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我国社会治理中的政府角色及其职能转变
发布时间：2018-06-14 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：我国社会治理是在党委政府领导下，统筹推进社会各方力量维护社会和谐稳定的一项系统性工程。党的十九大报告提出，要打造共建共治共享的社会治理格局。这对政府转变社会治理思路、创新治理模式提出了新要求。本文重点分析了政府在我国社会治理中的角色，包括政治领导、政策制定、维护稳定和公共服务四个主要职能；探讨了新时期政府与社会的职能边界，从政府治理与基层自治、政府市场社会的关系等角度分析科层制治理模式与“共建共治共享”格局的契合；提出了政府在社会治理领域推进职能转变的重点任务：理清政府在社会治理中的权责清单，提升政府的行政能力和效率，引导各方主体有序参与社会治理，推进依法行政和社会治理法治化，实现政府治理和社会自我调节、自我管理的良性互动。
关键词：社会治理，政府职能，依法行政
作为对传统的政府科层制模式和自由市场模式面临种种困境的反思，“治理”范式近20年来西方公共管理领域的重要思潮，其基本内涵是以自组织为基础的组织化网络，以及组织间一套以互动协商为主导规则的运行机制。我国社会治理实践是在党委政府领导下，统筹推进社会各方力量维护社会和谐稳定的一项系统性工程。它不同于西方模式但又行之有效的内涵和逻辑，在改革开放四十年的实践中不断完善并取得巨大成功。
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一、政府在社会治理中的角色：政治领导、政策制定、维护稳定和公共服务
党的十九大明确，要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会治理体制。在这一治理体制中，党委政府是社会治理的核心主体，集政治中心、政策中心、执法中心和服务中心四种角色于一体，是统揽全局并协调社会各界及城乡居民有序参与社会治理的领导力量。
(一)政治领导
坚持和完善党的领导，是建设中国特色社会主义社会治理体系的根本前提。党政军民学，东南西北中，党是领导一切的。这是我国社会治理实践与西方治理理论的本质区别。党委政府通过法定权力和政治权威，确立社会治理的政治原则和政策方向，规范社会治理的价值取向、组织模式和行为方式，进而统筹推动社会各方力量实现共建共治共享的治理格局。基层是社会治理的重心，党的工作最坚实的力量支撑在基层，党委政府的政治领导作用最终落实在基层党建工作之中。一方面，发挥基层党组织政治上的先进性和示范引领作用，提高政治素质、改进工作作风、严肃党内生活、从严管理党员，为基层治理做出表率并组织带动各界群众参与。另一方面，赋予基层党委政府法定权力和职责，提供工作资源和制度保障，使基层各项工作体现党的意志和要求。
从基层党组织建设情况看，2016年底，全国8138个城市街道、31819个乡镇、97911个社区(居委会)、550636个建制村已建立党组织，覆盖率均超过99%①。在基层力量配置上，首先强调政治素养，把党性强、作风好，愿意为群众服务，认真贯彻执行党的路线方针政策，能团结带领党员群众干事创业作为选拔基层党组织负责人的标准。同时加强专业素养，在中央组织部的部署下，每年有两万余名应届高校毕业生到城乡基层任职，目前全国在岗大学生村官中有5.3万人进入村(社区)两委班子，9000多人进入乡镇领导班子，6400多人列为党政后备干部②，成为基层治理的重要力量。实行党建引领下的社会治理“党建+(综治、服务、网格、自治等)”模式，是我国社会治理体系的鲜明特征。
(二)政策制定
在宪法和相关法律确定的社会治理主体、内容、客体以及各方权利和义务框架下，中央和各级地方政府具有制定社会治理政策方针的权力和责任。从党的十四大起，党的历次全会报告和决议文件中均对社会治理的理念、方针和重点工作作出阐述，中央各部门和各级地方政府依此制定行政法规、地方性法规和相关条例、规章，明确治安综治、基层治理、公共安全、社区服务等方面的工作目标、思路方法、重点任务和实施要求(下图)。
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政府在我国社会治理中的主要角色
