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培育基层自治能力的思考与建议——以江苏省邳州市为例
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：如何培育城乡基层自治能力，打造共建共治共享的格局，是实现社会治理总目标的关键和难题。当前，基层社会矛盾凸显，基层自治内生发展乏力，“礼法秩序”不完善。主要原因，一是自治组织行政化局面没有改变，自治主体性“悬置”；二是自治组织与基层党组织矛盾突出，边界不清，自治能力弱化；三是后税费时代基层政权和自治组织能力及动力不足；四是刚性维稳，应急管理体制与源头治理要求相距较远；五是基层“礼法秩序”重建缓慢，社会自我调节能力不足。各地做了很多探索，但是普遍面临可持续发展难题。邳州市通过城乡公共空间治理培育基层自治能力取得了突出效果。建议下一步着力划清基层政权与基层自治的边界，增强资金筹措能力，加快“礼法秩序”重建进程，加强顶层设计。
关键词：基层自治能力，治理边界，造血功能，邳州
改革开放以来，随着“单位制”的逐步瓦解，社会职能逐渐剥离，新型业委会建立困难，城市单位社区自治能力急剧下降。另外，基层政府把大量行政性事务交给社区办理，基层自治自顾不暇。在农村，随着要素单向度城市流动，人才流失，资金被“抽走”，农村经济社会发展所必需的要素条件严重不足，集体经济凋敝，农村自治能力面临严峻挑战。此外，随着城市的扩张，出现了大量城中村、城郊村和外来人口聚居区，同样面临由于自治能力不足引发的各种社会治理问题。
党的十八届三中全会后，社会治理领域开始呈现出政府放权、多元共治、协商民主、权责一致的治理特征。党的十九大提出，要打造共建共治共享的社会治理格局，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移。如何培育城乡基层自治能力，形成多元共治格局，是实现社会治理总目标的最为关键的因素，也是难题，在实践中亟待破题。
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一、城乡基层自治领域面临的突出问题及原因分析
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当前，城乡基层面临的最突出的状况是人口在城乡间的大流动。据统计，2016年全国农民工总量达到2.8亿人。很多乡村地区已经成为由老年人、妇女和儿童留守的“空巢社会”。在外打工的乡村劳动力一年中在家居住时间为1—3个月，其余时间在城镇居住和营生，很多新生代农民已经不会从事农业生产，也不习惯乡村生活。但是，他们不容易融入城市，这将是未来城乡基层治理面临的最大难题。城乡“二元结构”逐渐被“多梯度差异化”的城乡结构所代替(张鸿雁，2007)，城乡基层社会结构越来越复杂，社会问题越来越多。
(一)城乡基层自治面临的突出问题
1.城乡基层进入社会矛盾凸显期
国际经验表明，人均GDP从3000美元向10000美元提升的时期是社会领域平衡难度加大的阶段，也是社会阶层不断分化，社会关系日益复杂，社会矛盾的多发期。一是发展不平衡的问题。中国的基尼系数已经临近甚至超过了警戒线。城乡二元鸿沟呈现扩大趋势。社会事业发展滞后。老龄化社会加速，老年贫困问题严重。水、土壤、空气等人类赖以生存的生态资源污染严重。二是经济发展方式隐藏着较大的经济和社会风险。三是不正之风和腐败现象对社会和谐稳定产生了恶劣影响。
2.城乡基层内生发展乏力
一是缺乏可持续发展的资金支持和保障、亟待培育“造血”功能。长期以来，赋予农民的土地权利阻止了城乡资本的流动，农民因为地权的绝对性导致了基本公共品供给成了问题。两种土地所有制使乡村内生发展乏力。基层自治组织主要依靠各级政府的各类财政资金维持运转，“造血”功能严重不足。“手里没把米，唤鸡都不灵”，其后果是大量社会治理问题不能及时解决，“小事变大，大事变炸”。
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二是城乡基层人才流失。关系发展的各种要素都流出了基层，基层没有能力构建高效、合理、均衡的社会发展结构，势必问题丛生。
