您好,欢迎来到派智库! 手机版|微博|设为首页|加入收藏

派智库

今天是:

主页 > 报告 > 调研分析报告 > 改革农业支持政策,提升农业竞争力

改革农业支持政策,提升农业竞争力

发布时间:1970-01-01 作者:派智库 来源:国研网 浏览:【字体:

摘要:在我国农业支持水平越来越高、支持力度越来越大的情况下,农业国际竞争力反而在进一步弱化,一个重要原因就是我国农业支持结构不合理。农业总体支持中,生产者支持比重过高,一般服务比重偏低;生产者支持中,市场价格支持比重偏高;一般服务投入中,农业知识创新和一般基础设施建设比重偏低。当务之急,是要抓住深化供给侧结构性改革这个有利时机,针对当前农业竞争力不足这个突出问题,推动“一降两提高”:降低市场价格支持水平,避免市场价格扭曲;提高农业知识创新体系投入水平,加快农业科技创新;提高基础设施建设及维护投入,摊薄生产成本,改进生产效率。加快改革农业支持政策,推动我国农业资源合理配置,提升我国农业竞争力。 copyright dedecms

关键词:农业支持政策,农业竞争力,国际比较

内容来自dedecms

近二十年来,我国农业支持水平越来越高、支持力度越来越大,但我国农业国际竞争力反而在进一步弱化,一个重要原因就是我国农业支持结构不合理。相比于美国、欧盟、澳大利亚、巴西等世界主要农业大国,我国生产者支持比重过高,一般服务比重偏低;市场价格支持比重偏高,农业知识创新和一般基础设施建设等比重偏低。不合理的农业支持结构,阻碍了我国农业国际竞争力的提升。 copyright dedecms

一、我国农业支持水平不断提高的同时,农业国际竞争力在进一步弱化 dedecms.com

一方面,我国农业支持保护力度在快速提升,并达到较高水平。纵向看,近二十年来我国农业支持保护力度在快速提升,并达到很高的水平。而同期世界其他农业经济体及农业大国,尤其是欧盟、美国、加拿大、澳大利亚等我国农业贸易竞争对手的农业支持水平却在持续下降,和我国的差距越来越大。

本文来自织梦

横向看,无论是和欧盟、美国等发达的农业经济体及农业大国相比,还是与俄罗斯、巴西等发展中农业大国相比,我国当前农业支持水平都高得多。尤其是远高于欧盟(0.70%)、美国(0.42%)、巴西(0.29%)、澳大利亚(0.12%)等我国农业贸易竞争对手。 dedecms.com

另一方面,我国农业竞争力正在进一步弱化。在如何理解农业竞争力方面,主要观点包括产业比较优势(薛亮,2003)、农业发展能力(游士兵、肖加元,2005)、农业竞争力体系(陈卫平,2005)、农业产业链竞争能力(万宝瑞,2016)等。综合看来,农产品国内国际价格差距、进口数量和生产者利润变化,大致可以反映一个国家的农业竞争力。当前,我国部分农产品国内国际价格差距进一步拉大,特定农产品及其替代品大量进口,粮食库存急剧增加,农业种植收益不断下滑,充分表明我国农业国际竞争力在进一步弱化。

织梦好,好织梦

一是稻谷、小麦,猪肉、食糖价格倒挂程度更为严重。尽管大豆、玉米、棉花国内国际价格倒挂程度有所减轻,但稻谷、小麦国内国际价格倒挂程度进一步加深。2015年年底以来,小麦国内国际现货价差距保持在1000元/吨以上,到2016年年底,小麦国内现货价比国际现货价已高出1400元/吨左右。2016年下半年以来,稻谷国内国际现货价差距扩大到1400元/吨左右,国际价格仅为国内价格的一半左右。并且,国内猪肉、食糖价格与进口价格差距越来越大。2016年我国猪肉价格为28—32元/公斤,而进口价格在13元/公斤左右,猪肉年度平均价格扩大到进口价格的2.3倍。2015年我国原糖进口均价仅为2224元/吨,折合配额内进口税后价(精炼后)仅为3393元/吨,即便算上配额外进口关税,进口食糖价格仍然只有4304元/吨,远远低于国内5200元/吨的榨糖成本。

织梦好,好织梦

二是粮食库存状况进一步恶化。2016年年底我国粮食库存攀上历史最高点,总库存超过6亿吨,其中玉米库存接近一半。与此同时,我国粮食产量仍然处于高位,进口数量仍然巨大,粮食库存压力还在持续增加。粮食库存高企,给国家造成很大损失。据伍振军、张云华(2016)等测算,我国每年玉米库存成本为731.4亿元,按照入库玉米至少要储存3年计算,库存成本超过1700亿元;同时,国家高价收购玉米,低价销售出库,估算国家潜亏接近2000亿元。 dedecms.com

