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中央与地方关系视角下我国空间规划体系存在的问题及原因
发布时间：2018-11-08 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：目前我国空间规划体系存在着规划数量过多、规划冲突和规划约束力不足等突出问题。我国空间规划体系的形成和发展，很大程度上内生于中央与地方关系的演变之中。站在中央与地方关系的视角，我国空间规划体系存在问题的深层次原因是：(1)“部门同构”形成纵向层面“上下一般粗”的格局，使得横向层面“规划打架”的问题难以解决；(2)“事权共担”造成各级政府在空间规划领域的事权界限不清，空间规划体系的层级性差，“千规一面”的问题突出；(3)“上级决策、下级执行”导致空间规划领域的“上级约束性”和“下级灵活性”均难以得到保证；(4)“地方竞争”模式下空间规划成为各级政府间博弈的工具，空间规划领域的事权划分陷入“集权放权”的困境。
关键词：中央与地方关系，规划体系，空间事权
为解决我国空间规划领域存在的问题，2014年中央全面深化改革领导小组第二次会议将“推进市县‘多规合一’改革”作为经济体制和生态文明体制改革的一项重要任务。2015年，《生态文明体制改革总体方案》出台，明确提出要“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。2016年底，中央全面深化改革领导小组第二十八次会议审议通过了《省级空间规划试点方案》，选择海南、宁夏等9个试点省份开展省级空间规划试点。2018年3月，《深化党和国家机构改革方案》和《国务院机构改革方案》出台，明确了自然资源部建立、监督和实施空间规划体系的职责。经过上述一系列的改革，我国空间规划体系的构建和完善得以持续推进，但仍面临着不少的问题和困难。
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一、当前我国空间规划体系存在着规划数量过多、规划冲突和规划约束力不足等突出问题
首先是规划数量过多。据不完全统计，目前我国政府出台的各类规划有80余种，其中法定规划有20余种(苏涵、陈皓，2015)。与空间布局和利用密切相关的，既包括发展改革部门的主体功能区规划、住建部门的城乡规划、国土部门的土地利用规划等综合性规划；也包括环保部门的生态功能区规划、农业部门的农业区划、海洋管理部门的海洋功能区划、水利部门的水功能区划等部门性规划；以及铁路发展规划、公路网规划等侧重行业发展的专业性规划(林坚，2017)。众多的空间类规划虽有其存在的必要性和合理性，但数量庞大的各类空间规划不免造成叠床架屋的效果，尤其是综合性的空间类规划，互相重复的问题就更加严重。
其次是规划之间冲突。目前各类规划多由政府各相关职能部门分别管理，规划所依据的行政法理不同，规划的编制和实施自成体系。各类规划在期限、数据标准、土地分类等方面存在诸多差异，相互之间缺乏有效协调，容易产生冲突。由于各类空间规划都存在“重纵向控制、轻横向衔接”的倾向，把重点放从上到下的纵向控制上，而较为忽视不同规划之间的横向协调，由此导致不同规划在同一空间产生冲突(朱江等，2015)，越到基层政府由于涉及具体的地块利用，规划“打架”问题就表现得越发突出。
再次是规划约束力不足。尽管目前各类空间规划的种类和数目繁多，但规划的实施效果和约束作用却难以得到保证。一是上级规划对下级规划的约束力不足，上下层面的空间管控传导体系不健全。二是规划很难做到对地方干部尤其是“一把手”的有效制约，地方领导随意干预和修改规划的问题还较为突出，规划实施的问责体系尚未有效建立(董祚继，2015)。“换一任领导、换一次规划”的情况时有发生，空间规划经常成为地方政府随意扩张城市边界、过度建设新区的媒介和手段，由此导致了粗放的土地利用方式和城市扩张模式。三是难以对自然资源和生态环境实施有力保护。尽管已有各种的综合性和专门性的空间类规划对自然资源和生态环境进行保护，却难以遏制一些地方无序开发和过度开发的行为，由此导致了生态破坏和环境污染等严重问题。
二、我国空间规划体系面临问题的深层次原因