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如何变“输血”为“造血”，如何获得资金、人才等可持续发展的条件，培育城乡基层自治的能力和动力，一直是破解基层自治的关键点和难题。
3.“礼法秩序”构建缓慢导致基层社会问题越来越多
当前，城乡基层出现了严重的分化与原子化，价值观念和道德评价标准出现了多元。如日益将金钱财富视为最重要的价值衡量标准，拜金主义盛行；生产力提高后，闲暇时间增多，赌博玩乐等丑陋行径蔓延；随着电子产品的普及，人们缩在私人空间里，日常交往变得没有人情味(华中科技大学，2011)。
传统礼治规范衰落与现代法制不完善、社会自我调节能力不足导致的社会问题越来越多，是当前基层社会治理领域面临的严峻现实。
(二)原因分析
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1.“乡政村治”、居委会行政化的格局没有根本性转变，基层自治主体性被悬置
在实践中，乡政管理与村民自治的关系一直是一个难题，无论是理论上、制度上、运行中都存在误区(李金龙、柳汨，2011)。由于村民自治与乡政管理的边界不够清晰，二者冲突不可避免。一是在压力型体制下，村委会承担了大量基层政权分配的事务，村干部变成了“准行政干部”，由“村民”变为“村官”，俨然是官僚化体制。二是地方党政利用行政权力控制村领导班子，如山东等地对村干部实行“诫勉制”(徐勇，2005)。三是实行“村财乡管”，代替村委会出让土地等等，人财物均由县乡政府控制。四是国家延伸至乡村的治理体制仍然是行政命令式的“路径依赖”，“要办什么、不办什么、先办什么、后办什么”的主导权控制在手中。村民自治有形式无内容，自治主体缺失，被“悬空”和“虚置”。
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2.村支两委矛盾、基层社区与党组织矛盾大量存在，边界不清、自治能力有待加强
村支部对农村各组织和各项事务的领导作用被过分放大，普遍存在大大小小的权力集中在村党支部书记的现象，两委矛盾越来越显性化。另外，基层党建呈现出“性别失调、文化偏低、老年化、空壳化”的特征，多数党员外出打工，留在基层的党员代表作用不足。群众合理诉求不能及时解决；群众参与基层治理的渠道有限，监督更难；对基层党组织的认同感弱化，党在群众中的凝聚力和号召力受损(华中科技大学，2011)。
村支两委矛盾、基层社区与党组织的矛盾导致职能弱化、公权力缺位和公信力下降，其直接后果是党组织的牵头作用和号召能力严重受损。关键是，城乡自治在基层政府和基层组织的“夹缝”中很难实现有效生长。
3.后税费时代，基层政权和自治主体缺乏治理能力和动力
为减轻农民负担，国家取消了农业税。但是，村民自治的财政资源变得越来越紧张，乡村政权没有动力也没有能力为农民提供公共服务。另一方面，农民主要在外面打工越来越无求于村级组织，二者关系越来越冷漠，激发各个主体的活力与积极性越来越难。
4.刚性维稳，应急管理体制与源头治理要求相距甚远
维稳建立了量化考核体系，“一票否决”压力大，维稳多是应急管理。“实际上，群体性事件、上访事件是乡村政治风险的表象……但是当整个基层工作都围绕这些表象展开的话，基层社会不稳定因素会越来越多”(林辉煌，2016)。在维稳压力体制下，一些上访户“谋利性上访”，甚至成了缠访、越级访的“钉子户”。
主要原因，一是对具体危险数量的控制显然要比对抽象风险的控制紧急。滞后且缺乏预见性的危险管理治标不治本，掩盖了社会风险的危害性，为更大的风险爆发提供了温床。二是有的地方采取“花钱买平安”的方式，“击鼓传花”，矛盾越积越多。
化解社会矛盾的关键是依靠群众，源头治理。只有调动基层自治等多元主体的积极性，才有望达到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交、问题不过夜”效果。
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5.基层“礼法秩序”重建进程缓慢，社会自我调节能力严重不足
