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新时期我国流动人员人事档案基本公共服务体系建设：思路与建议
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：调查研究报告 浏览：次【字体： 大 中 小】
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摘要：流动人员人事档案服务事关劳动力市场8000余万人员的就业流动，它具有社会民生属性、市场属性和个人信息安全属性。建立流动人员档案基本公共服务体系，要完善政府服务提供模式，健全基本公共服务管理体制，推进全国人才流动中心及区域性档案服务机构创新发展，优化市(县)基层人才服务网点布局。加快信息技术在流动人员档案服务中的应用，推动形成全国互联互通的基本公共服务信息化平台和各级档案信息基础数据库，强化信息安全保障。拓展以档案基本公共服务为核心的延伸服务，探索发展基于档案信息大数据的决策咨询服务业和人才职业诚信体系建设，大幅度提高基本公共服务覆盖面、服务效率和质量水平。
关键词：流动人员，人事档案，基本公共服务，创新发展
十九大报告指出，要坚定实施人才强国战略，破除妨碍劳动力和人才社会性流动的体制机制弊端，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会。流动人员人事档案服务作为实施就业优先和人才优先战略的重要支撑，建立起与新时期劳动力市场和人力资源服务业发展水平相适应的国家基本公共服务制度意义重大。要完善服务项目和基础标准，强化资源投入保障，构建现代化的流动人员人事档案基本公共服务体系。
一、流动人员档案基本公共服务的特点与创新方向
流动人员人事档案服务，同时具有三方面属性：其一，作为流动人才职业信息和信用记录的基本载体，档案服务是完善就业创业服务体系的重要内容，也是破除人才流动障碍、释放人才红利，促进经济向质量效益型转变的重要支撑，具有明显的市场属性。其二，由于“档随人转”，它涉及全国人才市场8000余万档案流动人员稳定、有序、高效的流动，具有重要的社会民生属性。其三，由于人事档案记载个人经历、德能才绩、工作表现等，事关隐私安全和个人信息权，在公共服务中不允许发生信息泄露、意外灭失或不当使用，具有重要的信息安全属性。
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流动人员人事档案服务的公共属性，决定其改革创新的方向：一要大幅度提高基本公共服务覆盖面，进一步下沉服务网点，贴近城乡社区基层，解决好“最后一公里”问题，让群众便捷地获得基本公共服务。二要大幅度提高服务效率，充分利用现代信息技术和政务网络，实现基本公共服务“一站式”办理或者网上办理、异地办理，让群众不跑冤枉路。三要大幅提高服务质量和创新水平，让流动人员档案记录职业发展和信用信息的价值真正发挥出来，满足就业市场供需双方主体的招聘和择业需要。四要大幅度提高档案信息安全保障能力。既要对个人档案信息予以充分而统一的保护，又要使个人档案信息处理行为法律化、合法化。
从创新服务供给方式看，构建流动人员人事档案基本公共服务体系，需要改变过去政府作为服务提供的单一主体角色，在保障基本公共服务供给的数量和质量的前提下，明确服务标准，加大监管力度，以公共人才服务机构为主体，逐步引入市场机制，引导规范市场资源和社会力量共同提供高质量的公共服务。促进人才在不同部门、地区、行业之间的合理流动，充分释放人才的流动性红利。
二、完善流动人员档案基本公共服务提供体系
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建立一套既符合各地经济社会发展实际，又统一规范、系统完备、保障健全、协调有序的流动人员人事档案基本公共服务体制和运行机制，形成以县级及以上公共就业和人才服务机构为主体的流动人员人事档案管理服务工作格局。
(一)健全档案基本公共服务的管理体制
明确全国流动人员档案基本公共服务体系的主管机构和建设职责。制定基本公共服务体系建设规划和年度计划方案。对规划方案和计划的实施情况进行监督落实，开展相关评估。制定全国流动人员人事档案基本公共服务目录和服务标准，明确服务项目、内容、标准、流程和有关服务要求，指导各地各级服务机构依据国家标准，结合本地就业市场具体实际，制定本地基本公共服务目录，并开展贯标工作。明确示范服务平台的遴选条件、认定标准、机构类型和建设要求，制定重点建设平台的支持政策和成效评估方案。协调各地各级服务机构落实中央政府及人力资源与社会保障部门关于人事档案基本公共服务的各项政策文件，指导开展相关业务。