三是部分农产品种植净利润下降、拉低农民收入增长幅度。据国家发展改革委数据,2015年我国大豆种植净利润下滑到-115.09元/亩,油菜籽种植净利润降至-259.65元/亩,棉花净利润降到-921.55元/亩。近两年,粮食去库存的一个直接后果是粮食价格大幅度下降。据调研,2016年年底玉米市场价格比上年降低600元/吨左右。按照2016年我国玉米产量21955.4万吨估算,农民收入将减少1317.3亿元。算入玉米生产者补贴,农民收入仍将减少927.3亿元,拉低农村居民人均可支配收入增幅约1.4个百分点。 dedecms.com

二、我国农业支持结构不合理问题突出 织梦内容管理系统

(一)农业总体支持中,生产者支持比重偏高、一般服务投入偏低

copyright dedecms

当前,我国农业总体支持中仍然以生产者支持为主,一般服务支持投入不足。一是在大部分国家生产者支持力度有所降低的同时,我国生产者支持力度在快速提升。近20年看,只有中国、俄罗斯生产者支持力度在快速上升,美国、欧盟、澳大利亚、新西兰等国家/经济体,甚至连日本这种对农业高度保护的发达国家,巴西这个发展中国家农业生产者支持力度也在降低(见图1)。实际上,生产者支持力度过高将直接导致农产品过剩、财政负担重、市场调节失灵、农业竞争力下降等问题。这些问题欧美国家在20世纪90年代就经历过,并留下了深刻教训。

本文来自织梦

dedecms.com

内容来自dedecms

图1  主要国家农业支持结构比较(百万本国货币单位)

本文来自织梦

资料来源:OECD数据库。

织梦好,好织梦

二是在大部分国家一般服务支持有所提升、并保持在较高水平的同时,我国一般服务支持投入增长很慢且保持在较低水平。尤其值得指出的是,相对于生产者支持,我国一般服务支持比例还在快速降低。根据OECD统计数据,2008年我国一般服务支持总额占农业支持总额的49.3%,之后逐年快速下降,到2015年我国一般服务支持总额仅占农业支持总额的9.5%。远低于日本(16.7%)、美国(18.4%)、加拿大(29.1)、巴西(21%)的水平,更远低于新西兰(79.1%)、澳大利亚(61.9%)的水平(见图2)。

dedecms.com

内容来自dedecms

织梦好,好织梦

图2  2015年主要农业大国一般服务投入占农业支持总额比重 织梦好,好织梦

资料来源:OECD数据库。

copyright dedecms

(二)生产者支持中,市场价格支持占比过高

织梦内容管理系统

我国生产者支持中,市场价格支持占比尤其过高。新世纪以来,我国市场价格支持比例快速提升。特别是2008年至2015年,根据OECD数据,我国市场价格支持占生产者支持的比例从55.56%快速提升到81.75%。而其他国家,尤其是美国、巴西、欧盟、澳大利亚等我国农业竞争对手,新世纪以来市场价格支持占生产者支持的比例都在快速降低。2000年至2015年,美国市场价格支持比例从52.01%降低到28.07%,欧盟从51.71%降低到26.42%,澳大利亚从7.08%降低到0.01%。极高的市场价格支持,导致了价格倒挂、市场机制失灵、农产品大量进口、库存激增等一系列问题。程郁、叶兴庆(2016)认为,我国现行以市场价格支持为主导的农业支持政策造成“高价格、高库存、高进口”等问题。我国玉米临储政策效果显现后,玉米库存大幅度攀升。2010—2016年,我国玉米期末库存从2375.5万吨飙升到2.76亿吨,提高了10.6倍,接近粮食库存的一半。

内容来自dedecms

(三)一般服务支持中,农业知识创新体系及农业基础设施建设和维护投入过低

织梦好,好织梦

在有限的一般服务投入中,我国对农业知识创新体系投入仍然明显不够。近五年来,我国农业知识创新体系投入比例还在逐步降低,2015年我国农业知识创新体系投入只占一般服务投入的27.03%。而我国农业竞争对手非常重视农业知识创新体系建设,农业知识创新体系投入占一般服务投入的比例一直都比较高,澳大利亚(54.39%)、加拿大(42.08%)、新西兰(49.84%)、欧盟(48.87%)等都远远高于我国。并且,由于我国农业一般服务投入占比偏低,农业知识创新体系投入占农业支持总额比例更低。2015年,我国农业知识创新体系投入占农业支持总额的比重仅有2.57%,而澳大利亚是33.67%、新西兰是39.4%。