宗族改造后，乡土中国的“礼治秩序”(费孝通，2008)被打破，传统乡土社会内生的权威秩序与伦理道德受到了国家建构的一整套正义话语与行动标准的现代洗礼，如诚信在乡土中国是伦理领域调整的范畴，在现代社会则必须上升为系统的法律体系才能解决。此外，新中国成立后制定了一系列法律法规，现代“礼法秩序”在重构，但是有些法律只有法理意义而缺乏实际效力，似乎进入了“一个法律更多但秩序更少的社会”(朱苏力，1998)。基层社会自我调节能力提升、文化“启蒙”与“礼法秩序”重建的任务远远没有完成。
二、解决思路与地方探索
(一)解决思路
基层自治的探索重点，一是协调各治理主体之间的关系，包括村(居)委员会与基层政府、基层党组织之间，各治理主体之间等各项关系。基层党组织对村居委会从“全面包办、过度干预”向“科学领导，适度干预”转变；村居委员会也不再是国家政权末端的拓展，自治与政务合理区分，更多体现自治；各个治理主体参与渠道拓宽，程度深化。
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二是千方百计筹措资金、吸引精英人才，着力培育基层自治能力和活力。
(二)关键要素
1.党委领导、政府主导是关键
现阶段，在需要强制性权力的公共事务领域，在其他治理主体无力承担或者不愿意承担的公共事务领域，在市场失灵与社会失灵领域，政府无疑要发挥主导作用。因为政府掌握大量公共资源，可以公共利益代表者的身份强力解决社会领域的大量问题，在维护社会稳定，保护生态环境，构建和谐社会方面发挥核心功能和调控作用(李培林，2012)。
2.培育基层自治的主体意识与内生力是根本
从人民公社、“乡政村治”到“创新社会治理体制”的发展轨迹可以看出，从国家与乡村基层社会的“单向化管理”关系到“双向型互动”关系的转变……也内蕴着国家对基层社会从“统治”走向“治理”的趋势。国家没有能力也没有必要包办社会，培育基层自治的主体性与内生力是社会治理的根本。
3.资金保障是先决条件
“巧妇难为无米之炊”，伴随着城乡集体经济衰落和后税费时代的到来，靠财政资金“输血”的供给型、包办型体制难以为继，二元治理体制仍然没有破题。多渠道筹措资金，尤其是培育集体经济自我发展能力是实现自治的先决条件。
4.顶层设计与基层探索相结合是必由之路
创新社会治理体制首先要解决党政部门之间、中央与地方之间因条块分割导致的碎片化治理现象。其次，中央须在基层探索的基础上适时进行顶层设计、建立可持续发展的长效机制。
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(三)地方探索
1.形式多样的地方探索
党的十六大提出社会管理的要求以来，全国各地积极探索了数以百计的创新做法，如在体制创新方面，江苏南京玄武区实行“街道中心化”改革、贵阳市撤销49个街道办事处设立了94个新型社区、广东深圳南山区实行“一核多元”的“1+3+N”社区治理结构、浙江温州实行“三分三改”改革；在机制创新方面，广东省珠海市香洲区公安分局创建了“志愿警察”项目、四川省遂宁市建立了重大事项社会稳定风险评估机制；在治理方式方面，河南邓州创立了“四议两公开”做法、江苏太仓提出“政社互动”经验等等。理论界也提出了一些思路，如俞可平提出“善治”的主张，徐勇主张“县政、乡派、村治”，于建嵘主张“乡村自治”等等。
2.能否可持续发展、可复制可推广
十六大以来的创新探索能否可持续发展，能否可复制可推广，创新模式如何转化成常态化治理机制值得思考：一是谈成绩多关注问题少，往往虎头蛇尾、昙花一现，少数坚持下来的也面临资源不足、参与乏力、持续动员等问题(徐炜、陈民洋，2015)；二是官方推动为主，行政色彩与自治、志愿的精神难以相容，官员的“政绩”追求与群众的服务需求之间不容易找到契合点；三是大多数地方探索以某个部门为主体，整合行政资源，建立部门联动机制，但是缺乏长效机制。四是资金是先决条件，如何培育“造血”功能仍然没有破题，可持续发展缺乏物质条件；五是多数地方的探索缺乏普适性，顶层设计如果不能及时予以指导和规范，最后半途而废、偃旗息鼓的不在少数。
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三、邳州市以城乡公共空间治理为突破口，培育基层共治体系和能力的做法
据国家信访局统计，全国40%以上的上访事件是由于土地问题而引发的，其中很多事件是由于私占乱占公共土地空间资源引发的。以江苏省邳州市为例，公共空间治理前，城市占用公共空间、私搭乱建、毁绿种菜等现象司空见惯。全市农村集体土地约77000多亩，被侵占的达到27337亩，占比35.5%。群众对公共空间被侵占现象熟视无睹，共建共享共治体系尚不健全，能力不足，理念淡薄，缺乏民意基础。