考虑到我国幅员辽阔，地区间发展并不均衡，社会治理水平不尽一致，政策的有效性很大程度上取决于中央和地方两个层面政策的衔接。中央确定社会治理体系的顶层设计后，地方政府结合本地情况进行落实，这需要一条完整的自上而下、符合各地实际的政策制定和落实传导链条，形成由中央到省市县，最终到城乡社区网格的社会治理政策体系。
(三)维护稳定
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确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安是执政党的根本任务。当前，党委政府在维护社会稳定中有三个层面角色：一是治安维护。完善平安建设体系，通过可视化、智能化、网格化手段增强社会治安防控能力，依法严厉打击违法犯罪活动，阻慑潜在犯罪行为，有效提升群众安全感。二是矛盾化解。建立统一领导的多部门联动矛盾排查及化解体系，畅通基层诉求表达和矛盾疏解渠道，指导一般矛盾纠纷多种方式开渠引流，引导涉诉矛盾通过法治途径解决，从源头上消减社会隐患。三是依法维权。维权是维稳的基础。对于涉及维权的维稳问题，习近平总书记指出，要把群众合理合法的利益诉求解决好，完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度。在维权方面，要引导群众依法逐级信访，加强和改进初信初访工作，推行阳光信访，推动信访问题在基层解决。
(四)公共服务
建设服务型政府是我国行政体制改革的核心理念。一个好的服务型政府要求以人民为中心、以社会为本位、以满足和维护群众最大利益为职责。随着我国进入中国特色社会主义新时代，群众生活水平大幅度提高，政府有责任主动适应群众对美好生活的新需求。一是提供高质量的基本公共服务，包括更优质的教育、更完善的医疗服务、更充分的就业、更可靠的社会保障、更宜居的生态环境、更丰富的社区文化娱乐服务等等，提高基本公共服务的覆盖面和均等化水平。二是实行严格的公共安全监管。强化食品药品质量安全监管，对原材料、生产、加工、包装、流通、销售各个环节实现可追溯、严问责、全监管。建立企业安全生产监管体系，落实安全生产主体责任制，推进标准化建设。三是完善城乡社区服务。在网格化管理的基础上，科学布局社区“生活圈”，加快建设便民服务设施，打造集政务服务、社会事务服务、便民生活服务为一体的“一站式”综合服务平台，引导市场资源和社会力量为城乡社区提供多元化、便捷化的市民服务。
二、政府与社会的职能边界：科层制治理与“共建共治共享”格局的契合
长期以来，我国在社会治理领域存在一些关于“大政府小社会”或“强政府弱社会”的争论，其背后隐含的是政府与社会的职能边界尚不清晰。这里先对国内外常见的三种治理模式进行分析，政府在其中有着不同的角色和作用。
一是科层制模式。科层制是传统的中央集权、政府主导的治理模式，通过从中央到地方分级政府架构和公务员体系进行自上而下的治理。其优势在于政府拥有足够的权力和资源，实行独立自主的政策，能有效地进行社会行为的宏观调控和公共事务处理。在政治稳定、经济较快发展的前提下，科层制的效率优势非常明显。新公共管理理论对科层制的批评在于，政府作为公共服务的唯一提供者，缺乏竞争机制进而引发政府活力不足，不能快速响应外部环境变化，存在“政府失灵”的风险。
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二是市场化模式。即通过市场力量自发配置各类资源，通过市场周期性作用对社会治理行为进行调节。在这种机制下，治理的各类要素主要由市场来分配给相关治理主体和治理活动，政府对市场行为的干预越少，市场越有效率。因此要求放松市场管控，发展自由市场，对政府进行重构，由市场机构替代政府的部分公共职能，即所谓“极简主义政府”。但是，由于治理不仅与经济因素有关，而更多与非经济制度的结构性、系统性因素相关，追求利润最大的市场行为带来的“市场失灵”及其系列危机已经引起广泛反思。
三是自组织模式。作为对“政府失灵”和“市场失灵”的一种校正，自组织模式作为新的治理思潮正在兴起。它强调经济社会活动中各方利益主体、公共机构和行为者，建立一种协调机制，通过制度化的谈判达成共识，建立互信，协调行动，从而弥补政府调控和市场交换机制的不足。治理成为相关利益主体纵向与横向的互动协商过程，前提是不同行为者的自主自治具有共同利益。在公共产品供给上，政府、市场和社会组织需要共同参与。但是，自组织模式面临的困境并不亚于科层制或市场模式。由于自组织之间需要在一个共同认可的规则下开展合作与竞争、选择开放与封闭、理清责任与协作关系，社会层面的矛盾多元化和系统复杂性，使得这个共同规则成为自组织本身所不能克服的难题。
