今日推荐
热点排行
中国水安全现状的系统评价与问题清单
发布时间：2018-05-07 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
内容摘要：系统评估与识别中国水安全形势与问题，是科学提升国家水安全能力和水平、建立健全水治理体系的重要基础和前提。本报告基于所构建的中国水安全评价指标体系，对我国国家尺度、分省与分流域水安全状况进行了评价，并由此提出了水安全问题清单：北方一些区域需水满足程度较低，水资源过度开发问题突出，水资源存在不可持续风险；北方水质整体劣于南方，河流、湖泊等均存在不同程度的污染；城乡供水水质仍需提升，集中供水污染时有发生，终端供水水质合格率偏低；部分地区水生态功能受损仍较为严重，北方河流断流问题仍较为突出；部分供水工程供水成本高于当地经济承受力，运行与维护存在困境；防汛工作仍面临严峻挑战，局部洪涝灾害仍较为严重，防洪排涝减灾体系存在薄弱环节，城市内涝问题凸显。
关键词：水安全，评价，指标体系，问题清单
水是生命之源、生产之要、生态之基，是人类文明的源泉。纵观中华文明的发展历史，治水与文明之间有着极为密切的关系。所谓水安全，是指一个国家或地区可以保质保量、及时持续、稳定可靠、经济合理地获取所需的水资源、水资源性产品及维护良好生态环境、减轻水旱灾害的状态或能力。当前中国水安全态势异常复杂，同时面临着水资源短缺、水环境污染、水生态破坏、旱涝灾害等多重问题。与此同时，中国水安全也面临着诸多新形势，如经济发展新常态与寻求新动能、新型城镇化与新型工业化、脱贫攻坚与全面建成小康社会、生态文明建设与绿色发展、应对气候变化与保护生物多样性等，这不仅是机遇、也是挑战。在此背景下，需要对中国水安全态势进行系统评价与把握，科学归纳与凝练中国水安全主要问题，以期为我国国家安全与资源安全的切实保障及水治理体系的逐步完善提供决策参考。
一、中国水安全评价指标体系
(一)中国水安全评价指标体系构建
本研究采用层次分析法来构建水安全评价指标体系。根据水安全的内涵与系统完备性，从以下5个方面构建中国水安全评价的准则层指标：(1)数量充足性，衡量区域水资源的数量是否可以满足人类工农业等经济活动和日常生活需求；(2)水质符合性，衡量水质是否满足生活生产和生态用水的水质要求；(3)可持续性，衡量水资源是否能够保证自身数量、人类开发利用需求和生态功能需求；(4)成本可承受性，衡量用水户的水价承受能力和整个社会的供水成本承受能力；(5)防洪安全保证性，衡量区域洪涝灾害发生情况以及防洪能力与措施。之后，再进一步确定每个准则的子准则层，并根据指标间相互作用关系，以减少指标之间共线性、提高数据可获得性为原则，精选每一子准则的具体评价指标。最终确定了20个评价指标组成的中国水安全评价指标体系(见表1)。
表1 中国水安全评价指标体系及权重
|
准则层 织梦内容管理系统 |
子准则层 |
评价指标 dedecms.com |
|
数量充足性(0.2961) |
常年需水数量满足程度(1) |
农村饮水安全人口百分率(0.4034) |
|
城镇自来水普及率(0.3739) | ||
|
3年平均旱灾成灾面积率(0.2227) dedecms.com | ||
|
水质符合性(0.2202) 内容来自dedecms |
自然水体水质(0.6216) |
Ⅰ—Ⅲ类水质河流长度比例(0.3574) 织梦好，好织梦 |
|
Ⅰ—Ⅲ类水质湖泊个数比例(0.2224) | ||
|
城市集中饮用水水源水质达标率(0.4202) copyright dedecms | ||
|
供水水质(0.3784) 内容来自dedecms |
城镇自来水供水水质达标率(1) | |
|
可持续性(0.2074) |
水资源可持续性(0.4377) |
当地水资源增减率(客观权重) 织梦好，好织梦 |
|
客水增减率(客观权重) | ||
|
开发利用可持续性(0.3019) copyright dedecms |
地表水资源开发利用率(客观权重) | |
|
地下水开采率(客观权重) 本文来自织梦 | ||
|
水生态可持续性(0.2604) dedecms.com |
入海(出境)流量率(0.4289) | |
|
过去10年重要湖泊面积变化(0.5711) 内容来自dedecms | ||
