市场化、多元化的生态补偿方案。该技术路线成本低、移民少，并且可解决自然保护地因土地权属不一致产生的管理破碎化问题，有效平衡社区保护和发展之间的关系，在集体土地占比较高的保护地具有普适性。
关键词：细化保护需求，生态补偿，保护地役权，自然保护地
以国家公园为代表的自然保护地普遍存在两个突出的共性问题：一个是如何对自然资源展开科学的管理和保护，一个是如何平衡社区发展和保护之间的关系。《建立国家公园体制总体方案》指出了问题解决的方向：于前者，提出了通过体制机制改革对自然资源实施“统一、规范、高效”的管理；于后者，要构建社区协调发展制度，通过社区共管和生态保护补偿机制，鼓励社区参与保护。但是从实践看，现阶段我国自然保护地科研基础不足、土地权属复杂、财政支持力度较小，且大部分保护地社区地处偏远，原住民受教育水平较低，生计依赖粗放的资源利用方式。为了从体制机制角度解决上述问题，本研究在借鉴国际经验的基础上，提出了结合中国国情的保护地役权制度，并率先用于人口密集、集体土地占比较大的钱江源国家公园。保护地役权在对他人的土地进行一定程度的利用或者对其权力进行限制的基础上考虑了社会公益性，广泛应用于环境保护。它可以有效解决生态系统尺度和景观尺度上连续的自然保护地因为权属不一致产生的管理破碎化问题，并统筹处理社区发展和生态保护之间的矛盾。
一、制度设计的思路和框架
保护地役权制度是基于中国国家公园体制建立的问题导向和目标导向提出的：问题导向主要是指能应对当前生态系统和生物多样性保护工作存在的客观问题，比如人为干扰造成的物种栖息地破坏、生态系统服务功能下降等；目标导向指体制机制设计要符合中央《关于健全生态保护补偿机制的意见》和《建立国家公园体制总体方案》的要求。即不仅要解决问题，还要按照中央要求的方向和路径来解决问题。
本文来自织梦
其中，以适应性管理为核心的生态系统科学管控的理论和对社区利益诉求的调查是制度设计的基础。制度设计需紧扣保护目标，平衡保护需求，形成适应性管理办法，并制定有针对性的、精细化的补偿测算方法和市场化、多元化的生态补偿方式，为建立高效的资金机制、化解社区冲突、实现保护工作的合理统筹与部署提供完善、科学、规范的参考依据，最终推动形成“共抓大保护”的合力。
(一)适应性管理框架的构建
作为精细化管理的一种，适应性管理框架是一种基于学习决策的资源管理框架，主要包括界定问题、编制方案、执行方案、检测、评估结果和改进管理。针对上述问题，苏杨等设计了一套新型的适应性管理框架(图1)。其中，保护需求的细化以及正负行为清单的制定，要遵循保护生物学的基本原则和方法，比如珍稀濒危物种优先保护、就地保护原则等。
图1 以地役权制度为基础的适应性管理框架
(二)生态补偿的制度设计
2016年国务院办公厅颁发的《关于健全生态保护补偿机制的意见》提出要建立生态环境损害赔偿、生态产品市场交易与生态保护补偿协同推进的生态环境保护新机制。结合《总体方案》中“构建市场化、多元化的生态补偿机制”，以及“构建社区发展协调制度”的要求，制度设计思路如下图2所示，即要鼓励多元参与，构建利益共同体，进而形成保护合力。
本文来自织梦
图2 结合我国实际的保护地役权制度及实施方案的设计思路
(三)调研方法和基础
dedecms.com
本研究主要采取的研究方法是文献分析、半结构式访谈和问卷调查。
文献分析除对地役权、国家公园体制相关的制度进行分析外，重点对国家公园的生态系统、生物多样性和生态保护基本情况进行分析，生态系统本底调查也是重要的参考依据。
半结构式访谈是介于完全开放和完全结构式访谈之间的一种访谈方式。本研究调研过程中主要对焦点人物和原住民进行访谈。其中焦点人物访谈主要针对村干部(获得社区集体数据)和各个相关部门的重点人物(保护区管理机构、科研人员等)。原住民访谈的主要目的是了解受访者利益诉求和保护需求之间的相关性。问卷调查主要针对社区原住民的基本生产和生活情况，了解其受教育水平、生计来源和收入水平等基本信息。
二、研究内容
(一)原住民的基本情况和利益诉求分析
织梦内容管理系统
社区调研是制度设计的基础。调研发现，社区人口老龄化、村庄空心化问题严重，户籍人口多但常驻人口少，并且常驻人口以老年人、哺乳期妇女和儿童为主。原住民的利益诉求如表1所示，不同人群的补偿诉求不尽相同，尤其是间接补偿的形式需求差异明显。如老人主要希望养老和医疗的基础设施和服务水平有所提高，有劳动能力的青壮年则更偏好技能培训和就业机会，孩子能接受良好的教育也是一个家庭的重要诉求。
表1 原住居民对国家公园补偿的诉求
|
|
公益服务 |
社会福利 |
补贴 织梦好，好织梦 |
生计带动 |
|
诉求 |
免费参与国家公园活动、参观博物馆等科教场所，优先享受环境教育 织梦好，好织梦 |
老人、残疾人补贴、安装有线、宽带、改善生产生活基础设施(垃圾处理、污水处理、修路等)，提高医疗、教育等公共服务水平 |
液化气、粮油补贴、景区开发补贴、生态公益林补贴、基本农田补贴、地役权限制和鼓励行为补贴 织梦内容管理系统 |
茶叶、油茶等国家公园品牌产品、农业技术培训、保护地建设、森林资源利用、生态旅游发展等 内容来自dedecms |
(二)设计适应性管理框架
适应性管理主要包括：细化保护需求，确定适宜的地役权的标准和实施范围，制定正负行为清单以及确定评价指标和监测方法。
内容来自dedecms
1.细化保护需求
织梦内容管理系统
主要的操作步骤包括：明确核心保护对象(通常包括主要的生态系统、重要保护物种及其栖息地、水源地等)，对其状态进行评价(重要区域细化到林斑尺度)后给出保护目标，分析保护目标对土地利用方式和管理模式的需求。具体到钱江源国家公园，调研发现钱江源国家公园面临的主要问题是近年来道路修建、经济林种植等人类活动带来的生境破碎化问题，严重干扰了森林生态系统服务功能的发挥。根据区域内生态系统和生物多样性的监测基础和本底调查情况(森林二类调查等)，确定了以低海拔中亚热带常绿阔叶林生态系统、国家重点保护动植物以及相应的物种栖息地和水源地为主的保护对象，并以重要保护动物的栖息活动范围不缩小为保护目标。
2.确定适宜实施地役权的空间范围
重点关注集体所有的土地中和重点保护对象有重叠的区域。对于亚热带常绿阔叶林生态系统，实施就地保护，明确有利于森林生态系统正向演替的管控措施，并在此区域重点布点、展开监测和管制。对于重点保护的动物，结合其栖息范围和活动规律，土地确权基础上，绘制适宜地役权实施的空间范围①，同时确定原住民参与的方式。最后，综合多种因素筛选出跨界村浙江省开化县长虹乡霞川村作为试点展开工作，成功后进一步推广。
织梦好，好织梦
3.制定正负行为清单
明确原住民禁止、限制和鼓励行为清单，形成一套空间上的正负行为准则，结合土地类型的差异及其对应的原住民行为差异(图3)，形成正负行为清单(例如表2)。
本文来自织梦
图3 基于土地利用类型的原住民行为划分
表2 原住民正负行为清单(耕地部分)
dedecms.com