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基于细化保护需求的保护地役权制度研究——以钱江源国家公园为例
发布时间：2018-11-08 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：以国家公园为代表的自然保护地普遍存在着科学管控难、统一管理难和资金供给难的问题。参考《关于健全生态保护补偿机制的意见》和《建立国家公园体制总体方案》等文件，研究设计了基于细化保护需求的保护地役权制度，将适应性管理和生态补偿制度结合，以率先在集体林占比较高的钱江源国家公园应用。其技术路线为：细化保护需求，确定适用地役权的空间范围；结合土地利用类型，制定原住民正负行为清单，形成地役权合同并配套市场化、多元化的生态补偿方案。该技术路线成本低、移民少，并且可解决自然保护地因土地权属不一致产生的管理破碎化问题，有效平衡社区保护和发展之间的关系，在集体土地占比较高的保护地具有普适性。
关键词：细化保护需求，生态补偿，保护地役权，自然保护地
以国家公园为代表的自然保护地普遍存在两个突出的共性问题：一个是如何对自然资源展开科学的管理和保护，一个是如何平衡社区发展和保护之间的关系。《建立国家公园体制总体方案》指出了问题解决的方向：于前者，提出了通过体制机制改革对自然资源实施“统一、规范、高效”的管理；于后者，要构建社区协调发展制度，通过社区共管和生态保护补偿机制，鼓励社区参与保护。但是从实践看，现阶段我国自然保护地科研基础不足、土地权属复杂、财政支持力度较小，且大部分保护地社区地处偏远，原住民受教育水平较低，生计依赖粗放的资源利用方式。为了从体制机制角度解决上述问题，本研究在借鉴国际经验的基础上，提出了结合中国国情的保护地役权制度，并率先用于人口密集、集体土地占比较大的钱江源国家公园。保护地役权在对他人的土地进行一定程度的利用或者对其权力进行限制的基础上考虑了社会公益性，广泛应用于环境保护。它可以有效解决生态系统尺度和景观尺度上连续的自然保护地因为权属不一致产生的管理破碎化问题，并统筹处理社区发展和生态保护之间的矛盾。
一、制度设计的思路和框架
保护地役权制度是基于中国国家公园体制建立的问题导向和目标导向提出的：问题导向主要是指能应对当前生态系统和生物多样性保护工作存在的客观问题，比如人为干扰造成的物种栖息地破坏、生态系统服务功能下降等；目标导向指体制机制设计要符合中央《关于健全生态保护补偿机制的意见》和《建立国家公园体制总体方案》的要求。即不仅要解决问题，还要按照中央要求的方向和路径来解决问题。
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其中，以适应性管理为核心的生态系统科学管控的理论和对社区利益诉求的调查是制度设计的基础。制度设计需紧扣保护目标，平衡保护需求，形成适应性管理办法，并制定有针对性的、精细化的补偿测算方法和市场化、多元化的生态补偿方式，为建立高效的资金机制、化解社区冲突、实现保护工作的合理统筹与部署提供完善、科学、规范的参考依据，最终推动形成“共抓大保护”的合力。
(一)适应性管理框架的构建
作为精细化管理的一种，适应性管理框架是一种基于学习决策的资源管理框架，主要包括界定问题、编制方案、执行方案、检测、评估结果和改进管理。针对上述问题，苏杨等设计了一套新型的适应性管理框架(图1)。其中，保护需求的细化以及正负行为清单的制定，要遵循保护生物学的基本原则和方法，比如珍稀濒危物种优先保护、就地保护原则等。
图1 以地役权制度为基础的适应性管理框架
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(二)生态补偿的制度设计
2016年国务院办公厅颁发的《关于健全生态保护补偿机制的意见》提出要建立生态环境损害赔偿、生态产品市场交易与生态保护补偿协同推进的生态环境保护新机制。结合《总体方案》中“构建市场化、多元化的生态补偿机制”，以及“构建社区发展协调制度”的要求，制度设计思路如下图2所示，即要鼓励多元参与，构建利益共同体，进而形成保护合力。
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图2 结合我国实际的保护地役权制度及实施方案的设计思路
(三)调研方法和基础
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本研究主要采取的研究方法是文献分析、半结构式访谈和问卷调查。
文献分析除对地役权、国家公园体制相关的制度进行分析外，重点对国家公园的生态系统、生物多样性和生态保护基本情况进行分析，生态系统本底调查也是重要的参考依据。