从近五年来邳州市社会矛盾类型看，农村农业类、城乡建设类的问题占信访总量12600件的80.2%，与公共空间有关的占33.2%。因此，公共空间治理问题是化解基层社会矛盾，实现共建共治共享目标的关键。
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尤为重要的是，大量公共空间资源被私占乱占，甚至有的党员干部通过挪用、无偿占有、低价转让为个人或亲友谋利，结果是相当数量的集体资产流失，村居干部守着“金饭碗”没有饭吃。这些公共空间资源可以变资产为资本，一是可以提升基层组织公信力，维护党和政府的形象和威信；二是可以得到一笔可观的收入，为集体经济奠定基础和发展条件，不断获得可持续发展的能力和动力。邳州市的做法抓住了破解社会治理难题、打造共建共治共享格局的关键点，可复制可推广。
(一)主要做法
一是利用“听群众说、向群众讲、带群众干、让群众享”工作法，发动群众参与公共空间治理，唤醒了群众的主体意识、责任意识，增强了契约精神。
二是财政资金主要是引导资金、过桥资金，起到了“引火煤”的作用。2016年下半年以来，邳州市共投入财政资金4.2亿元，公共空间治理后，每年可以获得不少于5900万元的租金收入，城乡基层获得了长续发展的资产和条件，“造血”功能逐渐恢复和重生。
(二)突出成效
1.强化基层党组织的公权力，夯实了党的执政基础
公共空间治理不是与民争利，而是为民谋利、向民让利，唤醒了农村“沉睡”资源，保障了集体利益，基层党组织成为群众的主心骨、公权力的代表人，提高了村支“两委”的公信力，维护了党和政府的形象和威信。
2.理顺了关系，多元共治的治理格局正在形成
公共空间治理唤醒了群众的主体意识，从“我治理”转变为“我们治理”，从少数人“我独享”公共收益转变为“我们共享”。每一个人都是责任主体，是受益者，更是建设者，促进了社会公平正义，激发了参与治理的积极性。
3.盘活了公共土地资源，集体经济逐步获得了可持续发展的条件和能力，为实现共建共治共享提供了必备的资金基础
通过公共空间治理，全市集体资源类资产进入产权平台的交易总额为1.6亿元；集体经营性资产交易面积为11.3万平方米。邳州市50个经济薄弱村将清理整治出的土地资源发包，实现了村均增收14.16万元。如邳州市邢楼镇东庄村，公共空间治理前年年负债。2016年开展公共空间治理后，土地租赁收入增加到33.28万元，偿还5.6万元债务后，年终村账户余额为15.28万元。截至2017年8月份，又有13.98万元发包收入，村级账户盈余17.56万元。
4.城乡基层社会矛盾信访量不断下降
公共空间治理以来，信访总量下降了30%。其中与公共空间有关的社会矛盾呈现明显下降趋势，仅占农村农业类、城乡建设类问题的24.6%、信访总量的13.5%。很多与公共空间有关的陈年积案得到彻底化解。
5.建设美好家园的重要抓手
邳州市自实施公共空间治理以来，城市累计清理公共空间93.1万平方米，增加停车位近2万个。在乡村，共整治各类道路4471公里，修建田间生产道路123.4万平方米，整治县管以上河道605公里、大中沟1283公里、内外三沟15.5万亩，拆除违建172.9万平方米，清理四旁地3.79万亩，增加补充耕地指标9904亩，增加工矿废弃地复垦利用指标3295亩。通过公共空间治理，城乡生态环境显著改善，群众生活更方便，获得感显著提升。
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6.基层公益性服务场所得到建设和提升，城乡自治条件和基础不断优化
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实施公共空间治理后，邳州市利用盈余资金逐步规划建设了一大批娱乐、卫生服务、养老、矛盾调解场所、公共服务场所等方面的公共设施。这一系列公益性服务设施的修建和改善，使村支两委和城市社区的凝聚力得到加强，威信和号召力进一步提升。
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四、加快培育基层自治能力的建议
