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摘要：玉米收储制度改革两年来，在玉米市场价格机制形成、种植结构调整优化、收购主体多元化及玉米产业链激活等方面取得了显着成效。但在改革后也出现了一些新的问题。如，小农户种植结构调整困难，规模化经营进程放缓，玉米加工业出现产能过剩问题，农民玉米种植收益有所下降，生产者补贴引发一些新矛盾。对此，应采取综合激励措施引导农民调整优化种植结构，完善农业社会化服务体系以推进规模经营，延伸玉米产业链以化解产能过剩风险，明确补贴功能定位并健全补贴制度，同时在宏观层面构建与改革相适应的粮食调控体系。

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关键词：玉米收储政策；种植结构；生产者补贴；规模经营

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2016年中央一号文件提出“要改革完善粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度”。同年3月，玉米收储政策改革方案出台，规定在内蒙古和东北三省按照“市场定价，价补分离”原则，实行“市场化收购+补贴”新机制，即玉米收购价格由市场供求关系决定，生产者随行就市出售玉米，玉米加工企业等多元化市场收购主体自主入市收购；同时，为保护农民利益和种粮积极性，建立由中央财政直接补助玉米种植者的生产者补贴制度。玉米收储制度改革作为我国新一轮粮食收储制度改革的试金石，其改革效果与运行情况不仅与调整玉米产业结构密切相关，其改革经验也将为下一步小麦、稻谷等主要粮食品种的收储政策和价格形成机制进一步完善提供有益借鉴。 内容来自dedecms

一、玉米收储制度改革成效 本文来自织梦

玉米收储制度改革两年来，综观玉米产业运行情况，市场化资源配置模式初步建立，玉米产业从生产、收购、加工到销售的每一个环节都开始释放活力，改革成效显着。

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（一）玉米市场价格机制基本形成，市场秩序趋于合理 copyright dedecms

收储政策下，玉米收购价格由国家主导。2008—2014年，国家调控玉米最低收购保护价从1480元/吨上涨至2220元/吨，形成供过于求态势下玉米收购价格随收储价格逐年上调而不断上升的逆市场规律行情。[1]玉米收储制度改革后，玉米价格由以托市价格为参照转向市场供求决定，价格总体上回归到相对合理水平。2016年全国玉米市场价格行情整体震荡下行，东北主产区市场收购价约为0.6～0.7元/斤，全国玉米平均价格为0.81元/斤。2017年，玉米价格呈缓慢上升趋势。截至2018年1月15日，全国玉米平均价格为0.85元/斤，东北主产区市场收购价格在0.8～0.9元/斤之间。伴随玉米价格市场形成新机制的逐步建立，收储政策下的产区与销区、南方与北方、国内与国外价格倒挂现象得以缓解或扭转。改革前东北与华北产区之间的价格倒挂最大价差达200元/吨，致使玉米向东北主产区“逆向”流动。2016年市场化收购后，东北主产区玉米价格优势逐步显现，产销区之间、南北方之间价格倒挂态势开始转变。同时，价格市场化逐步开启了国内玉米价格与国际市场的对接，2017年上半年连续5个月出现国内玉米市场价格低于进口完税价格，玉米及其进口替代品的进口量明显减少。2016年度与2017年度我国玉米进口量分别为317万吨与283万吨，相比2015年度分别减少了156万吨和190万吨。2016/2017（始于10月）年度，我国玉米替代品进口总量下降至约1360万吨，同比下降26％，替代国内玉米消费量820万吨，同比下降38％。 本文来自织梦

（二）种植结构得到优化，农业供给侧改革成效显现 copyright dedecms

供给侧结构失衡是我国粮食产业最突出的矛盾，而化解这一矛盾的关键在于依靠市场价格的杠杆力量引导种植结构调整。以建立市场形成价格新机制为内容的玉米收储制度改革便是这一有力杠杆。改革以来，因玉米价格逐步回归市场，改变了玉米与大豆等杂粮作物的比价关系，玉米种植面积减少且种植结构得到优化。据统计，2017年全国籽粒玉米种植面积继2016年下降3000万亩后，又减少了2000万亩，调减区域主要集中于第四、第五积温带等的“镰刀弯”地区。同年，新增大豆种植面积871万亩、杂粮杂豆600万亩、青贮玉米和优质饲草500万亩、马铃薯200万亩，农业综合效益和竞争力得到提升。伴随种植结构的优化调整，收储政策下长期居高不下的库存压力也明显下降。2016年全国政策性玉米库存总量为2.6亿吨，截至2017年底已下降至1.8亿吨，相比历史最高点降幅达28％。