本文来自织梦

虽然与其他农业大国相比,我国农业基础设施建设和维护投入占一般服务的比例不是很低,但由于我国农业一般服务投入水平偏低,导致我国农业基础设施建设和维护投入占农业支持总额的比重仍然处于很低的水平。

织梦好,好织梦

三、及早改革农业支持政策,加快提升农业竞争力

内容来自dedecms

当务之急,就是针对当前农业竞争力不足这个突出问题,推动“一降两提高”:降低市场价格支持水平,避免市场价格扭曲;提高农业知识创新体系投入水平,加快农业科技创新;提高基础设施建设投入,开展农村土地整合工作,摊薄生产成本、改进生产效率。改革我国农业支持政策,推动农业资源合理配置,提升农业竞争力。

织梦内容管理系统

(一)降低市场价格支持水平,减轻市场价格扭曲程度

copyright dedecms

加入WTO之后,我国大幅度开放国内农产品市场,我国农业也越来越融入世界农业体系之中。国内国际大宗农产品价格严重倒挂的现象,实际上表明我国未能根据国际农业资源的变化来配置国内农业资源。根据《农业协定》的政策分类,农产品市场价格支持措施属严重扭曲市场和贸易的“黄箱”政策,将受到WTO的严格限制。即便日本作为世界上对农业实行高支持、高保护政策的典型国家,也在沿着市场化改革方向,积极改革调整农业政策,减少严重扭曲市场和贸易的支持措施(朱满德、江东坡、徐雪高,2016)。欧美农业大国自20世纪90年代就开始推进农业支持政策改革,逐步削减价格支持而转向与价格和生产脱钩的其他支持,以“绿箱”为主的新支持政策更加强调农民收入、风险管理、环境外部性和创新问题(OECD,2016)。 织梦内容管理系统

借鉴发达国家经验,尤其是与我国农业存在竞争关系的国家的经验教训,应在WTO《农业协定》框架内,根据世界主要农业国家政策最新变化,调整我国市场价格支持政策、进而改革以生产者支持为主的农业支持政策。利用WTO规则允许范围下的“黄箱”支持,突出重点,优先保口粮,支持口粮生产。慎重实施目标价格补贴政策,涉及品种尤其不宜过多。基于市场价格的补贴政策,尽管可以减缓市场价格风险,增加农民收入,但不利于完善农产品市场价格形成机制,并对市场配置资源形成扭曲。除了对稻谷、小麦等口粮提供必要的市场价格支持之外,应降低玉米、棉花、大豆、食糖等市场价格支持力度,逐步转向与价格和生产脱钩的“绿箱”支持政策,赢得国际竞争主动权。

copyright dedecms

(二)提高农业知识创新体系投入力度,加快农业科技创新 copyright dedecms

吴敬学、毛世平等(2012)提出,我国农业发展已进入由生产主导型传统农业向技术主导型现代农业转变的新阶段,农业发展面临更加严峻的挑战,对农业科技发展提出了更加紧迫的需求。赵其国、黄季焜(2012)认为,农业科技创新是发展农业和保障国家粮食安全的重大需求,面对农业发展和粮食安全的挑战,我国急需在植物种质资源利用与现代育种、动物种质资源利用与现代育种、资源节约型农业、农业生产与食品安全、农业信息化和精准农业等五大科技领域实现突破。农业科研具有周期长、风险大、短期经济效益不明显等特点,尤其是具有原始创新意义的重大突破更是需要有长期的科研积累和渐进的过程,有的甚至需要几代科学家的持续奋斗,需要长期、持续加大投入。而实际上,长期以来我国农业科技创新投入水平极低,增长非常缓慢。我国农业科技,尤其是知识体系创新投入长期不足,严重欠账。农业科技创新基础差、条件落后、力量薄弱的局面尚未根本改变(伍振军,2012)。 内容来自dedecms

农业知识创新投入属于WTO《农业协定》规定的“绿箱”政策范围,也将是各国政府最主要的农业支持措施。党的十八大明确提出要实施创新驱动发展战略,强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑,必须摆在国家发展全局的核心位置。应将农业知识创新,作为提高农业生产力和农业国际竞争力的战略支撑,摆在农业转型发展的核心位置。针对我国一般服务投入不足,尤其是农业知识体系创新投入不足问题,应加大投入力度、补齐历史欠账。加快发展农业科技、加快农业科技创新和农业技术推广,尤其是要加大种业这个国家战略性、基础性核心产业投入,促进我国种业发展转型。