完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，是党的十九大提出的创新社会治理既定目标。加强社区治理体系建设、推动社会治理重心向基层下移，是未来创新社会治理的工作重点。加强社区治理体系建设，核心工作是培育和增强基层自治能力。
(一)理顺基层政权与城乡自治的边界，发挥党委领导、政府负责的主导作用，提升治理能力
当前，社会治理领域仍然没有从社会包揽、社会管理的二元结构中彻底摆脱出来，政府与社会的边界仍然不清晰。其次，党委领导、政府负责，是激发各个主体参与社会治理活力和积极性的关键，是我们的治理优势。同时，尽快提升党委政府社会治理的能力和水平。
(二)以城乡公共空间资源为关键抓手，培育自治组织“造血”能力
2015年5月，习近平总书记指出：“公共资源不能为少数人垄断享用，更不能搞不正之风，败坏社会风气。”以邳州市为例，全市土地总面积为208468.74公顷，其中，国有土地面积29692.64公顷中，公共空间为5322.96公顷，占比17.93%；集体土地面积178776.1公顷中，公共空间占地22774.44公顷，占比12.74%。
这么大比重的城乡公共空间资源是城乡基层赖以生长、发展的最重要的资源资产和物质条件，其重要意义不言而喻。但是长期以来疏于管理，被私占乱占，实在可惜。另一方面，随着集体经济衰落，自治组织长期依靠财政“输血”，没有能力和动力履行治理责任。因此，除了财政投入、社会捐助外，培育基层“造血”能力是关键。
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(三)礼法并重，加快推进基层社会秩序重建步伐
一是加强社会主义核心价值观和民族精神建设。几千年来皇权不下县的体制，使农民与国家缺乏有机联系，造成“一盘散沙”的离散状态，现代国家意识与民族精神亟须重建。二是加快国民诚信意识与诚信体系的建设，尤其是加强“诚信政府”建设(李培林，2012)。三是加强制度建设和法律体系建设，培育国民法治意识。
(四)加强顶层设计
顶层设计与基层探索相结合是改革开放以来我国国家治理能力与治理体系构建的成功经验。党的十六大提出社会治理的要求以来，已经过去了15年，地方积极探索了各种各样的创新做法和经验，很多做法可以适时在国家层面予以肯定和支持。一是继续鼓励基层的创新积极性，二是将地方经验积极稳妥地总结上升为国家治理经验和治理规律。
注释：
①沈和工作单位为江苏省政府研究室。
参考文献：
[1]徐勇，2005：“村民自治的深化：权利保障与社区重建——新世纪以来中国村民自治发展的走向”，《学习与探索》，第4期。
[2]华中科技大学“湖北农民思想状况”调查组，2011：“关于新形势下中国共产党在乡村执政能力的调查报告”，转引自林辉煌，2016：“从危险管理到风险治理——中国乡村治理的模式转换研究”，《中共杭州市委党校学报》，第3期。
[3]亨廷顿·塞，1989：《变化社会中的政治秩序》，北京三联出版社。
[4]费孝通，2008：《乡土中国生育制度》，北京大学出版社。
[5]张鸿雁，2007：“论当代中国城乡多梯度社会文化类型与社会结构变迁”，《南京社会科学》，第11期。
[6]林辉煌，2016：“从危险管理到风险治理——中国乡村治理的模式转换研究”，《中共杭州市委党校学报》，第3期。
[7]朱苏力，1998：“二十世纪中国的现代化和法治”，《法学研究》，第1期。
[8]李培林，2012：《新时期社会管理总论》，研究出版社。
[9]徐炜、陈民洋，2015：“农村社会治理创新模式的持续发展问题解析”，《江汉论坛》，第1期。
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[10]李金龙、柳汨，2011：“论村民自治与乡政管理关系的重构——基予理论、制度与运行相结合的视角”，《江汉论坛》，第8期。
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国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所“我国社会治理创新发展研究”课题组
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执笔：杨维富 沈和①