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强监管补短板，让人民吃得安心
发布时间：2018-09-06 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：国务院发展研究中心“中国民生调查”课题组①2017年的调查表明，食品安全领域出现了一个标志性的变化：公众对食品安全的满意率在经过连续两年显著提高后不再垫底。这意味着，“十二五”以来在食品安全方面所做的工作，开始转化为公众对食品安全的获得感。调查也显示：公众的食品安全满意率的绝对值仍然不高，食品安全领域仍存在短板需要补齐。为此，要以公众诉求为导向，补齐食品安全短板：一方面完善食品监管体制，加强专业队伍建设，集中解决反映突出的食品安全问题，有针对性地加强安全食品获取渠道建设；另一方面，要完善风险交流机制，提高食品安全信息的可获取性和对食品安全问题回应的针对性，提升公众的认知理性。 织梦内容管理系统
关键词：民生调查，食品安全，获得感，加强监管
2017年民生调查反映出：公众在食品安全领域的满意率整体明显提升，大多数居民认为居住地食品安全总体状况有所改善，并对今后食品安全的改善有信心。目前呈现出来的改善势头反映出公众对政府工作的逐渐认可，但公众仍期待政府继续加强食品安全监管，且调查反映出食品安全工作仍有短板需要补齐，尤其对食品添加剂、食品安全保障渠道建设等反映突出的问题应予以高度关注。
一、食品安全的公众评价状况
(一)食品安全满意率整体明显提升，但不同群体存在较大差异 copyright dedecms
2017年食品安全的满意率大幅度提升。电话调查显示，对目前居住地食品安全状况表示“非常满意”“比较满意”的分别占14.4%、32.9%。以上两项合计为47.3%，较2016年提高了7个百分点(见图1)，反映出受访者的食品安全满意率确实明显提高。 dedecms.com
图1 2011—2017年食品安全满意率
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不同群体分别有如下特点：(1)受教育水平较高(本科以上)的人群食品安全满意率明显提高。自2013年以来本科学历以上受访者的食品安全满意率连年提高(图2)，2017年除未受教育的受访者外，本科学历的人群食品安全满意率排名最高，为49.0%，基本转变了“十二五”期间，受教育水平越高，食品安全满意率越低的状况。(2)家庭年收入较高人群对食品安全更为满意。电话调查显示，家庭年收入15万—25万元和25万—50万元的受访者满意率分别为51.3%、52.8%，满意率最高。受访者的满意率大体呈现出家庭年收入越高、食品安全满意率越高的规律(图3)，这个特点与“十二五”期间有明显的不同。
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图2 本科及研究生学历的受访者食品安全满意率变化
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图3 2017年不同收入受访者食品安全满意率
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城乡食品安全满意率仍然存在差距。电话调查结果显示，城镇受访者对目前居住地食品安全状况表示“非常满意”“比较满意”的分别占12.4%、33.0%，合计为45.4%；农村受访者对目前居住地食品安全状况表示“非常满意”“比较满意”的分别占17.8%、32.7%，合计为50.5%(见图4)。
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图4 城乡居民对食品安全的满意度 本文来自织梦
城镇食品安全满意率仍然低于农村，但城乡食品安全满意率差距逐渐缩小(见图5)。两者的差距由2013年的15个百分点逐渐缩小至2017年的6个百分点。从城乡比较看来，城镇居民对食品安全满意率的提升较为明显。
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图5 城乡食品安全满意率年度变化
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(二)大多数居民认为居住地食品安全总体状况有所改善，并对今后食品安全的改善有信心
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电话调查中，在回答“最近一年以来居住地食品安全状况是否有改善”的问题时，选择“有明显改善”“略有改善”的受访者分别占19.8%、31.7%，以上两项合计为51.5%，这表明超过一半的公众认为食品安全状况已经开始改善(见图6)。从不同群体来看，18—19岁、本科、家庭年收入15万—25万元等群体对居住地食品安全的改善评价较高。
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图6 居住地食品安全状况是否有改善的评价 copyright dedecms
入户调查也反映出，15.3%的受访者认为我国未来三年内食品安全状况一定会有所改善，52.8%的受访者相信会逐步改善，17.8%的受访者认为未来三年食品安全状况有可能会改善(见表1)。由此可以看出，大多数居民对食品安全未来三年改善有信心，公众在逐渐认可食品安全工作的绩效。 copyright dedecms