|
成本可承受性(0.0893) |
生活水价可承受性(0.5224) 织梦好，好织梦 |
首位城市生活用水价格与人均收入之比(1) 本文来自织梦 |
|
生产水价可承受性(0.2236) |
首位城市水价经济增长弹性(1) | |
|
供水成本可承受性(0.2540) 织梦内容管理系统 |
边际供水成本与人均收入之比(1) 织梦好，好织梦 | |
|
防洪安全保证性(0.1870) 内容来自dedecms |
安全效果(0.6641) dedecms.com |
3年平均洪涝人口死亡率(0.6354) |
|
3年平均洪涝损失占GDP比重(0.2188) | ||
|
3年平均发生内涝城市百分率(0.1458) | ||
|
防洪能力(0.3359) |
堤防防洪标准达标率(1) |
注：括号内数字为权重值。根据专家问卷咨询的回复建议，考虑到不同地区的水资源供给情况存在差异，因此利用当地水和客水各自的供水比例、地表水和地下水各自的供水比例作为指标的客观权重，不进行权重打分。
(二)指标权重确定
本研究结合层次分析法与专家调查法来确定指标权重。通过向水安全相关专家发放和回收问卷，并利用多配对样本的非参数检验方法——Kendall协调系数W检验对打分结果进行一致性检验，结果显示专家打分的W值为0.583，显著性水平P为0，说明结果一致性较好，并通过显著性检验，能够确保权重的客观可靠。
(三)中国水安全评价
根据建立的中国水安全评价指标体系，对中国水安全进行国家尺度及分省、分流域的系统评价。所需数据来源于所能获取的最近年份的统计数据，以及水资源调查评价资料和部分项目组加工数据等。对各项指标给定好坏的评断标准，并据此对指标数据进行标准化处理，计算各指标评分，并结合各指标权重，进行指数集成，得到中国现状水安全的各准则层、子准则层及总体的综合得分。各项指标的定量评价为百分制：90分以上表示优秀，80—89.9分为良好，70—79.9分为中等，60—69.9分为及格，60分以下为不及格。
首先，对国家尺度水安全现状进行评价。中国水安全现状评价综合得分为84.17(见表2)，评分等级为良好。在水安全的5个准则层中，成本可承受性的得分最高，为98.18，评分等级为优秀；数量充足性和可持续性的得分分别为88.12和86.13，评分等级为良好；评分等级相对较低的是水质符合性与防洪安全保证性，其中水质符合性的得分最低，为76.33，防洪安全保证性则为76.43。可见，就国家尺度而言，我国目前最凸显的水安全问题为水质问题与洪涝灾害。结合表3中的各项评价指标得分可以看出，评分较低的指标主要为Ⅰ—Ⅲ类水质河流长度比例、Ⅰ—Ⅲ类水质湖泊个数比例、入海(出境)流量率、3年平均洪涝损失占GDP比重、3年平均发生内涝城市百分率及堤防防洪标准达标率。
织梦内容管理系统
表2 中国国家尺度水安全现状评价综合得分
|
子准则层 |
子准则层得分 |
准则层 织梦好，好织梦 |
准则层得分 内容来自dedecms |
综合得分 织梦内容管理系统 |
|
常年需水数量满足程度 本文来自织梦 |
88.12 |
数量充足性 织梦内容管理系统 |
88.12 内容来自dedecms |
84.17 |
|
自然水体水质 |
70.37 dedecms.com |
水质符合性 |
76.33 | |
|
供水水质 dedecms.com |
83.00 | |||
|
水资源可持续性 dedecms.com |
86.40 |
可持续性 内容来自dedecms |
86.13 | |
|
开发利用可持续性 织梦好，好织梦 |
91.45 织梦内容管理系统 | |||
|
水生态可持续性 |
78.95 | |||
|
生活水价可承受性 内容来自dedecms |
100.00 copyright dedecms |
成本可承受性 copyright dedecms |
98.18 dedecms.com | |
|
生产水价可承受性 内容来自dedecms |
92.44 织梦好，好织梦 | |||
|
供水成本可承受性 |
100.00 copyright dedecms | |||
|
安全效果 |
82.32 本文来自织梦 |
防洪安全保证性 |
76.43 | |
|
防洪能力 dedecms.com |