（三）收购主体日益多元化，收购市场活力增强

收储政策下，作为国家调控粮食市场重要载体的中储粮是玉米唯一收购储存主体，保护价下长期供过于求的库存压力导致财政负担严重。改革后，现在除中储粮以储备轮换方式参与收购外，在价格机制激励下各类加工企业、贸易商、玉米专业合作社、农村经纪人等入市积极性高涨，成为玉米收购市场的新主体，打破了收储政策下中储粮系统“一家独大”局面，形成了多元市场主体共同参与新格局。截至2017年4月30日，东北地区共收购新产玉米10190万吨，其中近80％由多元收购市场主体完成。此外，为保证新兴主体能够充分进入收购市场，除中国农业发展银行继续承担主渠道责任外，各类商业银行等金融机构也加入其中，加上各地区收购贷款信用保证基金的建立，为新型收购主体提供了有效的资金支持。多元化收购主体的进入增强了整个收购市场的活力，同时也使部分玉米直接进入消费环节，既提升了农户的玉米销售价格，也缓解了国家收储的库存压力与储存损耗。 dedecms.com

（四）上下游产业趋于协调，玉米产业链进一步激活

玉米价格的下跌降低了下游产业的生产成本，企业生产效益空间增大，玉米上下游产业关系趋于协调，激活了整个产业链。首先，玉米加工业被激活，加工企业开工率持续增加。从作为玉米三大深加工方向的玉米淀粉行业看，2016年和2017年全国平均开工率分别为67.4％和69.2％，相比2015年分别增加了11.1和12.9个百分点。尤其是东北地区2016年11月开始实施玉米深加工企业补贴政策后，其行业开工率增加幅度更为明显，截至2017年第一季度基本满负荷生产。其次，从玉米消费占比最大的养殖业看，随着玉米市场价格回归合理，饲料成本大幅降低。与此相伴，2017年以来生猪价格也呈下降趋势。据农业部对500个集贸市场的监测，2017年12月底生猪价格为15.07元/公斤，猪肉价格为25.11元/公斤，相比2015年同期分别下跌9.65％和6.30％。[2]虽然禽畜价格下降，但由于饲料成本降幅较大，因而养殖行业利润相比收储政策时期依然呈上升趋势。此外，从东北地区相关产业发展看，玉米收储制度改革后，许多深加工企业和饲料企业到东北地区投资建厂，不仅增强了主产区玉米产业发展的活力，也促进了主产区一二三产业的融合发展。

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三、玉米收储制度改革后出现新问题

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从整体看，玉米收储制度改革成效显着，但改革后也出现一些新问题，需要对此进行深入分析。

（一）小农户种植结构调整困难

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优化种植结构是解决农业供给侧结构矛盾的重要方式，也是玉米收储政策改革的基本目标。但调研发现，农户尤其是小农户在种植结构调整方面仍面临较多困难，尤其大多数农户表示对未来种植选择感到迷茫。具体看，首先，小农户主观上缺乏调整的主动性。长期的玉米种植习惯及在收储政策下形成的对保护价收购的政策依赖，导致小农户缺乏接受市场化决策的心理准备，对市场化收购认知不足。其次，种植结构调整成本较高。一方面，东北地区大部分小农户因长期从事玉米种植，种植技术皆与玉米生产相匹配，这意味着调整种植结构需要学习新的生产技术。但目前多数小农户生产者年龄集中于50～70岁，且文化程度较低，获取新知识、新技术的能力不足。另一方面，相比机械化程度较高的玉米种植，其他作物种植人力投入更多，劳动力成本会相应增加。再次，种植结构调整风险较大。这主要体现在改种其他作物后面I临的销售风险。收储政策下，玉米主要由国家以保护价的形式收购，不存在销售渠道问题。改革后，玉米主产区的产量优势自然吸引收粮企业，但若改种其他作物，就会产生销售渠道缺失的问题，进而对缺乏市场推广经验的农民产生巨大风险。最后，种植结构调整面临“先行者劣势”问题。农村土地划拨到户时，为保证公平通常将土地分为不同质量等级的地块，每户的承包土地是各质量等级土地的组合，因而条块分割、分布零散。若个别农户先行调整种植结构，周边地块针对玉米喷洒的农药可能导致其大量减产。