我国的社会治理模式具有典型的科层制特点。社会主义市场经济的不断完善，很大程度上弥补了科层制在效率和活力方面的风险。目前政府职能边界的影响主要在两个方面：
(一)政府治理与基层自治的边界
过去我国社会治理主要以维稳和风险管控为着力点。党的十九大提出要实现“共建共治共享”的治理格局，意味着今后要在维持社会稳定秩序的基础上，进一步全面激发社会活力，构建高凝聚力、高包容性、高参与度的社会结构，其中蕴含了提高基层自治能力和治理主体多元化的要求。
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政府对基层治理的职能边界，最终是由自上而下的治理目标和法定权力与自下而上的治理需求和信息权力的博弈结果。近年来政府工作重心向基层下沉，政府加大对社会治理投入的同时，治理责任边界不清、权责不匹配、属地管理与条线管理相互扯皮的现象也同时存在，一定程度上带来治理成本高、难度大、效果持续性不足等问题。随着基层自治需求的增加和民主协商范围的扩大，不可避免带来以下问题：一是如果基层治理的重要事项通过协商自治决定，那么党委政府干什么；二是如果协商结果与上级工作部署不一致，如何负责；三是如果基层维权意识提高了，协商渠道建立起来了，会不会带来新的群体性风险。总体看，城乡社区建设、基层自治与政府治理还没有形成良性互动，政府在社会治理领域的责任仍然过大。这是政府职能转变中面临的挑战。
(二)政府与市场/社会组织的边界
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在公共服务领域，政府与市场、政府与社会的边界正在逐步理清。财政部等三部委在2015年制定的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》中明确，政府作为监督者和合作者，要减少对微观事务的直接参与，加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责，而社会和企业组织，可承担公共服务涉及的设计、建设、投资、融资、运营和维护等责任。这是对长期以来政府在公共服务中“越位”与“缺位”并存的改进与完善。一方面，在治理资源配置、社会团体和公益组织发展、直接提供社区居民服务等事项上，赋予市场和社会更多参与空间。另一方面，政府对新出现的社会问题和关键领域，比如社区公共服务、公共安全、市政设施、执法监管等，则要进一步加强管理服务职能。通过政府与社会、市场的互补与协同，最终实现与社区每8000—10000户、网格每2000—3000户为治理单元相适应的，横向到边、纵向到底的公共服务网络体系。
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社会组织参与治理面临一些困难：一是传统社会组织转型滞后，这些由政府部门主管的社会组织和行业机构，在转型过程中仍然难以摆脱政府权力延伸或政府代言人的角色。由于政府购买社会服务的机制并不健全，不少社会组织仍然靠财政输血运作，而缺乏独立发展的能力。二是新型社会组织培育迟缓。调研中发现，新型社会组织数量增长并不少，但主要是面向社区文化娱乐和公益性质项目，曲艺、文化、棋牌、家居、体育等类型占绝大多数，具备基层协商、专业咨询、公共服务功能的社会组织比较欠缺。三是关于社会组织的政策法规不健全。《社会组织团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等主要法规，自1998年颁布后，相关财政制度、税收优惠、政策扶持、非法组织监管、行政执法等配套制度尚不完善。这使得政府在专业/行业服务、社区协调等可交由社会组织承担的许多职能上，仍然存在越位和包办的风险。
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三、政府在社会治理领域的职能转变：专业化和法治化
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(一)理清政府在社会治理中的权责清单
明确各级政府部门的管理权限和责任，优化权力配置。确立基层治理的目标方向与政策导向，规范治理主体、制定治理标准、创新参与方式、改进治理能力。把强化公共安全、保障群众权益、完善公共服务作为新时期基层治理的落脚点。提高地方政府统筹城乡、综合协调、宏观管理的职能，因地制宜赋予地方政府和基层更多的经济社会管理权限，包括执法权。优化基层机构设置，推进扁平化管理，打造党建综治、政务服务、社区服务、综合执法一体化服务平台。加快基层在教育、医疗、就业等民生领域的均等化、便利化服务网络建设。加强政府与社区互动和社区协商体系建设，提高社区自治能力。加大对新型社会组织的培育及监管力度，引导其有序规范地参与基层治理。