(二)推进全国人才流动中心创新发展
在部级层面打造示范服务平台，深化管理体制改革，重点围绕提高人事档案基本公共服务的标准化、便利化、信息化，完善服务提供模式。加强资源统筹整合，在全国人才流动中心有关档案服务职能基础上，筹建全国流动人员人事档案中心，开展档案管理服务政策、服务标准、工作规划的调研和拟定；在国家级层面提供专业化的人事档案保管、研究和公共服务，为机构及个人查询档案资料、办理档案业务提供专业服务。建设现代化档案库区和综合服务区，为档案保存及档案服务、研究提供支撑。建设全国统一的信息化平台，对各级各地人事档案服务机构提供数据集成和共享交换服务。
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(三)建设高水平的区域性档案服务机构
发挥区域性(省级)人才服务机构对接本地就业市场的优势，加快建设专业化程度高、区域辐射力强的流动人员基本公共服务平台。深化体制机制改革，立足于本地就业市场需求，因地制宜创新流动人员人事档案管理服务形式。加强省级服务机构对市(县)机构的业务统筹指导能力，提高区域内基本公共服务一体化和档案数据信息互联互通水平。整合资源，加大投入，在全国打造统一服务平台的同时，鼓励本地区根据实际开展试点，打造省内协作、省际合作示范服务平台。简化办理程序，优化窗口服务，加强预约办理，实现窗口办理业务过程智能化安排。创新研发自助设备功能，逐步拓展自助终端办理业务的范围，提高便利程度，改善群众办理体验。推进区域性服务机构之间服务标准、服务内容、工作程序和档案数字信息的兼容对接，为全国跨区域档案信息共享和管理服务一体化奠定基础。
(四)优化市(县)基层人才服务网点布局
基层服务网点是人事档案基本公共服务体系的重要组成部分，是实现服务均等化的基本单元。要提高市(县)基层服务网点覆盖面，优化机构布局，有效拓展服务半径。根据本地就业市场的发展情况和流动人员档案服务需求，建立健全基层服务网点。在网点和设施规模上升的基础上，加快完善网点的服务功能。大力推进对现有基层公共服务网点的改造升级，严格按照流动人员档案管理标准和服务要求，加大对库房条件、窗口大厅、便民设施的改造投入。着力加强基层服务网点的信息化建设，推动档案保管和业务办理的信息化全覆盖。为尚不具备信息化服务能力的网点，统一提供档案业务服务运行软件系统，开展工作人员信息化服务能力培训，逐步实现档案的数字化存储和操作。
三、建设全国互联互通的档案基本公共服务信息平台
加快信息技术在档案管理服务中的应用，结合各地区各机构的信息化基础，统筹推进服务平台、数据资源、业务应用、基础设施等各个方面信息化建设，推进“互联网+人事档案服务”，建立互联互通的流动人员人事档案信息网络平台和数据库系统。
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(一)建立全国统一的档案基本公共服务信息系统
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实现全国档案管理服务一体化、目录化、标准化、集成化。优化档案管理服务办理流程，推进线下服务向线上服务延伸，形成线上线下功能互补、相辅相成的档案服务模式。提供网上个人档案存档信息查询功能，为流动人员和用人单位查询档案提供便利。各省级机构可在全国统一的档案公共服务标准和全国档案管理服务信息平台基础上，根据地方就业市场需要，基于统一信息系统进行优化调整，创新相关服务模块，在省内各级档案管理服务机构中推广应用。加快档案数据信息服务跨区域协同。推动跨地区远程办理、跨层级联动办理，逐步实现跨地区远程办理、跨层级联动办理，形成“一点存档、多点服务”的全国一体化服务格局。逐步推动与银联、公安、交管有关系统对接，实现档案信息与个人社保、金融、信用、交通等信息数据协同共享。
(二)建立全国中央数据库和省级中心数据库