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半结构式访谈是介于完全开放和完全结构式访谈之间的一种访谈方式。本研究调研过程中主要对焦点人物和原住民进行访谈。其中焦点人物访谈主要针对村干部(获得社区集体数据)和各个相关部门的重点人物(保护区管理机构、科研人员等)。原住民访谈的主要目的是了解受访者利益诉求和保护需求之间的相关性。问卷调查主要针对社区原住民的基本生产和生活情况，了解其受教育水平、生计来源和收入水平等基本信息。
二、研究内容
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(一)原住民的基本情况和利益诉求分析
社区调研是制度设计的基础。调研发现，社区人口老龄化、村庄空心化问题严重，户籍人口多但常驻人口少，并且常驻人口以老年人、哺乳期妇女和儿童为主。原住民的利益诉求如表1所示，不同人群的补偿诉求不尽相同，尤其是间接补偿的形式需求差异明显。如老人主要希望养老和医疗的基础设施和服务水平有所提高，有劳动能力的青壮年则更偏好技能培训和就业机会，孩子能接受良好的教育也是一个家庭的重要诉求。
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表1 原住居民对国家公园补偿的诉求
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公益服务 |
社会福利 dedecms.com |
补贴 织梦内容管理系统 |
生计带动 本文来自织梦 |
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诉求 copyright dedecms |
免费参与国家公园活动、参观博物馆等科教场所，优先享受环境教育 |
老人、残疾人补贴、安装有线、宽带、改善生产生活基础设施(垃圾处理、污水处理、修路等)，提高医疗、教育等公共服务水平 |
液化气、粮油补贴、景区开发补贴、生态公益林补贴、基本农田补贴、地役权限制和鼓励行为补贴 内容来自dedecms |
茶叶、油茶等国家公园品牌产品、农业技术培训、保护地建设、森林资源利用、生态旅游发展等 |
(二)设计适应性管理框架
适应性管理主要包括：细化保护需求，确定适宜的地役权的标准和实施范围，制定正负行为清单以及确定评价指标和监测方法。
1.细化保护需求
主要的操作步骤包括：明确核心保护对象(通常包括主要的生态系统、重要保护物种及其栖息地、水源地等)，对其状态进行评价(重要区域细化到林斑尺度)后给出保护目标，分析保护目标对土地利用方式和管理模式的需求。具体到钱江源国家公园，调研发现钱江源国家公园面临的主要问题是近年来道路修建、经济林种植等人类活动带来的生境破碎化问题，严重干扰了森林生态系统服务功能的发挥。根据区域内生态系统和生物多样性的监测基础和本底调查情况(森林二类调查等)，确定了以低海拔中亚热带常绿阔叶林生态系统、国家重点保护动植物以及相应的物种栖息地和水源地为主的保护对象，并以重要保护动物的栖息活动范围不缩小为保护目标。
2.确定适宜实施地役权的空间范围
重点关注集体所有的土地中和重点保护对象有重叠的区域。对于亚热带常绿阔叶林生态系统，实施就地保护，明确有利于森林生态系统正向演替的管控措施，并在此区域重点布点、展开监测和管制。对于重点保护的动物，结合其栖息范围和活动规律，土地确权基础上，绘制适宜地役权实施的空间范围①，同时确定原住民参与的方式。最后，综合多种因素筛选出跨界村浙江省开化县长虹乡霞川村作为试点展开工作，成功后进一步推广。
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3.制定正负行为清单
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明确原住民禁止、限制和鼓励行为清单，形成一套空间上的正负行为准则，结合土地类型的差异及其对应的原住民行为差异(图3)，形成正负行为清单(例如表2)。
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图3 基于土地利用类型的原住民行为划分
表2 原住民正负行为清单(耕地部分)
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类型 |
正负 本文来自织梦 |
具体行为 内容来自dedecms |
影响 copyright dedecms |
频率 |
参与方式 dedecms.com |
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环境本底、水源地和生态系统服务 |
禁止 织梦好，好织梦 |
禁止使用未经批准的化肥、农药、除草剂 |
特细化 |
特细化 |