(二)提升政府的行政能力和效率
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塑造高凝聚力、高包容性、高参与度的社会结构，亟须提高政府治理能力。实现政社良性互动和“一站式”服务，很大程度上要求政府工作流程再造，而不是简单地把相关行政部门放在一起办公。这必然要打破过去社区管理上部门条线分割，各管一块的模式，建立新的部门联动、会商协作、全科服务的工作机制。一是准确把握政府职能转变中各方面工作的内在联系，推进同一领域改革相互呼应、相互协调、统筹推进，实现顶层设计与基层探索良性互动。加强社会治理决策支持系统建设，提高对重大改革事项的综合研判和谋划能力，强化专业智库知识和能力支撑。二是完善激励和约束机制，充分调动政府机构、基层自治组织、社区和网格管理单元的积极性和主动性，强化责任意识、服务意识。推进政务公开与问责，确保政令畅通、落实有力。稳步解决基层工作队伍的人员身份编制、工作经费支持、考核评价机制等体制问题。三是充分利用现代信息技术手段，改革完善治理与服务模式。推进“互联网+政务”，提升信息传导和反馈效率。加强部门间信息资源的整合与共享，提高政府运用大数据、云计算、平台网络、移动技术进行社会宏观决策和微观服务管理的能力，提升社会治理智能化水平。
(三)引导各方主体有序参与社会治理
共建治理平台，共治基层事务，共享资源和福祉。合理引入社会和市场机制，支持和约束并举，引导社会力量积极参与公共事务管理和公共服务提供。一是在城乡社区建立基层事务民主议事、自主协调、听证评议的工作体系，建设固定协商场所、专业协商队伍，完善基层自治的制度规范、议事程序和决策机制，有效拓宽基层表达渠道，搭建权益维护平台。依托管理网格和信息技术，推动精细化治理，群众“家门口”问题用“家里人”方式协商解决。二是做强社区服务中心，做实基层管理网格。立足打造“便利生活圈”，按照便于管理、便于服务的原则，科学设定社区布局，完善服务中心辐射面。利用国有资本撬动社会资本和各方力量，为企业和社会组织进入城乡社区服务领域提供便利。提高网格事件处置协作水平，逐步将网上办公、线上服务、在线互动等功能植入网格，发挥好网格在民情采集、邻里互助、民主议事、矛盾沟通、纠纷调解中的第一关口作用。三是加快培育新型社会组织。推进社会组织管理制度改革，下放登记审批权限，简化审批环节。推动传统协会商会脱钩转型发展。建设社会组织培育孵化网络，加大财政扶持力度，拓宽政府采购社会公共服务的种类和范围。严格日常监管，实行专业化分级分类评估，引导示范社会组织更有序、更广泛地参与社会治理。
(四)推进依法行政和社会治理法治化
按照“法无授权不可为，法定职责必须为”的原则，全面推进法治政府建设。一是政府相关职能机构的设置、职能定位、权责清单、职能调整须经法定授权程序，依照法律规定来完成。对社会治理各项工作，逐步构建程序公开、标准公开、结果公开的行为规范，建立规范、透明、法治的监督问责机制。二是健全法律法规和配套政策体系。针对我国城乡社区治理发生的历史性变化，对《城市居民委员会组织法》《社会团体登记管理条例》等颁布时间较长的法律及时修订完善，对网络社会治理、新型社会组织等新情况新问题出台配套制度和政策，做到社会治理各方面工作有法可依，有规可循，执法有据。三是改进执法方式，理顺执法关系。进一步下沉工作重心，前移执法关口，规范执法行为。依托信息化指挥平台，有机整合职能相同相近的执法力量，解决执法中属地与条线、条线与条线之间的权力重叠和责任盲区问题。加强事前风险预警排查和事中事后监管，稳步推动市场机构和社会组织在健康有序的方式下服务社会，参与治理。
注释：
本文来自织梦
①资料来源：《2016年中国共产党党内统计公报》，中共中央组织部。
②资料来源：《2016—2017中国大学生村官发展报告》，中国村社发展促进会。
国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所“我国社会治理创新发展研究”课题组
课题专家组组长：张来明
课题负责人：李建伟
课题执行负责人：李兰
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课题协调人：刘理晖
执笔：刘理晖