66.34 |
表3 中国国家尺度水安全现状评价
|
准则层 |
子准则层 |
评价指标 |
定性评价 copyright dedecms |
得分 |
|
数量充足性 |
常年需水数量满足程度 dedecms.com |
农村饮水安全人口百分率 织梦内容管理系统 |
除水源条件差的偏远农村之外，其他地区的水量能够满足，良好 |
81.92 |
|
城镇自来水普及率 |
近年来城镇供水保障稳步提升，城镇自来水普及率高，优秀 |
93.12 织梦内容管理系统 | ||
|
3年平均旱灾成灾面积率 |
旱灾成灾面积相较多年平均值下降明显，正常年份能够满足农业用水需求，优秀 copyright dedecms |
92.50 织梦内容管理系统 | ||
|
水质符合性 本文来自织梦 |
自然水体水质 织梦内容管理系统 |
Ⅰ—Ⅲ类水质河流长度比例 |
整体一般，但北方部分流域(海河、淮河、辽河等)较差，中等 织梦内容管理系统 |
74.20 |
|
Ⅰ—Ⅲ类水质湖泊个数比例 织梦内容管理系统 |
水质较差，富营养化严重，不及格 |
25.00 | ||
|
城市集中饮用水水源水质达标率 本文来自织梦 |
城市饮用水水源达标率高且基本稳定，优秀 |
92.60 | ||
|
供水水质 |
城镇自来水供水水质达标率 内容来自dedecms |
约83%，良好 内容来自dedecms |
83.00 织梦好，好织梦 | |
|
可持续性 织梦内容管理系统 |
水资源可持续性 |
当地水资源增减率 本文来自织梦 |
全国多年平均水资源基本保持稳定，只有个别流域减少明显，良好 dedecms.com |
86.14 dedecms.com |
|
客水增减率 织梦好，好织梦 |
国外入境客水基本稳定，国内个别流域客水减少，良好 copyright dedecms |
87.19 | ||
|
开发利用可持续性 dedecms.com |
地表水资源开发利用率 |
全国整体没有过度，个别流域地表水开发利用率较高，优秀 |
90.58 | |
|
地下水开采率 内容来自dedecms |
全国整体开采程度不高，但北方部分地区超采明显，优秀 内容来自dedecms |
95.49 | ||
|
水生态可持续性 |
入海(出境)流量率 织梦好，好织梦 |
生态需水总体基本可以满足，但北方部分河流仍存在断流现象，及格 |
69.46 | |
|
过去十年重要湖泊面积变化 |
20世纪90年代情况最糟，现已好转，良好 织梦好，好织梦 |
85.60 织梦内容管理系统 | ||
|
成本可承受性 dedecms.com |
生活水价可承受性 |
首位城市生活用水价格与人均收入之比 |
保持很低水平，优秀 |
100 dedecms.com |
|
生产水价可承受性 |
首位城市水价经济增长弹性 |
保持很低水平，优秀 本文来自织梦 |
92.44 | |
|
供水成本可承受性 内容来自dedecms |
边际供水成本与人均收入之比 |
保持很低水平，优秀 内容来自dedecms |
100 | |
|
防洪安全保证性 |
安全效果 织梦内容管理系统 |
3年平均洪涝人口死亡率 |
近年来洪涝人口死亡率维持在较低水平，优秀 |
94.21 内容来自dedecms |
|
3年平均洪涝损失占GDP比重 |
近年来洪涝损失基本维持在历史平均水平，中等 |
74.89 copyright dedecms | ||
|
3年平均发生内涝城市百分率 dedecms.com |
发生内涝城市数量逐年提升，处于历史最差水平，不及格 |
39.07 | ||
|
防洪能力 本文来自织梦 |
堤防防洪标准达标率 |
堤防防洪标准达标率虽逐年提升，但达标率仍较低，及格 copyright dedecms |
66.34 织梦好，好织梦 |
此外，对我国分省及分流域水安全进行了评价，结果显示，我国南方整体水安全评分比北方高，其中水安全评分最低的区域集中于海河和黄河流域的河北、北京、天津等地，具体情况说明可参见水安全问题清单部分。
二、中国水安全问题清单
织梦内容管理系统
在水安全评价结果的基础上，结合我国总体及各区域的实际情况，提出了近期中国水安全问题清单。
(一)区域需水满足程度较低，水资源过度开发问题突出