不同的中央与地方关系，有着不同的区域发展模式，导致不同的空间治理方式，形成不同的空间规划体系。我国空间规划体系存在的问题，表面看来是缘于不同部门之间的横向事权划分不清，以及因此而产生的职能和规划冲突；但更深层次的原因是在目前中央与地方关系安排下，中央对地方进行管理的方式所导致的。
(一)“部门同构”形成空间规划体系纵向层面“上下一般粗”的格局，使得横向层面“规划打架”的问题难以解决
目前，我国空间规划体系面临的最突出问题之一就是“规划打架”的现象。“规划打架”的背后是各个职能部门之间的冲突，对于同样的空间要素，不同部门基于各自的管理职能，进行了相应的空间属性规定和空间管控行为，就可能导致规划冲突的产生。
如何解决横向层面的空间规划打架问题，直接的对策就是对不同部门的相似管理职能进行合并，“九龙治水”变成“一龙治水”。对管理内容重复、职能重叠的一些部门进行调整与合并，无疑是必要的，这也是本次机构改革的重要内容。然而要想真正解决空间规划领域的“规划打架”问题，却不能仅仅在横向层面加以考虑。
这是因为，尽管不同部门对同一个空间的一些管理职能是可以整合的，但有许多职能却是无法简单合并的。例如对农田空间的管理，国土部门可以基于农田保护、环保部门可以基于农田污染、农业部门可以基于农田生产、住建部门可以基于城乡协调，都对同一块农田空间有着相关的管理职能和权限，也可以在相应的规划中做出安排。因此，虽然空间是唯一的，但相关的管理职能却是多元的，如此多的职能显然是无法都简单合并到一个部门的。从这个角度上说，政府部门的空间治理在很大程度上是一个“九龙治水”的行为，空间规划领域也不能仅仅依靠整合来避免“部门冲突”和“规划打架”的现象。
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事实上，从发达国家的经验来看，不同部门空间治理职能的重叠交叉也是常态。实际上，“空间规划”真正要发生“打架”现象，经常会涉及具体地块。换言之，“规划打架”现象应该在基层的空间规划中才最严重，因为只有在基层规划中，才会涉及具体地块的使用问题；而国家和区域(省)层面的空间规划，是宏观性、战略性和示意性的，是大尺度的规划，一般不涉及具体的地块。因此，即使宏观层面的空间规划可能会有冲突，但只要基层政府有足够的权限，能够在本级的规划中做出相应的安排和灵活的处理，“规划打架”现象就可以得到较好地解决。空间规划体系较为完善的发达国家的基层政府，拥有法律规定的相关规划权限，可以依法制定本地区的规划，全权处理相关的规划事务，在接受上级规划约束的同时，又能够避免上级部门的不当干扰，真正实现“一级政府，一级事权，一级规划”，从而较好地解决“规划打架”的问题。
反观我国，在已有中央与地方的“条条块块”关系下，不同部门在各级政府之间形成一个同构的组织，即“部门同构”。每个职能部门都承担着从中央到地方的若干管控职责，部门的规划也同样如此，各部门的规划都形成了相对独立和封闭的领域。这种“部门同构”格局下形成的空间规划体系，形成了极其严重的“规划打架”现象。因为上级的规划如果有冲突，就会通过层层分解传递到基层的规划；同样，基层政府如果遇到具体地块的规划打架问题，也经常循着“部门同构”的体系层层传递到上级政府。在“部门同构”的架构下，基层政府的职能部门和相应的规划体系，都必须与上级保持一致，导致“上下一般粗”的格局，基层政府很难根据自身的需要对此加以合理调整；而下级规划的制定和调整又必须得到上级部门的审批和同意。这样，“部门同构”的格局就类似于“冲突放大器”的作用，造成不同层级政府的“规划打架”问题上下传递、互相影响、互相增强。可见，中央与地方模式下“部门同构”格局所导致“上下一般粗”的空间规划体系，才是我国“空间规划打架”问题如此严重的最根本原因。
(二)“事权共担”造成各级政府在空间规划领域的事权界限不清，空间规划体系的层级性差，“千规一面”的问题突出
我国已有空间规划体系中的另一个问题是“千规一面”。“千规一面”既表现在不同层级的规划上；也表现在不同地区的规划上，无论是国家级、省级、市级还是县级的规划；或者是广东、浙江、内蒙古还是新疆的规划，同一种类型空间规划的谋篇布局、基本框架、主要内容等非常类似，难以轻易分辨出这到底是哪一级政府、哪一个地区的规划。由于在“部门同构”格局下形成了空间规划层层审批的体系，对规划的形式和内容做出统一的规定，一定程度上也是必要的。否则的话，地方报上来的规划五花八门，内容形式各异，上级部门也很难进行有效的审批。站在这个角度，“千规一面”是我国现有“部门同构”式空间规划体系下的必然产物，具有某种程度上的必然性和合理性。
