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全面推进社区多元共治的思路与建议——以江苏省太仓市为例
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：当前我国社区公共问题凸显，多元共治成为各方共同需要，全面推进条件基本具备，但尚未形成成熟机制，而且存在顶层设计不甚明确、组织与人才能力不足、居民参与度低等难题。我们认为，现阶段宜着重研究推广地方政社互动、三社联动、乡贤议事监事、驻区单位共建共享、民主决策日等有效机制。具体包括：推广村(居)履职、协助、盖章事项目录，向自治组织放权，形成党政多部门合力；选优配强村(居)带头人，加快推进专业社工人才的培养和社区岗位开发；让公益购买和创投成为常态，优化面向社区的社会组织及社会工作机构的发展环境；完善诉求反映机制，建立党政代表联系社区制度，将乡贤和居民参与自治的成功模式制度化。
关键词：社区，社会治理，政社互动，太仓
社区是社会治理的基础单元。习近平总书记强调，社会治理的重心必须落到城乡社区。中央提出要完善社会治理体制，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，打造共建共治共享的社会治理格局。《关于加强和完善城乡社区治理的意见》(以下称《意见》)提出，到2020年形成多方参与、共同治理的城乡社区治理体系，十九大报告要求加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，为社区治理指明了方向。当前我国社区多元共治的现实需求和利好条件日渐形成，也面临一些重要障碍，尚未形成成熟机制，宜及时对地方的有益探索进行总结推广。
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一、全面推进多元共治必要且具备有利条件
当前我国社区治理有了一些新的特点，突出表现为多元共治成为多方面的共识和需要；同时，在财政投入、设施建设和主体培育方面，多元共治有了有利条件。
(一)社区公共问题凸显，多元共治成为各方面的共同需要
快速城镇化与老龄化背景下，当前我国社区由公共问题导致的矛盾凸显。在城市，这主要体现为乱放乱种破坏公共空间、基础配套滞后、停车位纠纷、老旧小区缺物业和维修基金、政府公共资金用于维修老旧小区导致公平性争议、业主不按规定装修和拖欠物业费、人口组成多元化、居民公共意识淡薄、养老和日托需求难满足等。在农村，则体现为由土地承包、流转和分红、征地拆迁、道路管渠等基础设施建设、旧宅翻新导致的纠纷及人口空心化、环境污染等。这些涉及多方利益主体，需要村(居委会，简称“居”)两委外的多元力量参与治理。
改革开放以来，我国社区工作经历了从社区服务、社区建设、社区管理到社区治理的四次理论和实践转变，多元共治是重大理论与实践创新。十八届三中全会前的社区管理阶段以解决社会问题与矛盾为导向，以政社领导关系、社区行政化、管控网格化、管控与干部政绩挂钩为特征，自治性减弱。社区治理阶段从强调社区行政管控回归生活共同体，变社区两委唱戏为多元共治，变政府领导为指导，政社互动、政府购买社区服务、三社联动、协商民主、村民议事等是体现，多元共治成为包括政府在内的各方面的共同需要。
(二)“合村并镇”让基层政府“瘦身”初见成效，但社区管理强度也在增大
近十年来，伴随政府机构改革和城镇化，政府最基层的乡镇(街道)以及群众自治组织数均持续减少(图1)。2016年底，全国共有乡级行政单位4万个，群众自治组织66.2万个。“合村并镇”让基层政府“瘦身”初见成效，这也意味着单个社区的管理强度在增大。
内容来自dedecms
图1 2006—2016年我国乡镇(街道)级区划数与自治组织数
资料来源：国家统计局网站。
(三)财政投入向社区倾斜，社区设施和服务稳步增长
2007—2015年，国家财政城乡社区事务支出平均年增长率高达22%，2015年达1.6万亿元，占国家财政支出比重从2007年的6.5%增至9%(图2)，表明政府财政在向社区事务倾斜。
图2 2006—2016年国家财政城乡社区事务支出情况
本文来自织梦
资料来源：国家统计局网站。
与此同时，社区设施和服务有了较大发展。社区服务机构覆盖率从2006年的23%增至2015年的53%(图3)。2016年底，全国社区服务中心(站)覆盖率24.4%，其中城市为79.3%，农村为14.3%。社区养老和医疗卫生服务快速发展。2015年我国社区养老服务机构和设施共计3.5万个，互助型养老服务设施7.6万个，社区留宿和日间照料床位占各类养老床位数的44.2%。社区卫生服务中心诊疗人次从2006年的8000万次快速增至2015年的5.6亿次。