表1 公众对今后三年食品安全改善的信心(%)
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项目 dedecms.com |
一定会有效改善 |
相信会逐步改善 dedecms.com |
可能会有一些改善 |
担心落实不下去，难以带来有效改善 织梦好，好织梦 |
不指望能改善 copyright dedecms |
其他 |
前三项合计 |
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城镇 织梦内容管理系统 |
13.7 |
52.8 织梦好，好织梦 |
18.3 |
7.5 |
3.6 本文来自织梦 |
2.2 内容来自dedecms |
84.7 |
|
农村 dedecms.com |
16.8 织梦内容管理系统 |
52.8 dedecms.com |
17.3 |
4.5 |
2.8 |
4.2 本文来自织梦 |
86.9 |
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总体 内容来自dedecms |
15.2 内容来自dedecms |
52.8 |
17.8 |
6.0 织梦好，好织梦 |
3.2 |
2.8 织梦好，好织梦 |
85.8 |
(三)公众仍期待政府加强食品安全监管 本文来自织梦
入户调查结果显示，对“当地政府对食品安全监管、保障食品安全方面工作是否有力”的问题，认为“政府监管很到位”“政府监管比较到位”的受访者分别有10.2%和37.5%，合计47.8%，这一结果可以反映出公众对政府监管的满意程度。另有19.3%的城镇受访者认为“政府做了不少工作，但效果不是很好”，比农村高出7.7个百分点。调查结果反映出：公众认识到了政府在保障食品安全方面所做的工作，但工作的方向、重点、手段等还有待优化(表2)。
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表2 公众对政府监管的满意程度(%)
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项目 |
政府监管很到位 |
政府监管工作比较到位 织梦好，好织梦 |
做了不少工作，但效果不是很好 |
做了一点工作，还远远不足 |
基本没人管 |
不清楚/不回答 |
前两项合计 copyright dedecms |
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城镇 |
9.0 织梦好，好织梦 |
34.5 内容来自dedecms |
19.3 |
17.8 内容来自dedecms |
6.5 |
12.9 dedecms.com |
43.5 |
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乡村 |
11.5 |
40.9 |
11.6 本文来自织梦 |
12.7 |
7.4 |
15.9 |
52.4 |
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总体 |
10.2 |
37.6 织梦好，好织梦 |
15.5 |
15.3 内容来自dedecms |
7．0 本文来自织梦 |
14.4 织梦好，好织梦 |
47.8 |
将入户调查中“政府监管效果与未来食品安全信心”的数据进行相关性检验，公众食品安全改善信心与食品安全政府监管评价相关系数为0.304，受访者对食品安全政府监管的评价和其食品安全改善信心呈显著相关。即政府加强对食品安全的监管，可以增强受访者在食品安全方面的信心(表3)。 内容来自dedecms
表3 食品安全政府监管和食品安全信心的相关性分析 copyright dedecms
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项目 织梦内容管理系统 |
您认为当地政府在加强食品安全监管、保障食品安全方面的工作是否有力 |
您对我国未来三年内食品安全状况的改善是否有信心 内容来自dedecms | |
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您认为当地政府在加强食品安全监管、保障食品安全方面的工作是否有力 |
Pearson相关性 |
1 dedecms.com |
.304** |
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显著性(双侧) copyright dedecms |
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.000 | |
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N |
9563 本文来自织梦 |
9563 | |
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您对我国未来三年内食品安全状况的改善是否有信心 dedecms.com |
Pearson相关性 内容来自dedecms |
.304** 织梦内容管理系统 |
1 |
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显著性(双侧) |