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真正关键的问题是，在“千规一面”的形式下，各级空间规划的管控重点交叉重叠，不同层级政府的空间规划事权界限不清。虽然《生态文明体制改革总体方案》中提出，要建立“分级管理”的空间规划体系，意味着每级政府应该拥有着相对独立和完整的规划事权，各级政府之间规划事权界限应该清晰和明确，即做到“一级政府、一级事权、一级规划”。但从我国已有空间规划体系来看，不同层级空间规划的主要内容差别不大、空间管控重点差异性不足、政府间空间事权界限不清晰的问题十分突出。
“一级政府、一级事权、一级规划”的原则难以在我国空间规划体系中贯彻落实，主要是因为中央与地方关系下的“事权共担”模式所造成的。在现有中央与地方关系下，绝大多数事务中各级政府的职责是按决策、传达、执行、监督、考核等不同环节做纵向的划分。在某一件具体事务上，不同层级的政府是“事权共担”的。例如对“基本农田”空间的保护，既有中央政府下达指标、省市等政府的层层分解，又有县乡政府的具体负责和落实，同时上级政府还要对下级政府进行监督考核。在上述模式中，不同层级政府的空间管控重点其实难以进行仔细区分，因为各级政府都是针对同一件事务在进行管理，只是侧重在不同的方面。与此同时，到底哪些空间事务该由哪级政府管，不同层级政府的空间事权边界究竟在哪里，出了问题应该由哪一级政府承担责任，在“事权共担”模式下也必然是模糊不清的，因为任何一级政府的事权行使都不是排他的。所以，我国现有空间规划体系层级性差、各级政府空间事权界限难以厘清等的问题，根本上源于中央与地方关系下“事权共担”的模式。
(三)“上级决策、下级执行”导致空间规划领域的“上级约束性”和“下级灵活性”均难以得到保证
“上级规划的约束力不足”，也是已有空间规划体系存在的最严重问题之一，这与我国中央与地方关系下“中央(上级)决策、地方(下级)执行”的模式密切相关。我国的中央政府主要负责决策，具体的政策执行则在地方政府。在这种模式中，空间规划最终如何落地，主要是由基层政府来保障，各上级政府(包括中央、省、市等)很少与具体的企业和个人打交道，各类空间规划的执行效果究竟如何，很大程度上均取决于基层政府的努力。
不同层级政府在层层委托代理关系中，必然会存在“信息不对称”和“激励不相容”的情况，虽然上级政府可以通过“规划审批、指标控制、督查考核”等各种手段对基层政府的行为进行约束，但并不能从根本上解决问题。面对庞大的基层政府，各上级政府的行政资源相对有限，不可能事无巨细地对基层政府的各类行为都开展督查，往往只能采取“运动型治理”的方式，在短时间内集中起有限的行政资源对某一个(片)地区某一个(类)问题展开集中式的治理。虽然“运动型治理”的短期效果是明显的，但难以持续，无法做到对问题的根治。
与“上级规划约束性不足”相对应的，是“下级规划灵活性得不到保障”。在“中央(上级)决策、地方(下级)执行”模式中，上级政府权力行使的随意性很强，易于造成许多不当的管控，这在空间规划领域表现得非常明显。例如，城市总体规划中，包括具体土地使用布局及其调整等在内的大量地方性事物，均由上级政府审批并实施监督；土地利用规划自上而下的指标分解和边界管控对市县规划的约束过于细致和僵硬，则难以适应市场经济条件下灵活多变的客观形势。
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中央(上级)政府投入了大量的精力参与到地方(下级)政府过于具体的事务中后，造成的后果是一方面地方(下级)政府在本地空间规划事务上经常受到上级部门的过度管控，地方无法保障应有的自由裁量权，缺乏因地制宜解决自身问题的灵活性；另一方面上级政府陷入到大量细枝末节的地方事务中，反而缺少足够的时间和精力对空间规划体系的战略性和宏观性问题进行应有的研究和关注，难以对下级政府加以有效地引导和管控。因此，已有中央与地方关系下“中央决策、地方执行”模式，难以落实“上级规划约束性”，也无法保障“下级规划灵活性”，易于造成我国空间规划领域“大事管不好、小事管不了”的现象。