中国国家尺度水安全的数量充足性与可持续性评分均较高：就供需而言，我国目前的水资源可利用量大于需水量，从宏观层面上看生活和生产用水需求可以满足，地表水和地下水资源的开发利用程度小于20%，属于中低水资源压力范畴。但局部地区仍面临较为严重的水资源供需压力与水资源过度开发问题。
我国北方的黄河、淮河和海河流域的水资源供需矛盾最为突出，特别是华北平原省份，如北京、天津、河北等，以及淮河流域的河南、山东等地，人口密集，工农业经济发达，当地水资源数量难以满足用水需求。虽然随着跨区域调水工程的逐步完成，以及城市和农村供水设施建设的逐步完善，生活与工农业需水得到了满足，但在快速工业化和城镇化的大背景下，水资源供需矛盾的压力在相当长时间内仍难以逆转。此外，为保障当地水资源需求，我国华北和西北地区的水资源开发利用程度较高，水资源压力大，其中京津冀地区的地下水开采率接近或超过100%，超采现象十分严重，是全国评分唯一不及格的区域。且该地区水资源总量与客水水资源量相比历史下降较为明显，水资源自身存在不可持续的风险。
本文来自织梦
关于农村饮水安全，我国农村饮水安全人口比例逐年增高，但相对于快速的城乡建设，农村集中供水能力仍整体滞后：农村饮水安全工程多为单村供水工程，供水能力仍较低；水源类型复杂，点多面广，保护难度大，加之目前农业面源污染以及生活污水、工业废水不达标排放问题严重，进一步加大了水源地保护的难度；部分农村供水工程设计时未考虑水质处理和消毒设施，或者配备但未正常使用等现象，导致部分工程供水水质不能完全达标。此外，西藏等偏远地区的自来水普及率低下，仍有大量农村人口的生活饮用水直接从水源取水，少数偏远地区的农村仍存在饮水困难。而在甘肃、内蒙古、青海等地的干旱地区，地区水供求紧张态势凸显，农村居民的供水保障仍存在较大的提升空间。
水资源短缺对我国粮食生产也造成了不良影响，近年来我国的旱情主要集中于北方地区，部分区域农业供水设施较为落后，供水效率低下，其中甘肃、辽宁、宁夏、内蒙古等地区表征农业需水满足程度的指标评分较低。
(二)自然水体水质污染严重
dedecms.com
国家尺度水质符合性的评分最低，水质不安全是中国水安全的首要威胁之一，其中自然水体水质安全问题尤为严重，河流、湖泊、地下水、近海流域等均出现不同程度的污染。全国地表水总体为轻度污染，将近1/4的河长已被严重污染(达不到Ⅲ级标准)，主要污染项目是氨氮、总磷、化学需氧量。湖泊污染则更为严重，近3/4数量的湖泊被严重污染，其中富营养化问题十分突出，以轻度富营养化和中营养化为主，主要污染项目是总磷、化学需氧量和氨氮；水库水质相对较好，但同样面临较为严重的富营养化情况。
copyright dedecms
局部区域的水质问题更为凸显。就空间分布而言，北方地区的自然水体水质污染更为严重，其中黄河、淮河、海河流域水质问题最为突出，如北京、天津、河北、山东、山西、江苏等地，区内Ⅰ—Ⅲ类水质河流长度和湖泊个数比例较低，城市集中饮用水水源水质达标率也偏低；松辽流域存在一定的水质问题，特别是辽河流域，河流水质污染问题较为严重；西北诸河相对较好，但部分区域的水质也需要改善；南方地区的湖泊水质污染较为严重，其中珠江三角洲地区水质污染问题突出，重要河段水质性缺水日趋严重，城市饮用水水源水质存在不达标的情况；此外，上海的水质问题尤为突出，湖泊及河流均面临严重的水污染。
未来，污水排放量还在继续增加，普遍水域的水质污染还没有明显好转，水污染从单一污染向复合型污染转变的态势进一步加剧，污染形势复杂化，防控难度加大，水环境质量改善仍将是一个长期过程。
(三)供水水质仍需提升
织梦内容管理系统
一是集中供水污染事件时有发生。对于水源原水水质而言，虽然我国集中式饮用水水源地水质稳定，全年水质合格率在80%及以上的水源地约占评价总数的80%左右，但仍需提升，且一些中小城市尚无固定、安全、可靠的水源地，部分城市水源地单一，极易受到污染和破坏。
二是由于水源、水处理工艺、供水设施等方面的问题，城市供水的卫生监督监测合格率偏低，极少供水能直接饮用。对于用户供水水质，根据2011年住房城乡建设部的抽样检测，我国目前城镇自来水出厂水质达标率为83%，但出厂水质仍代表不了用户终端水质，由于供水管锈蚀、管材质量不合格、蓄水池配水管理不善等原因，在自来水配送环节中水质可能将进一步下降，用户终端水质将更低。此外，目前在各地自来水网站的供水水质信息公开化尚不够全面，且数据真实性存疑。