建立全国中央数据库，实现全国流动人员档案信息数据向上集中，推进数据资源互联，为实现跨地区档案信息共享、提高远程在线服务能力提供数据支撑。全国中央数据库负责搭建数据结构、数据采集标准、处理流程、传输规范、共享模式和安全保护体系，界定基础数据、主题数据和开放数据边界，集成全国各区域上传数据，确保档案基础数据在全国范围内无障碍连通和交换。根据就业市场活跃程度和发展需求，建设省级中心数据库，实现省内流动人员档案信息集成及共享，为区内档案公共服务机构开展一体化业务提供数据支撑。各级数据库建设体系可设立专门管理机制、独立运行，与人力资源服务业及档案服务机构的具体业务应用分离。加强档案数据资源分类管理，明确基础数据、专题数据和开放数据的内容和边界，在提供档案基本公共服务数据支撑的同时，有效支持就业市场各相关主体的档案业务需求和业务协同。
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(三)加快开展档案数据信息采集
统一档案基本公共服务经办标准，推进档案材料目录化、标准化，实现全国档案公共服务同一事项、同一流程、同一标准、同一格式。在此基础上，统一档案基础信息数据采集标准。按照统一的信息采集规范，依托各级档案管理服务信息系统，开展基础信息数据采集工作，并通过与人力资源社会保障基础信息库的对接，完成基础信息的比对校核，逐步完成辖区范围内全部档案基础信息数据采集工作，形成省级档案基础信息数据库。按照“数据向上集中”的原则，实现省级档案基础信息数据的定期归集，并逐步优化到实时归集，完成全国档案基础信息采集工作。与部级人力资源社会保障基础信息库实现对接，保证基础信息的准确性和唯一性。
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(四)强化档案数据信息安全保障
按照国家信息安全等级保护制度要求，加强档案信息化安全建设。落实信息安全等级保护制度，做好业务专网和互联网的安全隔离，做好省级集中系统的应用及容灾和数据备份。各地各级机构要加快完善网络和信息安全基础设施，建立网络和信息安全保护监管体系。健全信息安全管理制度和管理机构，建立网络信息系统物理设施、主机、应用、数据和备份恢复的防护、监测、保密监管、应急处理、身份认证、备灾等技术保障体系。建立“互联网+档案服务”、大数据应用等新技术的安全防护、检测和响应机制。完善安全测试、备案制度，未通过安全测试、未实行备案的档案管理运行平台，不能与全国档案基础信息数据库衔接。
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四、拓展以档案基本公共服务为核心的延伸服务
人力资源社会保障部《关于进一步加强流动人员人事档案管理服务工作的通知》，明确了档案基本公共服务7大类22条服务内容。在此基础上，可结合就业市场和经济社会发展需要，发挥档案服务在公共政策制定、人才流动管理以及就业市场中的支撑作用，密切档案服务与人力资源服务业的联系，提高档案公共服务可持续发展能力。
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(一)探索覆盖全职业周期的档案服务
可结合本地社会经济状况，进一步拓展公共服务内容，将分散的档案管理和信息采集逐步拓展到流动人员全生命周期档案管理服务。加大劳动合同、社会保险、业务技术水平、工作表现等材料收集，并动态加入存档人员在职、求学、晋升等档案信息，建立动态化、覆盖流动人员全生命周期的档案信息系统。根据逐步把大学生就业创业、流动人才党员管理、大中城市联合招聘服务提升工程等内容纳入基本公共服务目录。
档案服务可进一步结合人力资源服务业发展，向就业市场各类主体的业务需求拓展。例如，为企事业单位提供档案审核查验、整理归档等相关管理服务，结合档案资料为企事业单位提供选人用人提供指导，为出国留学及归国人员提供基于人事档案的就业创业服务，加强和完善农村外出务工人员人事档案管理服务等。
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(二)探索发展档案信息大数据决策咨询服务业
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根据人力资源服务新业态发展和大云平移技术发展，与劳动就业、公共服务、人才政策、社会保障等政府部门和科研机构合作，拓展流动人员档案信息大数据应用服务，为政策决策和研究提供数据支撑。例如，就业人口流动情况、产业发展的人才储备、劳动力市场供需情况、劳动力的产业间流动等数据挖掘与分析服务；基于劳动力流动数据的产业政策和区域规划研究、区域性公共服务需求分析、区域性人口管理政策制定、产业间的人才引进与竞争分析；以动态系统的流动人员人事档案数据信息为基础，提供劳动就业、创新创业、社会保障、人才引进等公共政策研究支持。