(四)“地方竞争”模式下空间规划成为各级政府间博弈的工具，空间规划领域的事权划分陷入“集权放权”的困境
各级政府之间的“激励不相容”，也是导致空间规划约束力不足的重要原因之一，这与我国“地区竞争模式”的产生和演变密切相关。改革开放以来，中央向地方放权，形成各地之间展开激烈竞争的格局。地方竞争既带来各地经济社会的快速发展，也导致中央对地方的控制力减弱，尤其是中央财政所占的比重逐年下降。为了扭转这种趋势，1994年推行了分税制改革，稳定了中央财政应有的份额。但由于当时事权改革的难度太大，并未真正触动中央和地方事权的划分，而是基本延续了既有的做法，造成中央与地方在事权划分上的不明确、不细致，特别是涉及全局性事务的支出责任被大量划给地方政府(楼继伟，2013)。在财政“分灶吃饭”和绝大多数事务由“地方政府负总责”的大环境下，“财权层层上收、事权层层下放”和“中央请客、地方买单”的结果是造成了地方财政尤其是基层政府财政较为困难的局面(侯一麟，2009；杨志勇，2015)。
在地方竞争模式的推动下，各地开始寻找新的财源，“土地财政”逐渐成为地方经济增长的新动力。地方政府从农民手中获得土地，进行城市开发，从土地用途转变中直接获益；与此同时还利用土地大量融资，兴建各类园区招商引资，以带动地方经济发展。“土地”成为当前地方竞争模式中的核心要素。在“土地”问题上，不同层级政府的激励存在着明显的差异。中央政府侧重考虑全国层面的国土、生态环境和粮食安全；地方政府则更注重本地的经济发展，越到基层政府越是如此。在这种情况下，围绕着“土地”使用的空间规划就成为各级政府博弈的重要工具(林坚，2015)。
在已有中央与地方关系下，中央(上级)政府缺乏足够的行政资源对地方(下级)政府的行为进行有效的控制，地方(下级)政府又经常受到中央(上级)政府的过度干扰而缺乏应有的自主权。尽管针对目前空间规划约束力不强的突出问题，进行职能部门之间的合理整合，适当加强集权以约束地方政府的不当行为，非常必要。但如果在空间规划领域一味强调加强集权、加大从上到下的单向控制，也有可能造成“还未管好、先已管死”的局面，即一方面上级政府有限的行政资源使其难以做到对数目庞大的具体地块进行有效管理；另一方面基层政府在面临着各种细致严苛的规定下，缺乏应有的主动性，由此带来地方活力的丧失。
综上所述，我国空间规划领域目前存在的“规划打架”“千规一面”“事权划分不清”“规划约束力不足”等突出问题，与已有中央与地方关系下所采取的“上级决策、下级执行”“部门同构、事权共担”模式有密切的关系，很大程度上源于“地方竞争”的区域发展模式。构建和完善我国空间规划体系，需要找准问题的症结，理顺中央与地方关系，解决各级政府在空间治理领域责权不对等、事权不清、责任模糊等问题。
参考文献：
〔1〕董祚继，2015：“多规合一：找准方向绘蓝图”，《国土规划》，6月号，11-14。
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〔2〕侯一麟，2009：“政府职能、事权事责与财权财力：1978年以来中国财政体制改革中财权事权划分的理论分析”，《公共行政评论》，第2期，36-72。
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〔3〕何冬华，2017：“空间规划体系中的宏观治理与地方发展的对话——来自国家四部委‘多规合一’试点的案例启示”，《规划师》，33(2)，12-18。
〔4〕林坚，2017：“国土空间用途管制与空间治理”，国土空间高层论坛资料，9月26-27日。
〔5〕楼继伟，2013：《中国政府间财政关系再思考》，中国财政经济出版社。
〔6〕苏涵、陈皓，2015：“多规合一的本质及其编制要点探析”，《规划师》，31(2)，57-62。
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〔7〕杨志勇，2015：“分税制改革中的中央与地方事权划分研究”，《经济社会体制比较》，第2期，总第178期，22-31。
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〔8〕朱江等，2015：“三规合一：探索空间规划的秩序和调控合力”，《城市规划》，39(1)，41-47。