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构建和完善我国空间规划体系的思路和建议
发布时间：2018-11-08 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：构建完善我国空间规划体系的思路为：(1)根据空间规划的层级性，明确区分中央和地方的空间事权和空间管控重点，做到“一级政府、一级规划、一级事权”；(2)属于中央事权范围的空间事务，尽量由中央政府亲自办理，实现从决策到执行等各个环节的全覆盖；(3)属于中央和地方共同事权范围的空间事务，应厘清中央和地方的各自职责，中央对地方的管控从“指标约束”转向“标准约束”、从“结果约束”转向“行为约束”；(4)构建完善相关的法律法规体系和相配套的政策体系。我国空间规划体系由各级政府的“国土空间规划”和“空间类专项规划”构成，形成横向和纵向两个层面的约束运行机制。横向机制解决同一级政府不同职能部门之间空间管控冲突的问题，纵向机制由各具体职能部门和相应的专项空间类规划来实现层级政府之间的纵向约束。
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关键词：空间规划体系，思路，建议
一个国家的空间规划体系，与其中央与地方关系密切相关，构建和完善我国空间规划体系，不能仅局限在空间规划领域来考虑，还应“跳出规划看规划”，将其放到中央与地方关系转型的大背景下。要认清我国中央与地方关系演变的大方向，由此确定空间规划体系调整的基本思路和具体举措，使空间规划体系的构建完善成为理顺我国中央与地方关系的重要方面，为推进国家治理体系和治理能力的现代化做出相应的贡献。
一、构建完善我国空间规划体系的思路
我国空间管控方式内生于中央与地方关系的制度安排之中，构建完善空间规划体系，需立足于在空间规划领域对中央与地方关系中的相关制度和举措加以调整，以贯彻落实“中央办大事、地方办小事”的原则，建立起与此相适应的体制机制和政策手段。
一是要根据空间规划的层级性，明确区分中央和地方的不同空间管控重点和各自的空间事权。不同层级政府面临的空间规划问题，空间管控的重点、管控方式和管控尺度都有着明显的差异，需要在空间规划领域切实体现出“一级政府、一级规划、一级事权”的原则。
在空间管控领域，明确区分哪些属于中央事权、哪些属于地方事权、哪些属于中央和地方共同事权，改变过去事事均由各级政府共担、不同层级政府之间责权模糊不清的局面。应制定各级政府的空间事权清单，当务之急是要明确中央政府层面在空间规划领域的事权清单。事权清单制定后，各级政府应严格按照清单履行相应的空间管控职责，中央(上级)政府不能随意突破清单范围给地方(下级)政府布置任务，也不能任意干涉地方的空间事权。
二是属于中央事权范围的空间事务，应更多由中央政府亲自办理，实现从决策到执行等各个环节的全覆盖。在原有“中央决策、地方执行”的模式中，中央主要负责决策，许多事关全局的大事，也不恰当地层层转交由地方政府甚至基层政府来执行，由此带来许多严重的问题，在空间治理领域亦是如此。事实上，许多基层政府人力、资金和能力均严重不足，很难承担起重任。“中央办大事”，意味着中央必须要在一些重大事项上实现从决策到执行等各个环节的全覆盖，对于有全国意义的国土空间保护事项，中央必须出入、出钱，一竿子到底，进行垂直管理，负责底线式的管控。在这些极其有限、又极其重大的空间事务上，中央应投入资源、制定规划、扩充编制、亲自管控，实现对具体地块的直接管理。
由于中央直接管控的核心区域不可避免地要位于更广阔的地方区域范围内，中央的管理部门也必然需要与地方政府打交道，得到地方的支持。在此，可以参考发达国家关于国家公园体制下中央与地方“多元治理、合作共赢”的管理方式，通过设置“核心区”和“加盟区”，促进核心区生态保护与周边市镇经济发展之间的关系协调、为中央政府和地方政府合理划分事权和开展协作奠定基础。
三是属于中央和地方共同事权范围的空间事务，应厘清中央和地方的各自职责，中央对地方的管理应逐渐从“指标约束”转向“标准约束”、从“结果约束”转向“行为约束”，实现“刚性管控”向“柔性管控”的转变。在空间规划体系中，大量的空间事务是属于中央和地方的共同事权范围。对这些空间的管理，既带有中央从上到下的管控要求、又带有地方从下到上的发展诉求，因此必须平衡好两者之间的关系，片面地强调任何一方，都难以实现对这些国土空间的有效开发和保护。与此同时，既然中央在这些空间行使事权，则必须承担相应的支出责任、配套相关的政策。可借鉴财政领域中央和地方事权和支出责任划分改革的经验，尤其是近期关于基本公共服务领域的改革做法，给予地方设置国土空间保护的不同标准水平的自由裁量权，地方必须达到中央的最低标准，在此基础上地方可根据自身的实际情况，设定比最低标准更高的保护水平，中央同时给予相应的鼓励①。正如在财政领域，地方可在中央的基本公共服务最低标准上，根据自身的财力和实际状况，设定本地公共服务水平的更高标准。中央承担最基本公共服务的支出责任，地方则主要承担高出最低标准部分的支出责任。
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在空间规划领域，过去中央对地方采用的约束方式主要是基于“指标”和“结果”的“刚性”管控，这样的管控方式虽然取得了相应的成效，但其巨大的隐性成本和负面效果不容忽视，长远来看也无法符合市场经济的发展要求。在成熟的市场经济国家，其空间规划更多是对空间行为标准的管控，例如设置开发强度标准、生态保护标准等等，通过制定相关的规则，来调节不同参与主体的具体空间行为，以实现空间管控的目标②。在中央和地方拥有共同事权的空间规划领域，应充分借鉴成功国家的经验，中央通过制定“标准”来约束地方“行为”、通过约束“行为”来达到想要的“结果”，而不是采用直接诉诸结果的刚性指标管控。