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（二）规模化经营进程放缓 dedecms.com

受市场环境和政策因素的双重影响，玉米收储制度改革后，规模化经营进程放缓，土地流转速度出现负增长，部分地区甚至出现流转耕地费用为零与规模化经营主体“毁约弃耕”现象。产生上述问题的主要原因在于：第一，收储改革政策颁布于2016年春耕之后，而此时土地流转价格已依据收储政策下的玉米价格确定，因而租金较高。[3]改革后玉米价格大幅下降，种植大户、合作社等规模化经营主体收益大幅减少甚至出现亏损，其生产积极性受到影响。第二，玉米种植收益减少直接导致规模化经营主体还贷能力降低，加之银行为规避风险对涉农贷款发放更为谨慎，使规模化经营主体再贷款难度增大，进一步影响其生产积极性。但同时，这也暴露出我国新型农业经营主体发展尚未成熟，缺少应对市场风险的准备和能力。第三，随着玉米价格走向市场化，未来土地租金也会走向合理，但在一段时间内土地租金可能呈现供求双方不断博弈、地租不稳定的局面。[3]调研发现，因近年来土地价格变化明显，土地流转合同大多一年一签，且价格基于上一年的玉米价格进行调整。这种短期土地流转合同在降低市场与政策变化风险的同时，也对规模化经营形成明显制约。流转土地面积和地块位置的不确定性，导致新型经营主体对土质改良及基础设施改善的投入意愿减弱，从而降低了规模化经营的生产效益与发展速度。 织梦内容管理系统

（三）玉米加工业面临产能过剩风险 织梦好，好织梦

玉米收储制度改革后，在原料玉米价格大幅下降的刺激下，玉米加工产业普遍复苏，但企业对利润的盲目追求也导致出现一定程度的生产过剩问题。以玉米淀粉加工行业为例，2016年11月以来，东北地区在深加工补贴政策[4]的刺激下，一些往年因粮食供应、亏损等问题出现减产、停产的企业也能维持正常生产经营。同期，华北玉米淀粉行业开工率也处于较高水平。迅速提升的开工率在增加玉米淀粉产量的同时，库存也随之上涨，达到近几年的最高水平。库存压力致使企业间出现恶性价格竞争，淀粉糖、造纸与食品行业淀粉需求量降低，加之原料玉米市场偏强，结果是不但库存压力未能得到有效缓解，淀粉行业利润空间逐步缩减甚至呈现下滑态势。

（四）农民玉米种植收益普遍下降 织梦好，好织梦

从玉米收储制度改革直接作用的东北地区看，改革后随着玉米价格逐渐下降，农民玉米种植收益也普遍下降。而且除改革实施区域外，全国其他地区玉米种植者收益也普遍下滑。玉米收储制度改革后，收储时托市收购高价形成的外溢效应消失，伴随而来的是全国玉米市场价格的整体回落，2016年全国玉米平均价相比2015年下降了0.17元/斤。与此同时，2016年我国农民人均农业净收入增速降至1.1％，低收入组农民人均可支配收入甚至下降了2.6个百分点。[4]改革对那些高度依赖玉米种植或以玉米种植收益为唯一来源的低收入农户产生重大影响。调研发现，一些农民表示，因年龄大、文化程度低、再就业技能缺乏，玉米种植收益下降后难以通过种植结构调整或再就业增加收入。保障农民合理收益是玉米收储政策深化改革的目标之一。因此，如何保障农民利益尤其是防止低收入农民收益下滑，是深化玉米收储制度改革急需解决的重要问题。

（五）玉米生产者补贴引发新的矛盾

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玉米收储制度改革在采取市场化收购的同时，也建立了新的玉米生产者补贴制度，即由收储政策时的价格补贴转为收入补贴。该制度的初衷在于弥补玉米价格下跌给农民带来的损失，但也引发了一些新的矛盾。第一，补贴政策不及时、不透明加大了农户种植决策的政策风险，引发种植决策与收入保障的矛盾。调研发现，2016年和2017年玉米生产者补贴标准公布和补贴发放皆在当年秋粮上市之后，且关于补贴持续的时间未有明确规定，增加了农户在是否流转土地、按什么价格流转及选择何种作物生产方面的决策风险。第二，目前的玉米生产者补贴在客观上与玉米市场化改革目标——调结构、去库存之间存在矛盾。农户种植玉米可获取补贴，而主动调整种植结构、改种其他作物的农户获得的补贴较少，由此产生一种逆向激励效应，弱化了农民改种其他作物的动力，也引发农户对玉米收储制度改革的困惑。第三，玉米生产者补贴专门针对东北地区，而其他地区玉米生产者并不享有补贴，引发东北主产区与其他地区补贴制度的矛盾。收储政策下，政策性收购价格的溢出效应明显，东北地区以外玉米产区农户的收益也随之增加。但改革后，随着收储政策溢价效应的消失，加之缺乏补贴支持，东北地区以外的玉米种植农户收益难以保障。 dedecms.com