.000 |
内容来自dedecms | |
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N 织梦内容管理系统 |
9563 |
9563 | |
注：**在.01水平(双侧)上显著相关。 织梦内容管理系统
从公众期待的措施方面看，公众认为解决食品安全问题的关键在于加强政府监管和完善食品安全标准。入户调查显示：42.30%的受访者认为应强化监管部门的责任和加大检查执法力度，37.07%的受访者认为严格的标准是解决食品安全问题应该采取的首要措施(见图7)。 织梦好，好织梦
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图7 保障食品安全应采取的重要措施
二、民生调查反映出的食品安全工作短板
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安全的食品，是人民群众对美好生活的最基本需要。虽然公众对食品安全的满意率有了明显提升，但仍处于较低水平。入户调查显示，对民生各领域进行横向比较，食品安全仍然是较不满意的。通过入户调查暴露出来的问题主要有：
(一)食品本身的质量不高 内容来自dedecms
与人民群众的期待相比，我国食品本身的质量仍然不高，超范围、超限量使用食品添加剂仍较普遍②，特别是非法添加非食用物质的事件屡有发生。由于多数媒体和公众不能明确区分食品添加剂和非食用物质的界限，将向食品中添加非食用物质的行为也称为“滥用添加剂”，更加深了公众对食品添加剂使用混乱的印象。2017年从抽检发现的问题看，农药兽药残留、重金属污染、生物毒素污染问题需要高度关注；微生物污染问题仍较普遍；违规使用添加剂、非法添加仍是顽疾③。
入户调查显示：各种受教育水平和收入水平的受访者均最为担心食品添加剂问题，超过50%的高收入家庭对食品添加剂问题表示担忧，教育水平越高对食品添加问题的担忧也越高(见图8)。过期食品和农兽药残留问题也是受访者比较关心的食品安全问题。
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图8 不同教育水平受访者最为担忧的食品安全问题
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(二)食品安全获取渠道不足
入户调查显示，自己种植、自己做饭(36.59%)为最主要的保障食品安全的方式，其次是正规超市购买食品(18.62%)，以及购买有机、绿色、质量认证的食品(17.43%)，见图9。
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图9 公众通常采取的保障食品安全的措施
公众购买食品的主要渠道为小卖部、农贸市场、大型超市和路边小摊，而受访者对小卖部、街边摊这两类食品消费场所的放心比例仅为51.42%和20.68%，对大型超市和农贸市场这类监管相对完善的食品消费场所的放心比例也仅分别为87.83%和60.80%(见图10)。但是，大型商场、超市这类消费者较认可的食品销售渠道因价格、便捷程度等问题不能满足公众的需求，在农村地区尤其薄弱。 内容来自dedecms
图10 主要的食品购买渠道及放心率
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(三)全覆盖的监督体制仍未建立，基层监管队伍尤其薄弱
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全覆盖、多层次的监管体系尚不完善。生产领域和供应链的监管非常薄弱，如我国耕地土壤点位污染物超标率为19.4%④，污染物会造成土壤结构发生改变，进而直接影响粮食质量。网络食品销售的问题同样突出，如食品药品监管总局2017年2月公布的4批次不合格食品抽检样品中，有3批次源自网络销售渠道⑤。 本文来自织梦
调查发现的较低收入、较低教育水平、农村人群的满意率提升缓慢等问题均指向：监管资源在基层、农村的下沉不足，且越到基层、贫困地区，食品安全的执法积极性就越低。绝大多数乡镇没有专业的食品安全监督执法队伍，地方政府推动的“三监合一”改革大多在地级市以上层面。这种局面，加之食品安全方面的宣教活动也基本不下农村，难免影响到农村地区人群在食品安全工作方面的获得感。 本文来自织梦
2018年机构改革成立国家市场监督管理总局后，统一的市场监管队伍可望加强全生命周期的食品监督。不过，这次机构改革还未下到基层政府，且机构改革方案对于地方政府而言并不具有强制性，地方食品安全仍由食药监、工商、质监部门分管(仅部分地市开展了“三监合一”改革)，地方食品安全监管的职责交叉、责任推诿的问题仍不能根治。 织梦好，好织梦
(四)针对城镇居民的释疑解惑工作不到位
尽管城镇所享受到的食品安全保障更为完善，但城镇地区食品安全满意度持续低于农村。造成这种局面的主要原因在于：城镇地区居民对食品安全的关注更高、期待值更高；城镇居民获取相关信息的渠道更广泛，对相关负面信息更敏感。不及时、不准确的食品安全信息发布与回应会对公众的评价产生巨大影响。加之一些媒体(尤其是自媒体)夸大、失实地传播相关信息，导致公众对食品安全的误判，这些报道对城镇居民的影响更为突出，造成了长期的负面印象。