copyright dedecms

(三)提高基础设施建设和维护投入,促进农业生产降成本提效率

dedecms.com

加强农业基础设施建设,也属于WTO《农业协定》所允许的“绿箱”政策范畴。促进农业生产和降低农产品生产成本的根本措施是提高农业生产力,提高农业生产力主要依靠农业技术进步、水利基础设施改善、土壤改良(例如中低产田改造)和农业资源优化利用等。增加对以上领域的投入,不但能提高农产品供给能力,还可显著降低农产品生产成本。比如,根据日本的经验,通过农地整合,提高单个地块面积,土地耕种效率将大幅度提高,农业生产成本相应地大幅度降低。据日本农业主管部门测算,规模为1公顷的地块生产1公斤大米成本为201.67日元/公斤,而规模为15公顷以上的地块生产成本只有120日元/公斤,土地整合之后,成本可以降低40.5%。推进土地整合之后,日本全国平均农业生产成本将降低55%左右(叶兴庆、伍振军等,2016)。 copyright dedecms

当前,我国土地细碎化,已经越来越成为机械化耕作,乃至实现农业现代化的“拦路虎”(伍振军,2017)。我国部分土地细碎化较为严重的地区在土地整合方面进行了有益探索,也取得了一些成效。截至2016年3月,广东省清远市农村通过互换并地等方式,整合耕地151.4万亩,占耕地总面积的58.2%。土地相对集中起来,减轻了细碎化程度,降低了生产成本,提高了生产效率。当前,提高农业基础设施建设和维护投入,建议以解决土地细碎化问题为抓手,加大对土地集中连片整理、农田基础设施、机耕道等农业基础设施建设和维护的投入力度,推动规模经营和机械化作业,促进我国农业降低成本、提高效率。

dedecms.com

注释:

织梦内容管理系统

①这里采用农产品国内国际现货价进行比较,以更好地体现我国和其他农业大国农产品竞争力差距。

本文来自织梦

②根据OECD报告,农业总体支持(TSE,Total Support Estimate)主要包括生产者支持(PSE,Producer Support Estimate)及一般服务支持(GSSE,General Services Support Estimate)两大部分。 内容来自dedecms

③根据OECD报告,生产者支持主要包括市场价格支持、基于投入品的支付、基于当期生产的支付、基于非当期生产的支付以及基于非产品标准的支付等五个部分。

织梦好,好织梦

④根据OECD报告,一般服务支持主要包括农业知识创新体系、品质监测和管理、基础设施建设和维护、市场营销及推广等四个部分。

dedecms.com

参考文献:

织梦好,好织梦

〔1〕薛亮,2003:“提高我国农业竞争力的战略思考”,《管理世界》,第3期,83—87页。 织梦内容管理系统

〔2〕游士兵、肖加元,2005:“农业竞争力的测度及实证研究”,《中国软科学》,第7期,147—152页。

织梦内容管理系统

〔3〕陈卫平、赵彦云,2005:“中国区域农业竞争力评价与分析——农业产业竞争力综合评价方法及其应用”,《管理世界》,第3期,85—93页。 织梦好,好织梦

〔4〕伍振军,2012:“我国农业科技改革发展的成就与问题”,国务院发展研究中心《调查研究报告》,第54号。 织梦内容管理系统

〔5〕赵其国、黄季焜,2012:“农业科技发展态势与面向2020年的战略选择”,《生态环境学报》,第3期,397—403页。 内容来自dedecms

〔6〕万宝瑞,2016:“加快提高我国农业竞争力的思考”,《农业经济问题》,第4期,4—8页。

本文来自织梦

〔7〕吴敬学、毛世平、王志丹,2012:“提升我国农业科技原始创新能力的思路与对策”,《农业经济问题》,第8期,56—59页。 内容来自dedecms

〔8〕程郁、叶兴庆,2016:“借鉴国际经验改革我国农业支持政策”,《中国经济时报》。 dedecms.com

〔9〕叶兴庆、伍振军、祝卫东、司伟,2016:“日本加入TPP对农业的影响及其应对”,国务院发展研究中心《调查研究报告》,第83号。

本文来自织梦

〔10〕伍振军、张云华,2016:“加快玉米去库存,发展燃料乙醇是有效途径”,国务院发展研究中心《调查研究报告择要》,第133号。 织梦好,好织梦

〔11〕伍振军,2017:“农村土地整合是个潜力股”,《人民日报》。 织梦内容管理系统

〔12〕OECD, 2016: Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2016. copyright dedecms

国务院发展研究中心农村经济研究部“构建竞争力导向的农业政策体系”课题组

dedecms.com

课题顾问:张军扩 织梦内容管理系统

课题负责人:叶兴庆  张云华  金三林

内容来自dedecms

执笔:伍振军

copyright dedecms