图3 2006—2016年我国社区服务机构情况
资料来源：国家统计局网站。
(四)社会组织和社会工作机构快速增长，新的社区治理力量在壮大
国际上，社会组织和社会工作者是社区服务的主要力量。2007年来我国社会组织保持了6.8%的年均增长率，2016年末达到70.2万个，社区志愿服务组织11.6万个。2015年底社会工作单位有41.3万个，社会工作职工282.1万人。
二、部分地区进行了重要机制探索——太仓的经验与启示
社区有生活共同体和社区行政两层含义，从管理到治理就是要加强生活共同体的作用，太仓围绕政社互动的系列机制探索对全面推进社区多元共治具有普遍启发意义。
(一)乡镇(街道)与社区自治组织的权责厘清与协议互动
为打破基层政府行政包揽、社区自治组织行政依赖的局面，太仓自2008年起探索政社互动，形成了3个关键机制。(1)编制“两份清单”，奠定互动基础。政府通过部门清理、专家审核、村(居)讨论、社会公示制定“自治组织依法履职事项清单”和“基层群众自治组织协助政府工作事项清单”，厘清行政权力与自治权力界限，实现了基层政府对自治组织社区发展权、行政事务准入权、财务管理权、干部考核权的归还。(2)签订“一份协议”，确立互动关系。政社双方平等协商并签订村(居)自治组织协助政府管理事项协议书，凡依法需自治组织协助管理事项，政府实行“支付协助”，凡法律未赋予自治组织责任和义务事项，政府购买服务。权随责走，费随事转。(3)弱化行政考核，实行协议双方“双向评估”。基层政府根据履职履约情况兑现协助事项经费。
(二)通过区县在社会组织开发社工岗位、乡镇(街道)向社会组织购买社区服务，形成“三社联动”机制
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三社联动即社区两委、社会组织和社工的联动互补和资源共享，是政社互动的发展。
在社区方面，太仓做实村(居)专业委员会治理职能，组建村民监督委员会，增设村(居)兼职委员，充分发挥党员带头作用。由乡镇提供办公用房，村(居)下设社区工作站，集中行政事务办理，提供调解、医务、养老、文化等社区公共服务。鼓励社区工作站登记为民办非企业单位，或委托专业社工机构运行。部分村委依托集体经济自主成立物业公司，形成了较之外来物业公司的治理优势。
在社会组织方面，太仓主推乡镇和职能部门社会组织孵化。培育出了老娘舅、瑞恩、德颐善、义工联、连心家园等社会组织品牌，成为当地邻里调解、社区微治理、社区养老、失独家庭关爱方面的主力军。其中老娘舅工作站更是成了村(居)调委会的实体。
在社会工作方面，注重社区岗位开发和服务购买。太仓积极开发社会组织和社区岗位，颁发社工薪酬补贴和标准；设置“邻里家园”服务购买和公益创投项目，由民政部门向具有资质和能力的专业社工机构购买服务，以镇为单位定制社区服务包，社工机构派出2名社工常驻社区工作站，推动社区治理社会化、领袖和志愿者培育和自治能力提升。此外，太仓将社工人才与科技人才并列，引进领军人才；资助本地生源社工专业大学生，集中培训职业社工队伍，为高校学生开辟社工实训基地并提供岗位补助，多渠道引进和培养了人才。
(三)社区两委主动引入公德评议团、乡贤议事厅、理事会机制，发挥社区精英作用
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乡绅乡贤是我国传统基层治理的主力。太仓多个乡镇探索有效机制，发挥其引领乡风、调处矛盾、决策顾问、带动公益、助推自治的作用，深化了政社互动。如，双凤镇的公德评议团由村干部提议成立，例行活动包括批评伤风败俗行为，赞颂好人好事，调解邻里纠纷，评议路桥管道建设、低保资质、拆迁安置方案等大事要事。评议员以有号召力、熟悉情况的老干部、老党员、老教师、道德模范、经济文化能人为主。村干部充当评议团与村委的联络员，推动议事成果应用转化。城厢镇制定保障、激励和评价机制，发起了功能类似的“乡贤议事厅”。在大规模农民安置房建设中，由具有专业特长的乡贤组成“泥腿子监理”，全程参与工程建设与监督，最大程度减少了矛盾和问题。
(四)引入“开放空间会议技术”和“民主决策日”工具，引导居民参与