个人 织梦好，好织梦 |
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禁止使用未经发酵处理的人畜粪便作为肥料 |
个人 本文来自织梦 | ||||
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禁止秸秆焚烧 dedecms.com |
个人 | ||||
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鼓励 |
合理套种，合理密植 |
个人/集体 | |||
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立体农业 dedecms.com |
个人 | ||||
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物种、种群、群落和生态系统 织梦内容管理系统 |
禁吐 |
禁止驱赶、捕捉进入耕地的野生动物 |
个人 | ||
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禁止以围栏等形式隔离耕地和自然环境 织梦内容管理系统 |
个人 copyright dedecms | ||||
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鼓励 |
以本地植物，形成天然的隔离林带 内容来自dedecms |
集体/个人 | |||
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文化遗产等原真性 |
鼓励 copyright dedecms |
保留传统农耕行为 内容来自dedecms |
个人 | ||
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适度发展耕地景观、生态旅游和环境教育 |
集体 织梦内容管理系统 |
4.确定监测指标和方法
文献查阅基础上参考森林生态系统生物多样性监测和评估规范(LY/T 2241-2014，QIY/BHZ1.001-2007)，经专家论证后确定对重点保护对象的监测方法(选取有代表性的白颈长尾雉和黑麂为指示性物种)，见表3。
表3 钱江源国家公园针对主要保护对象的监测指标
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分类 内容来自dedecms |
监测指标/方式 |
周期 dedecms.com |
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野生植物监测 |
无人机监测各种植被类型面积的变化 内容来自dedecms |
半年一次 |
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无人机监测各种植被类型高度的变化 | ||
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野生动物监测 |
物种相对多度指数(RAI) dedecms.com |
半年一次 织梦好，好织梦 |
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资源利用 |
是否有盗猎等非法买卖行为：社区访谈、集市监测等 |
每月一次 内容来自dedecms |
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水源 |
水质断面自动监测：PH值、电导率、总磷，溶解氧、浊度、高猛酸盐指数、氨氮等 本文来自织梦 |
每天一次 织梦内容管理系统 |
(三)设计生态补偿方案，形成地役权合同
以适应性管理为基础，结合我国生态补偿政策约束，形成地役权合同，具体包括以下三方面内容：
1.制定保护效果的评价方法和直接补偿标准
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为防止传统生态补偿政策实施过程中“一刀切”的现象，有必要对原住民参与保护(适应性管理的重要组成部分)的生态绩效进行评价，并以此为基础给予直接经济补偿。保护地役权保护效果的评价包括三个方面，分别是：村民正负行为的遵守情况、客观监测指标的改善情况(较长期客观效果的监测，需要专业科研团队的支持，并且赋予其在重大项目和政策执行方面的一票否决权)和其他能力建设要求(比如制度建设等)。运用风险控制理论和生态足迹理论，结合原住民生产、生活行为的频率和这些行为对生态系统的影响，参考东部地区物价水平和地方政府财政承受力，参考经济学中的机会成本法和最小受偿意愿法等，本着“论功行赏、赏罚分明”的原则，对正负行为的价值进行量化，以此为基础制定差异化的、针对日常生产生活行为管控的生态补偿标准。