(四)水生态退化虽有所缓解，但部分地区水生态功能受损仍较为严重
长期以来，由于对水资源的非理性开发利用，我国湿地、湖泊、河滨等自然生态空间不断减少，导致水源涵养能力下降。近年来，由于政府对水生态的重视和保护措施得当，我国水资源开发利用与生态不协调的矛盾已经得到明显缓和，因水资源不合理开发而引起的生态退化趋势得到有效缓解，我国重要湖泊萎缩情况相比20世纪90年代最为严重的时期，已经有所好转，水安全的生态可持续性得到加强，但仍未恢复到最理想状态。
但与此同时，河流断流等水生态问题仍不可忽视。虽然整体而言我国河流入海(出境)流量较为稳定，基本可以满足河流、河口、海域淡水的生态需水，但由于大坝拦截，水库蓄水等人为活动的干扰，降水相对较少的我国北方地区仍普遍存在河流断流问题，特别是用水需求较高的华北平原，河流本身的生态基流被忽略，生态用水被严重挤占，河流入海(出境)流量率不高，极大危害河流生态系统的可持续性。而对于我国西北的宁夏、甘肃、新疆等地，虽然水资源压力不高，但位于我国干旱与半干旱地区，水资源贫乏，生态环境脆弱，蒸发量大，河流水损失较为严重，且随着社会经济的发展，部分地区水资源利用率已超过其水资源承载能力，生态需水侵占也较为严重。
(五)部分高成本供水工程运行与维护存在困境
我国国家尺度水安全的成本可承受性评分等级为优秀：我国的水价较低，水费支出占人均可支配收入比例，远低于3%的安全标准；此外，各地区水价经济增长弹性均小于1，水价与经济发展的协调度较好，其增长基本保持在一个较为合理的范围之内，生活和生产用水户均具备承受水价的能力。
供水工程维持正常运行与否，关键是其供水成本是否和当地经济承受力相匹配，虽然我国整体供水成本的社会可承受能力高，但一些地区跨流域调水、高扬程供水工程的高成本，可能暂时超出了当地经济发展水平的承受能力，存在一定程度的工程效益难以发挥的风险，尤其是经济发展水平不高，人均收入较低的地区，矛盾更为凸显，如黄河流域的“引黄入晋”工程，由于初始投资和运行费高，导致调水水价远高于当地水价，用户宁愿超采地下水也不用调来的水，造成地下水超采和工程闲置的双重困境。同时，全国农村饮水安全工程平均水价低于总成本，绝大多数工程只能维持日常运行，无法足额提取工程折旧和大维护费，不具备大修和更新改造的能力。
(六)防汛工作仍面临严峻挑战
我国防洪安全保证性的评分较低，防洪排涝减灾体系仍存在薄弱环节，需要着力补齐中小河流治理、小型病险水库除险加固、城市雨洪排涝能力建设等“短板”。
就全国整体灾情而言，规模与危害较以往有所减轻，洪涝灾害死亡人数、经济损失程度有明显的降低，但流域性大洪水、局部强降雨、强台风、山洪、城市内涝等灾害时有发生，洪涝受灾区域相对集中于我国西南和华南沿海等强降雨重叠区域多的地区，如广西、重庆、四川、贵州、云南等地，重复受灾较为严重，3年平均洪涝人口死亡率和洪涝损失占GDP比重评分较低，特别是台风集中登陆时期，沿海局部地区仍会出现较为严重的灾情，造成严重的人员伤亡和经济损失。
织梦好，好织梦
全国因洪涝造成的险情多出现在中小河流堤防，湖区民垸堤圩等小型水利工程，特别是长江中下游地区，堤防防洪标准达标率不高，险情较多。而随着城市化进程的加快，建设用地等不透水面积不断增加，城市内涝问题愈发凸显，近年来我国发生内涝的城市数量正愈发增长，几乎所有省份半数以上的城市都发生过城市内涝，3年平均发生内涝城市百分率是水安全中评分最低的指标，未来针对城市内涝的防治工作将十分关键。
就未来30年的趋势而言，在严格管理和大力投入的前提下，随着近些年国家大江大河防洪体系的完善和国家中小河流防洪工程项目的实施，随着水污染防治上升到国家生态文明建设的重大战略，随着用水量达到顶峰转而下降，中国水安全形势必将趋于好转。
注释：
①维多利亚·克瓦为世界银行副行长。
内容来自dedecms
②贾绍凤工作单位为中国科学院地理科学与资源研究所。
dedecms.com
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所“中国水治理研究”课题组 dedecms.com
课题顾问：王一鸣 维多利亚·克瓦①
课题负责人：谷树忠
执笔：谷树忠 李维明 贾绍凤②