社区治理难在居民参与。太仓社区两委放手社工引入专业“开放空间会议技术”，收集需求和意见，发现和培育社区领袖人物，建立志愿者队伍和组织，解决了大量社区微治理问题①，让政社互动走向精细化。太仓坚持每年1月10日和7月10日举行“民主决策日”活动并形成机制，组织居民听取和审议村(居)民工作和财务报告、履职和协助政府事项，讨论决定涉及切身利益的重大事项，获得了居民的普遍认同与广泛参与。
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(五)探索基金共建、资源共享，形成驻区单位参与的长效机制
在调动驻区单位参与方面，太仓也探索出了一些有效机制。比如，驻区企业参与成立专项公益基金或者共建基金，形成社区慈善帮困、社区治理引导和奖励资金；驻区单位协助社区组建爱心服务站，与社区共建共享活动设施。
太仓政社互动的系列探索包含居站分离、村民议事等地方创新元素，成效明显，也给全国社区治理提供了重要启示。政社互动约束了基层政府无偿占有自治组织人财物的行为，自治组织逐步摆脱了行政束缚和依赖，自我管理和服务潜力得到释放，形成了基层社会治理的基础性框架。“三社联动”形成了社区多元共治的实现路径，公德评议团等将社区精英凝聚成了不可或缺的社区治理力量，专业社工技术和“民主决策日”最大程度调动了居民的参与。其启示是：社区多元共治离不开政府的放权和领导；社区治理的公益性决定政府需提供必要扶持，现有创新可让政府资金撬动社会资源并培育自治能力；越到基层治理，政府外的其他主体发挥的作用越明显②；社会组织是未来社区治理的重要力量，是专业人才和服务的重要载体；传统乡贤仍是基层治理“啃硬骨头”的关键队伍。
三、社区多元共治仍面临一些重要难题
尽管社区多元共治已有诸多创新探索，但从全国面上形成长效机制来看仍有许多障碍。
(一)社区治理组织协调和资源整合的顶层设计有待明确
社区治理涉及多个部门，需强有力的组织协调。以信息化为例，多条线上的数据收集在社区，共享权限却在省级，信息不共享致村(居)疲于重复收集，无法形成社区精细治理的基本底数。《意见》提出“完善中央层面城乡社区治理工作协调机制”“探索建立基层政府面向城乡社区的治理资源统筹机制”，太仓经验中的社区工作领导小组也发挥了重要作用。因而，从全国来看，社区治理的组织协调和资源整合机制有待明确，以实现部门协调联动。
(二)社区减负增效任重道远，自治能力还需加强
村(居)委会事务多、挂牌多、盖章事项多未得到根本改善，减负增效有反弹风险，无法专心自治。受传统观念影响，市镇村整体推进多元共治格局未形成，部分部门习惯行政指派而非民主协商让村(居)提供服务。执法权缺失，财务掌控在乡镇(街道)，社区自治缺乏抓手。
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(三)能承接社区领域政府职能的社会组织有限
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我国万人社会组织数仅为5个，远落后于发达国家，专业社会组织更是紧缺，很多政府项目只得继续交由村(居)委会。这有多方面原因：一是很多政府部门尚未充分认识到社会组织的作用，不肯或不敢放权，或者认为社会组织是非营利机构，无须扶持；二是一些地方虽然认识到培育社会组织的价值，但惟数量的考核让社会组织总量增长，但“僵尸社会组织”大量存在；三是社会组织自身治理不规范，严重影响参与治理的能力和公信力。
(四)村(居)干部面临新挑战，社会组织、社会工作人才队伍紧缺
近十年来我国自治组织平均职工稳定在4—5人，但实际管理范围和强度均在增大。村(居)干部由机关事业单位下派、社会招聘、其他村庄干部选出、跨区交流的增多，不熟悉社区情况。城乡社区党员老化严重，部分村(居)干部习惯老办法，不注重发挥多方面共治作用。在社会组织人才方面，社团、基金会严重缺乏专职专业人才，民办非企业单位招人难留人难问题未有改观。在社会工作方面，承担社会治理、公共服务职能的部门未设立专业社工岗，社会工作单位平均职工人数从2010年的17人降至2015年的7人，2016年全国持证社会工作者仅28.8万人。社区社工薪酬待遇偏低，人员流动大。
(五)社区自治参与度低，居民参与的长效机制未建立
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目前政社互动主要是基层政府与村(居)委员会的互动，参与自治议事的多为村(居)民组长、党员和少数乡贤代表，年龄集中在50—60岁，参与面窄。多数居民仍认为社区治理是政府和村(居)委员会或物业机构的事，缺乏参与意识。