从操作角度来看，考虑当前我国农村社会的治理结构，基于调研和其他地区保护地经验，如浙江杭州良渚文化大遗址生态补偿的成功经验，执行地役权保护效果评价并发放补偿的操作思路如下：由国家公园和集体签订保护协议，并明确监管方法；村集体同原住民签订协议，由各村自行决定地役权补偿资金的用途、分配比例，实现村民自治；经国家公园管理机构全程监督认可并获第三方定期评估考核确认各村保质保量完成协议区域内的保护任务后，为村集体颁发补偿金。
直接补偿根据标准打分(表4)，按最后所得分值和补偿基数计算。计算公式如下：
直接补偿金额=补偿基数×(总计分/100)
其中，补偿基数主要根据原住民的收入水平、地方政府财政承受能力和融资情况决定。对于具体某一个村的基准补偿，则根据各行政村(社区)人口、面积、生态敏感度等因素通过协商确定，补偿基数不包括日常管理运营费。
表4 钱江源国家公园地役权实施评价体系(满分100)
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评价内容 |
评价主体 copyright dedecms |
权重 内容来自dedecms |
评价周期 本文来自织梦 |
评价目标 |
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社区个人正负行为 织梦内容管理系统 |
集体对个人评估 |
30% 织梦内容管理系统 |
每年评价一次 本文来自织梦 |
地役权正负行为约束的效果评估 |
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社区集体正负行为 |
国家公园管理机构对社区集体评估 |
20% |
每年评价一次 copyright dedecms | |
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常规检测指标评价 copyright dedecms |
第三方评估 |
30% |
每年评价一次 本文来自织梦 |
生态保护效果的评估 |
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社区能力建设 内容来自dedecms |
第三方评估 |
20% |
每年评价一次 dedecms.com |
对社区能力建设效果的评估 |
原住民正负行为的匡算很难用直接的经济价值核算，可以参考正负行为的频率和影响力来确定具体的补偿金额。对于关键的负面行为一票否决；对于其他行为，补偿基数确定后，由村委会对村民进行打分考核。
补偿分为直接补偿和间接补偿，直接补偿主要针对地役权执行的效果评价；而间接补偿包括生态岗位、基础设施改善、国家公园品牌的特许经营获利等，由国家公园和村委会协商单独补偿制定方案。
2.形成地役权合同
地役权合同包括保护目标、监测方法、考核方法、供役地人、需役地人、供役地范围、期限以及供役地人与需役地人的权利和义务等内容。其中，地役权合同的签订主要由乡镇政府或国家公园管委会推动，有必要建立体现生态文明要求的地役权体制推行的考核目标体系、考核办法、奖惩机制。除了地方政府或者国家公园管委会，非政府组织也可以组织实施地役权。
3.引入社会力量参与地役权的间接补偿
各类社会力量(包括营利和非营利)的引入是间接补偿的重要环节。营利组织主要参与构建国家公园产品品牌增值体系(品牌增值体系包括了产品和产业发展指导体系、产品质量标准体系、产品认证体系和品牌管理推广体系)。利用该体系将资源环境的优势转化为产品品质的优势并通过品牌平台固化，最终体现为价格优势，在保护地友好和社区友好的约束下实现单位产品价值的提升。以特许经营的形式，激励原住民参与保护，鼓励地方龙头企业参与，培养可持续的产业，将保护和品牌结合，最终惠及社区。钱江源国家公园产品品牌增值体系的产品既包括开化已经有扶持基础但缺少品牌效应的茶叶、油茶，也包括民宿等旅游产品。通过引入绿色融资，融入了生态系统代偿的原则，建设国家公园特色小镇，构建品牌增值体系，最后实现第一产业和第三产业的融合。而非营利组织则对解决跨行政区管理有助力，即由非营利组织作为地役权合同的签订方。这样跨界区就有可能和国家公园遵循同样科学的管理原则和方法，最终促进生态系统完整性的保护。
三、制度的实践和保障
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保护地役权制度的大规模应用需要法规保障和相关制度配套。