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食品安全工作刚开始呈现出来的改善势头、以及仍然存在的短板，都是近几年客观工作的反映。今后食品安全的工作更需要结合新形势继续补齐短板、发扬长处。 copyright dedecms
三、新形势下补齐食品安全工作短板的建议
从完善食品安全监管体制和健全风险交流机制两方面着手，提高公众的食品安全获得感。 本文来自织梦
(一)完善食品监管体制，加强专业队伍建设，集中解决反映突出的食品安全问题，有针对性地加强安全食品获取渠道建设
针对民生调查反映出“公众期待政府加强食品安全监管”的愿望，要以国家市场监督管理总局成立为契机，推动市场监管综合改革，完善权责分明、统一权威的监管体制。首先，明确中央和地方权责划分，将专业性高、风险高的特殊食品监管由国家层面一管到底；而风险低的日常监管事务交由地方监管部门。其次，在地方市场监管体制改革时要有因地制宜的调整：在落实中央改革精神的基础上，地方应该根据自身的产业规模和突出的行业风险来因地制宜设置自己的市场监管模式，如东部沿海地区在机构改革中要重点考虑吸纳海洋和渔业局在保障海产品质量方面职能，在牧区的改革中则要注意整合畜牧兽医局的相关职能。最后，要以机构改革契机，推动基层“三监合一”改革，在人员编制、财政资金方面予以倾斜。
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加强专业食品安全监管执法队伍建设，避免机构整合对专业性的削弱，尤其是对特殊食品(如婴幼儿奶粉)监管的专业性方面予以更好的保障。重点加强基层食品安全专业队伍建设，允许有条件的地方增加基层食品监管人员的数量并采用灵活的聘用机制。强化激励机制，促进食品安全监管的人力资源下沉到乡镇层面。
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对公众反映突出的食品添加剂、农兽药残留等问题，要加快制定、修订相关法律标准，对标发达国家标准；更要进一步加强执法监督检查力度，严格执法、严肃追究相关人员责任。对于新出现的网络销售食品问题，要重点考核食品生产者的资质、加强物流过程的质量把控，制定相应的食品物流(冷链、常温运输)标准。
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要加强大型商场、超市等公众满意度较高的食品获取渠道建设。通过建立农产品的商超专供通道减少中间商贩数量，既可以降低食品安全风险也能够减低食品的售价。尤其要关注低收入人群、农村人群的食品消费环境，加大对小商贩、农村集市的监督管理，提高其供应食品的质量。 内容来自dedecms
(二)完善风险交流机制，提高食品安全信息的可获取性和对食品安全问题的回应针对性，提升公众的认知理性
食品安全的公众获得感的提高还需要加大与工信、网信、广电、公安、应急管理等部门合作，加强在风险交流反馈、知识普及、违法犯罪等方面的联动，建立统一的跨部门的风险交流和信息发布平台，在加强食品安全信息发布管理的同时丰富信息公开内容，形成“公开为常态、不公开为例外”的新常态，增强食品安全信息的可得性。要着力完善食品安全问题应急响应机制，主动回应并迅速处理各类实际发生或谣传的食品安全事件，建立谣言案例库，提高处理效率。通过风险交流措施，引导公众形成合理的风险感知。 内容来自dedecms
荣薇薇工作单位为中国农业发展银行广西分行，作者感谢叶兴庆对全文的精心修改。
注释： 本文来自织梦
①2017年的“中国民生调查”，包括约51000个样本的民生满意度电话调查(简称电话调查)和8省、9896个样本的民生关切点入户调查(简称入户调查)。
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②食品药品监管总局公布的2016年食品安全监督抽检情况反映，超范围、超限量使用食品添加剂样品约占不合格样品的1/4。
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③新华网，“2017年我国食品平均抽检合格率97.6%，农药兽药残留等仍需高度关注”，http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/http/P75YPLUZNFYGR7LBN3TYILUDN7XB/food/2018-01/23/c_1122303138.htm。 织梦好，好织梦
④《全国土壤污染公报》，“19.4%耕地污染物超标”，http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/http/N3TYP63PGE5DGLUDN7XB/14/
⑤总局通告4批次食品不合格，http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/http/P75YPLUUMSRT635QPZYGG5C/WS01/CL1199/169359.html。如兰德公司发布的《中国社交媒体用户对地方政府和中央政府的态度》，发现Twitter和微博的网民对食品安全事件的情绪变化与地方政府和中央政府对事件的回应有关。 织梦好，好织梦
国务院发展研究中心“中国民生调查”课题组 织梦内容管理系统
课题总顾问：李伟
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课题负责人：张军扩
课题协调人：叶兴庆 葛延风
执笔：苏杨 赵鑫蕊 荣薇薇 织梦内容管理系统