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四、推进社区多元共治的主要思路与建议
社会治理难，难在长效常态。我们认为，社区多元共治的主要思路是形成以党组织为核心、自治组织为主导、社会组织为支撑、专业社工为骨干、“乡贤”得重视、驻区单位能参与的常态机制。借鉴地方经验，建议如下：
(一)充分向自治组织放权，推广社区事务三份名录，形成社区治理的党政多部门合力
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充分相信群众能力，在全国乡镇(街道)广泛推广太仓村(居)委会依法履职事项、自治组织依法协助政府管理事项、社区盖章事项“三份名录”及其产生程序，形成以三份名录和一份协议为基本框架的基层政社关系。
加强社区党支部总揽全局的领导核心作用。推广社区重大事项先在党员议事会议事后再到村民大会讨论的做法。按楼栋建立党支部，开展党员沙龙、党员议事会等常态活动，发挥他们在居民代表会、业委会、社区治理中的带头和引导作用。宜尽早在中央层面形成社区工作的组织协调机制，供各地参照，形成部门间一窗(人)多能、一张网格、需求整合、资源统筹、信息共享、合作联动的社区协同治理架构。落实将社区综合服务场所和设施纳入城乡建设和社区发展、土地利用规划。整合社区党支部、服务中心(站)、学校、卫生站等人财物资源，落实水电气暖价格优惠，向社区两委、社会组织、社会工作服务机构、志愿者、居民免费开放。将乡镇(街道)掌控的财权适度随事权转到村(居)。鼓励有条件的村(居)委会自主成立物业公司，探索与驻区单位设立社区公益基金。
(二)选优配强社区带头人，加快推进专业社工人才培养和社区岗位开发，发挥专业治理作用
社区多元共治，人才是根本。社区两委负责人重点向本社区公益心强、群众基础好的优秀党员和乡贤倾斜。对社区干部进行专业社区工作方法实例培训。对优秀社区负责人实行人事关系挂靠，按照事业单位工资结构核定工资和参加社会保险。将社会组织和专业社会工作人才纳入各级人才计划，在待遇方面看齐科技、管理类人才。在社区和社区服务类社会组织加大公益社工岗位开发和人才配备。借鉴太仓经验，由政府向社工机构购买社区服务，每个社区配备1—2名专职社工，前两年薪酬由市财政支付，逐渐向乡镇(街道)过渡，推广开放空间会议技术等专业社区治理方法。跟踪评估职业社工短期培训模式，为社工学生提供有酬实习岗位，开拓人才渠道。
(三)让公益购买和创投成常态，优化面向社区的社会组织和社工机构发展环境
区县政府制定购买社区服务目录及具有承接资质的社会组织目录两份清单，形成购买流程、定价标准、考核评估方面的规范指引。费随事转，每年财政预算按比例划拨公益服务购买、创投、补贴经费，促进社会组织和社工发展。推广太仓“邻里家园”社区服务社会化模式，以乡镇(街道)为单位向专业社会组织购买社区服务，形成三社联动机制。推广公益创投范围，培育社会组织资源动员与承接服务能力。推动社区工作站与村(居)委员会分离，逐渐转成社区服务类社会组织。降低准入门槛，让优秀的备案制社区社会组织取得合法身份。
(四)完善利益表达机制，建立党政代表联系社区制度，将乡贤和居民参与自治的有效模式制度化
居民是社区的主体。参照新加坡议员联系社区做法，建立党和人大代表、政协委员定期例行联系社区制度。将各地村(居)委员会吸纳乡贤的公德评议团、村民议事厅、调解委员会、“泥腿子监理”等自治机制制度化，参照成都村民议事会做法给予项目引导资金。跟踪和总结地方个人和家庭诚信积分实践，调动居民参与积极性。
注释：
①资料来源：太仓市民政局，《我爱我家——太仓市社区治理“微自治”典型案例选编》，2017年5月。
②邹农俭，2016：“构建现代形态的基层社会治理格局——太仓市基层社会‘政社互动’的实践考察及其思考”，《江苏社会科学》，第6期。
③沈和工作单位为江苏省政府研究室。
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国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所“我国社会治理创新发展研究”课题组
课题专家组组长：张来明
课题总负责人：李建伟
课题执行负责人：李兰
课题协调人：刘理晖
执笔：王伟进 李兰 沈和③
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