(三)探索人才职业信用认定体系建设
人事档案是承载流动人员个人职业信用的有效载体。根据建设诚信社会需要，一是建立人才职业信用和用人单位诚信评价指标体系和采集标准，逐步列入人事档案基本信息目录。二是建立人才信用和用人单位诚信评级制度，构建信用评级标准和调整机制，加强与用人单位对离职员工评价记录、离职人员对企业诚信评价记录的对接，运用大数据分析，定期开展信用评级评价服务，为政府管理部门、企事业用人单位和流动人才的就业招聘相关工作提供共建共享的人才信用管理体系。
五、稳步推进档案基本公共服务体系建设
(一)开展示范服务平台建设试点
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依据“公平公正、择优支持、分类推进、分批实施”的原则开展示范服务平台建设。可考虑在符合以下基本条件的机构中进行：一是为依法设立、相对稳定、运作规范的公共服务平台，拥有独立办公场所和必备基础设施。二是具有较强的管理服务能力，在区域内具有较大辐射力。三是拥有良好的信息化建设基础，具备建立中心数据库的信息化能力。四是具有稳定的、可持续的资金来源渠道，对支持项目具备配套资金能力。五是具有专业化人才队伍支撑。试点目标主要是：推进建设全国统一信息化平台，总结运行经验并及时改进完善。创新组织形式和管理方式，建立有效的内部治理机制、就业市场主体之间沟通联系机制、信息共享机制、经费保障机制、人才发展机制。落实窗口作风建设要求，加强窗口服务、职业精神、职业道德建设。
(二)建立基本公共服务投入的长效机制
织梦好，好织梦
发挥财政资金的杠杆效应和引领作用，引导各类资金(政府专项资金、购买服务资金、社会公益捐赠、相关产业资金等)参与推进流动人员人事档案基本公共服务体系化、均等化、信息化建设。加强政府财政投入并整合相关专项资金构成，支持筹建全国流动人员人事档案中心；重点支持一批区域性(省级)示范服务平台建设；支持市(县)基层服务网点改造升级；支持中央数据库和区域性中心数据库建设，以及现有信息数据的一体化建设。探索建立以政府投入为主体的多元化筹资机制，提高资金使用效益。坚持基本公共服务导向，在政府保障基础上，可通过接受购买服务、项目委托等多种渠道筹措经费，引导各类资金推动基本公共服务与人事档案延伸服务的融合发展，支持有条件的地区拓展人才档案服务产业及相关信息产业园区建设。
(三)加快基础设施改造升级
按照档案保管和大厅服务标准，加快对各网点基础设施扩容改造和升级，提高业务办理效率和改善面对面服务体验。制定全国流动人员人事档案基本服务均等化建设方案，明确库房建设、大厅建设要求，不片面追求基础设施“大而全”，应在满足基本公共服务的前提下，强调集成化、精细化、节约化建设。开展统一标识、统一标准的服务窗口建设和基建改造工程。根据档案服务信息化应用的新需求，对现有机房设施的合并、改造、升级、集中，形成规划统一的集成机房环境，提高机房的利用效率，实现基础设施集约化。适当完善基础网络、服务器、存储、使用终端、安全防护等设备和基础软件，通过云计算和虚拟技术应用，强化运行和安全体系建设，建成高效、共享、安全、可靠的档案基础设施云，降低各地各级系统建设和日常运行维护成本，有效支撑业务应用。
(四)加强专业人才队伍保障
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合理核定各管理服务机构编制。预计到2020年，全国新增流动人员总量为5492万人，流动人员人事档案基本公共覆盖面将从当前2.93亿人升至3.48亿人，档案存储总量将达1.1亿份。要建立和完善流动人口规模和流动需求评估体系，结合流动人口增长情况，科学核定管理服务机构人员编制，保障公共服务的质量。进一步加大人才引进力度，改变档案人才队伍专业背景单一和知识结构比较单一的现状，充实档案人才队伍，优化档案人才资源配置。加大对档案人员培训力度，增进档案服务人员的政治素养和业务能力。进一步健全档案服务人才管理方式，完善以业务能力和服务满意度为导向的人才评价与激励机制，充分调动档案服务人员的工作积极性与主动性。
织梦好，好织梦
国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所“流动人员人事档案基本公共服务研究”课题组
课题负责人：李建伟
课题协调人：刘理晖
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执笔：刘理晖 李曜坤 本文来自织梦