总体而言，中央对地方的空间管控，未来应采取更多赋予地方自主权的柔性管控方式，必须从一味强调指标刚性控制的盲区中跳出来，通过“标准约束”“行为约束”来达到来到预期的管控效果。
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四是完善空间规划领域的法律和政策体系，构建“中央办大事、地方办小事”的激励环境。我国空间规划领域存在着一个认识误区，即“以为我国层级空间规划之间的纵向约束不足，是空间规划体系中的强制性内容太少、刚性指标不够”，由此得出的结论就是在空间规划中纳入更多的强制性内容、设置更多的刚性指标、进行更严格的规划审批。事实上，从国际经验来看，不同层级空间规划之间的纵向约束，更多是通过相关的法律和政策体系来保障的。例如在德国，《空间秩序法》与《建设法典》明确了联邦及州政府监管地方规划的责任和权利范围，《州域规划法》是州内区域及地方规划的法律基础，《基本法》与《建筑法典》则确立了地方规划的法律地位，不同层级政府的规划行为都有相应的法律加以规范和约束。换言之，上级空间规划对下级空间规划约束的实现，更多是“功夫在空间规划体系之外”，仅仅把眼睛盯着空间规划体系内，中央(上级)政府希望通过更多的强制性指标、甚至试图管控具体地块来增强从上到下的约束力，与空间规划的层级性原则不符，也难以取得预期的管控效果。
一般情况下，中央(上级)对地方(下级)空间行为的约束主要通过相关的空间规则和标准，而这些规则和标准通常是以法律法规的形式出现。因此成熟市场经济国家主要依赖空间性的法律法规，来约束不同主体的空间行为，从而保障空间规划体系的纵向约束力。此外，空间法律法规的作用是“保底线”，是对各主体空间行为进行负面约束；而相关的财政、金融、产业政策等激励措施是“促高线”，是对各个主体开展空间保护行为的正面鼓励。所以空间规划的落实，不能仅局限在空间规划领域自身，而是要靠财政、金融、产业政策等一系列措施去配合，要加强空间规划的纵向约束力，必须完善相关的法律法规和配套的政策体系。例如主体功能区规划中财政配套政策的实施经验，取得过明显的成效，是非常值得构建完善空间规划体系总结和借鉴的。
二、构建完善我国空间规划体系的具体建议
(一)构建完善我国空间规划体系的目标和原则
1.目标：《生态文明体制改革总体方案》中明确提出：“空间规划体系的构建”，其目标是要建立完善相应的“国土空间开发保护制度”，以“着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题”。根据《深化党和国家机构改革方案》，自然资源部的主要职责也是“建立空间规划体系并监督实施”，以“统一行使所有国土空间用途管制职责”。
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我国空间规划体系的目标是“保障我国国土安全”，主要任务是“落实所有国土的空间用途管制”，定位是侧重守底线、保长远的约束性规划。
2.构建完善我国空间规划体系的原则
(1)贯彻实现“中央办大事、地方办小事”，明确区分中央和地方的空间事权和各自空间管控重点，做到“一级政府、一级规划、一级事权”。
(2)贯彻落实《深化党和国家机构改革方案》的精神，将“维护中央集中统一领导”和“赋予地方机构更多自主权”有机结合。
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(二)我国空间规划体系的构成
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1.中央层面：“1+X”体系
“1”为《全国国土空间规划》，为综合性、战略性的国家级空间规划，侧重于对全国国土空间的保护，它以“全国国土规划纲要”为基础，整合“全国主体功能区规划”和“全国城镇体系规划”，中央层面的国土空间规划采用全国统一的规划期限、数据格式、土地分类等通用技术标准。
“X”为各类全国专项空间规划：包括“土地利用规划”“环境功能区规划”“生态功能区规划”“农业区规划”“海洋功能区规划”“水功能区规划”等。其中“土地利用规划”是落实“全国国土空间规划”的专项规划。自然资源部除了编制全国性的土地利用规划，为落实“中央办大事”的原则，可以借鉴国外空间规划体系的经验，就中央垂直管理的具有全局意义的某些特定国土空间，编制专门的具体土地利用规划。其余的专项空间规划根据不同职能部门的管理需要而编制(下表)。
我国空间规划体系的构成
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中央层面：“1+X” | ||
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1：全国国土空间规划 |
X：全国专项空间规划 织梦好，好织梦 | |
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全国土地利用规划 |
全国农业区规划 | |
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全国生态功能区规划 |