首先，完善的法律法规和清晰的治理结构是制度执行的保障。将《钱江源国家公园适应性管理办法》作为其专项管理办法之一，纳入《钱江源国家公园管理条例》。就如何展开适应性管理提出具体要求并明确操作步骤，将社区参与以地役权的形式体现。同时对地役权的执行专门出台地方性法规，解决保护地役权法律法规缺失的问题。带动绿色发展的国家公园产品品牌增值体系要借助《国家公园产品品牌管理办法》和《特许经营管理条例》。要以特许经营合同的形式，明确企业需要吸纳的原住民的具体比例或人数(优先保障核心区和生态保育区村的原住民)，原住民接受培训后获得的生态公益岗位的方式社区参与感和获得感普遍较高。而对于企业参与国家公园建设要遵循生物多样性代偿原则(即对生态系统等要素影响为零)，这样才可能减少对生态环境的负面影响。
另外，地役权要服务于国家公园统一、规范的科学管理决策，涉及国家公园管理方、专家学者、专业技术人员和其他的利益相关方(社区、公众、企业、非政府组织和第三方机构等)。多元参与治理结构的构建是其基础保障。要充分考虑各利益相关方的诉求，明确地役权涉及的各个利益相关方的不同的权责利，特别是不同渠道的资金的整合和角色分配，充分协商后，获得社区支持，使得利益共同体得以重构和再平衡，达成一致的管理目标。另外，整个管理需要设计动态机制以及反馈机制，并且保持项目执行中的灵活性，保障其可操作性。
四、结论
浙江省开化县颁布了《关于印发钱江源国家公园集体林地地役权改革实施方案》。该方案在不必大范围赎买集体土地或进行生态移民的前提下，快速推进了地役权改革，以较低的成本满足了自然资源统一管理的要求，为科学的实施适应性管护奠定了基础。但它和传统意义的生态补偿无显著差异，缺少体制机制创新，没有融入适应性管理的理念，且没有解决种植大户承包问题、跨界问题和绿色发展问题。本研究的制度设计，衔接了开化方案，在解决三个突出困难上优势明显：即当前保护地一刀切的保护措施低效且生态补偿与保护绩效脱钩、大规模的生态移民和集体土地收购成本过高；以及跨省统一管理难以操作。除了解决上述问题外，研究还设计了对耕地、园地、宅基地和水源地的适应性管理办法和多元化的生态补偿方案。这些也是今后国家公园进行科学化、精细化管控需要关注的重点领域。
这一制度创新可解决自然保护地因土地权属不一致的产生的管理破碎化问题，在集体土地占比较高的保护地具有广泛的适用性，也适用于国有土地中所有权不一致的情况(如东北虎豹国家公园中的国有土地由属于国家林业局的重点林区和县林业局的差异)。这样的制度设计具有一定的普适性，可以应用于以下两类区域：一类是存在保护与发展冲突的试点区(比如生态保护与社区发展矛盾突出的武夷山国家公园体制试点区)，一类是同一生态系统内的跨行政区域的江西、安徽地段。另外，上述技术路线适用于山水林田湖的一体化管理，除去报告中提到的森林生态系统，对湿地、草原生态系统也都适用，有待结合实际情况展开进一步深入研究。
注释：
织梦好，好织梦
①白颈长尾雉栖息地和集体土地的叠加。
参考文献：
〔1〕苏杨、何思源、王宇飞、魏钰，2018：《中国国家公园体制建设研究》，社会科学文献出版社。
〔2〕宋凯、米湘成、贾琪、任海保，Dan Bebber，马克平，2011：“不同程度人为干扰对古田山森林群落谱系结构的影响”，《生物多样性》，第19卷第2期，第190-196页。
织梦内容管理系统
〔3〕于明坚、胡正华、余建平、丁炳扬、方腾，2001：“浙江古田山自然保护区森林植被类型”，《浙江大学学报(农业与生命科学版)》，第27卷第4期，第375-380页。
织梦好，好织梦
〔4〕马建忠、杨桂华、韩明跃、张志明、杨子江、陈飙，2010：“梅里雪山国家公园生物多样性保护规划方法研究”，《林业调查规划》，第35卷第3期，第119-123页。
〔5〕杨沛芳，2012：“梅里雪山国家公园生物多样性监测”，《林业调查规划》，第37卷第5期，第108-111页。
织梦好，好织梦
〔6〕韩璐、吴红梅、程宝栋、温亚利，2015：“南非生物多样性保护措施及启示——以南非克鲁格国家公园为例”，《世界林业研究》，第28卷第3期，第75-79页。
〔7〕万本太，2008：“建设国家公园，促进区域生态保护和经济社会协调发展”，《环境保护》，第21期，第35-37页。
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〔8〕赖江山、米湘成、任海保、马克平，2010：“基于多元回归树的常绿阔叶林群丛数量分类——以古田山
〔9〕斯幸峰、丁平，2014：“古田山森林动态监测样地内鸟兽种群动态的红外相机监测”，《生物多样性》，第22卷第6期，第819-822页。
〔10〕祝燕、赵谷风、张俪文、沈国春、米湘成、任海保、于明坚、陈建华、陈声文等，2008：“古田山中亚热带常绿阔叶林动态监测样地——群落组成与结构”，《植物生态学报》，第32卷第2期，第262-273页。
〔11〕Primack Richard B，马克平，2009：《保护生物学简明教程》，高等教育出版社(第4版)。