全国海洋功能区规划 织梦好，好织梦 | |
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全国环境功能区规划 |
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省级层面：“1+Y” dedecms.com | ||
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1：省级国土空间规划 织梦内容管理系统 |
Y：省级专项空间规划 | |
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省级土地利用规划 本文来自织梦 |
省级农业区规划 本文来自织梦 | |
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省级生态功能区规划 织梦好，好织梦 |
省级水功能区规划 | |
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省级环境功能区规划 |
…… 织梦好，好织梦 | |
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市级层面：“1+Z” | ||
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1：带级国土空间规划 |
Z：市级专项空间规划 | |
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市级土地利用规划 copyright dedecms |
市级农业区规划 内容来自dedecms | |
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市级生态功能区规划 copyright dedecms |
市级水功能区规划 织梦内容管理系统 | |
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市级环境功能区规划 |
…… copyright dedecms | |
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县级层面：“1+W”或“1” | ||
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1：县级国土空间规划 |
W：县级专项空间规划 copyright dedecms | |
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县级土地利用规划 织梦内容管理系统 |
县级农业区规划 | |
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县级生态功能区规划 内容来自dedecms |
县级水功能区规划 | |
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县级环境功能区规划 |
…… | |
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乡(镇)级层面：“1” 内容来自dedecms | ||
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1：乡(镇)级国土空间规划 | ||
2.省级层面：“1+Y”体系
“1”为《省级国土空间规划》，它是省级政府对省域内的国土开发保护所做的总体安排，一方面落实《全国国土空间规划》的要求；另一方面根据自身的情况来平衡国土开发和保护之间的关系，不同的省有不同的侧重。《省级国土空间规划》由“省级国土规划纲要”“省级主体功能区规划”和“省级城镇体系规划”整合而成，重点在于调节省内不同区域、不同城市之间的关系。
“Y”为省级各类专项空间规划，包括土地、环保、水利、农业、林业各部门的空间类规划。需要指出的是，在省级空间规划体系中，省级的Y所包括的规划类型和数目并不需要与中央的X一一对应，即省级的专项空间规划由各省根据自身的实际需要而编制，并不由中央的相关职能部门来强制决定。
由于我国不同省的情况差异巨大，例如人口最多的河南省接近1个亿，人口最少的西藏自治区不到300万，两者相差30倍还多，因此不同省的“1+Y”空间规划体系也应该呈现出相应的差异，空间事务繁杂的省份可以设置更为复杂的空间规划体系，空间事务相对简单的省份没有必要编制众多的专项空间类规划，即不同省的Y所包括的内容可以是不一样的。那些地域范围较小、空间事务较为简单的省份，可以根据自身实际需要，将土地利用总体规划并入到《省级国土空间规划》中，不再单独编制省级土地利用总体规划。
3.市级层面：“1+Z”体系
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“1”为《市级国土空间规划》，市级国土空间规划是“城市总体规划”和“城市土地利用总体规划”融合后的产物，实现对城市全域空间的管控。如果是城镇化率较高、中心城区规模较大的城市，《市级国土空间规划》应该以“城市总体规划”为主，如果是城镇化率较低，中心城区规模较小的城市，《市级国土空间规划》应该以“城市土地利用总体规划”为主。
“Z”为市级的各类专项空间规划。与省级的专项空间规划相类似，市级政府究竟编哪些专项空间规划，由各市根据实际情况来自主决定。一般情况下有了《市级国土空间规划》，就不需要再编制“城市总体规划”和“城市土地利用总体规划”。但城市的专项空间规划必须包括“城市详细规划”，它是《市级国土空间规划》的下位规划，用以落实《市级国土空间规划》。
4.县级层面：“1+W”或“
“1”为《县级国土空间规划》。由于我国不同县的差异也极其明显，人口多的县规模超过百万人，人口少的县不过几万人。规模较大、更接近城市的县，其空间规划体系可以参照市级层面的“1+Z”空间规划体系，其中《县级国土空间规划》由“县土地利用总体规划”和“县城市总体规划”融合而成；规模较小的县，可以只编制《县级国土空间规划》，主要依据县级土地利用总体规划，将各类空间要素集中起来，无须编制其余的专项空间规划。
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5.乡(镇)级层面：“
“1”为《乡(镇)级国土空间规划》，以乡(镇)土地利用总体规划为基础，融合城乡规划体系中的镇规划和乡规划，对具体地块的用途做出确切的安排，将各类空间要素整合进来，不再编制其余的专项空间规划。
(三)我国空间规划体系的运行机制
我国空间规划体系的运行机制分为横向和纵向两个层面(下图)：
横向层面：每一级政府都必须编制相应的《国土空间规划》，重点解决同一级政府不同职能部门之间空间管控冲突的问题。每一级政府形成相应尺度的空间规划图，建立统一的空间平台，在各部门之间实现统一的空间数据格式、统一的土地分类等通用技术标准。每级政府通过该级的《国土空间规划》，将不同职能部门的空间管控统一和协调起来，该级政府各相关职能部门的空间管控要求都要落实到这张图上，不能形成互相之间的矛盾和冲突。
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我国空间规划体系的运行机制
不同层级、不同地区、不同发展阶段的各政府均可根据自身的实际情况来决定编制何种类型和样式的《国土空间规划》，不同政府的《国土空间规划》根据各自的管控重点和需要可以呈现出不同的形式。中央层面的《国土空间规划》是战略性、宏观性和保护性的；省级层面的《国土空间规划》具有更多城镇体系规划的内容；市级层面的《国土空间规划》重点处理城市如何建设、城市开发边界如何控制；而乡镇层面的《国土空间规划》重点是具体地块的开发利用。每级政府的《国土空间规划》均由本级人大批准，地方政府的《国土空间规划》报备上一级人民政府。
纵向层面：由各级政府的具体职能部门和相应的各专项空间类规划来实现纵向层面的约束。以土地利用规划为例，中央的《全国土地利用总体规划》可以对省级的土地利用提出要求和约束，省级的土地利用必须得到中央部门的批准。省政府可以选择编制专门的省级土地利用总体规划，也可以从《省级国土空间规划》中抽取相应的内容进行上报审批；类似的，省政府通过省级土地利用总体规划或者《省级国土空间规划》对市一级的土地利用提出要求和约束；市一级也可以从《市级国土空间规划》中抽取相应的内容进行上报审批；从而层层将约束下达到基层政府。
这种运行机制与以往规划审批模式的相同点在于：上级职能部门有权限对下级政府的各类空间行为进行强制性的管控和指标性的约束；而不同点在于：上级职能部门不能强制要求下级政府必须编制该部门的专项空间规划，下级政府可以选择编制，也可以选择从本级《国土空间规划》中抽取相关的内容进行审批。
在空间规划体系这种横向和纵向双向控制的运行机制下，一方面保证了从上到下的约束性，因为每一级政府《国土空间规划》里的空间元素是由各个职能部门的空间管控要求所构成，而不同职能部门的纵向之间形成了从上到下的约束。土地、环保、农业、水利等各个职能部门，都可以对下级政府的空间行为提出相应的管控要求，这种要求通过下级对应的职能部门传递到下级政府的《国土空间规划》中，从而对下级政府的空间行为形成有效的制约。
另一方面又能保证从下到上的灵活性，因为每级政府对各自的《国土空间规划》怎么编、编成什么样、怎样实施，都有很大的自由裁量权；此外，除了必须编制的《国土空间规划》外，其他的空间类专项规划要不要编，也由该级政府来决定，这样就可以充分保障各级政府的自主权。
注释：
①类似于在国土空间保护领域，地方必须完成中央的规定动作，但也可以有自选动作。例如在生态保护红线设定上，地方在按照中央技术标准划定红线范围的基础上，也可以根据自身实际情况加以扩大、划定本地区的生态保护红线范围。
②有学者将此类空间规划称为“调关系的规划”，以区分更为刚性的“守底线”类空间规划。参见尹稚(2018)“关于国家空间规划体系的几点思考”，清华大学中国新型城镇化研究院研究报告。 本文来自织梦
参考文献：
dedecms.com
〔1〕林家彬，2017：“多元共治视角下的国家公园管理——法国国家公园管理体制考察报告”，国务院发展研究中心《调查研究报告》(，第193号)(总第5268号)。
〔2〕宋逸群，2018：“空间治理体系及国家空间管理制度设计研究：德国空间治理案例”，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究报告。
〔3〕尹稚，2018：“关于国家空间规划体系的几点思考”，清华大学中国新型城镇化研究院研究报告。
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