四、深化玉米收储制度改革的对策建议

2017年12月召开的中央经济工作会议强调“深化粮食收储制度改革，让收储价格更好反映市场供求”。针对玉米收储制度改革中出现的新问题，应通过进一步深化改革加以化解。

（一）采取综合激励措施，引导农民调整和优化种植结构 织梦内容管理系统

调整和优化种植结构是农民增收、农产品增产、农业竞争力提升的基本前提，也是未来深化玉米收储制度改革的工作重点。农民长期对政策收购的依赖及获取、洞悉市场信息能力的缺乏，决定了政府需要采取多种措施引导农民调整和优化种植结构。为此，首先，应提供及时有效的信息服务，解决好“农民种什么”问题。通过建立健全玉米等农作物生产成本、市场价格、流通状况等重要信息的采集与发布机制，为农户提供充分可靠的信息支撑，引导农户形成更合理的收益预期与种植决策。其次，为农户种植结构调整提供技术支持，解决好“如何种”问题。在方式上可由政府直接提供种植技术培训，也可通过政府购买服务等方式，由农业生产服务企业、新型农业经营主体等向农户提供种植结构调整所需技术培训。最后，多渠道给予农产品销售支持，解决好销售难问题。可通过引导有实力的企业与农户签订农产品产销合作协议，或采取“互联网+物流”营销模式，发挥龙头企业与合作社的引领作用，帮助农民开拓市场、做好产销对接。另外，还可加大招商引资力度，吸引新型农产品企业在本地建厂，直接对农产品进行本地深加工。 内容来自dedecms

（二）完善农业社会化服务体系，推进农业规模经营 copyright dedecms

推进农业规模经营不仅需要发展土地的规模经营，还需完善农业社会化服务体系、实现服务规模化。玉米收储制度改革后，随着玉米生产者面临的决策复杂性与市场风险的提升，如何增加农民收益、提高其应对市场风险的能力成为改革后急需解决的问题。对此，应构建完善的农业社会化服务体系，以服务规模化带动生产规模化。对于小农户，应以农民专业合作社为重要载体，增强农业组织化程度，通过发挥种植大户、家庭农场、龙头企业带头人、村干部等的引领作用，完善相关制度，进一步将小农户联合起来。同时，积极发挥政府农业技术服务体系的功能。可以农业技术服务站为平台，或通过向市场购买服务的形式，向农民提供小型农田水利建设、农业技术培训等基本社会化服务，促进小农户和现代农业发展的有机衔接。对于规模经营主体，应重点增强金融支持与服务。一方面，引导和鼓励金融机构着力推进农业科技金融支持。如，加大对新型高效肥料与环保地膜等高科技产品研发企业、新品种培育与节能灌溉等科技服务中介的金融支持力度。[5]另一方面，完善农业保险制度，分散农业生产流通等环节的风险，增强规模经营主体应对风险的能力。如2017年4月，我国在粮食主产区开展的专门面向家庭农场、农民合作社等适度规模经营主体的农业大灾保险便是一种有益尝试。 织梦内容管理系统

（三）延伸玉米产业链，化解玉米加工业的过剩产能 织梦好，好织梦

玉米收储制度改革后，玉米加工业产能出现过剩问题。这与改革后原料玉米价格大幅下降及政府对玉米深加工的补贴有关，但也反映了玉米产业链短、下游市场需求相对不足等问题。因此，应通过推进玉米加工产业转型升级，延伸玉米产业链，化解玉米加工产能过剩问题。长期以来，我国玉米下游加工业产品主要集中于淀粉等初级加工品，市场震荡承受能力较弱。[6]玉米收储制度改革引致的玉米价格下降，为玉米加工企业转型升级、主动参与产业链衍生提供了机遇。应支持加工企业进行深度研发，开发下游产品，向环保、能源、医药、化工等非食品领域发展，尤其是加快推进生物燃料乙醇产业发展。生物燃料乙醇作为一种可再生清洁能源，已成为世界各国替代车用化石燃料的重要选择之一。2017年9月，我国出台了《关于扩大生物燃料乙醇生产和推广使用车用乙醇汽油的实施方案》，明确在全国范围内推广使用车用乙醇汽油，到2020年基本实现全覆盖。[5]这意味着未来我国生物燃料乙醇市场需求空间巨大，应着力引导、有序推进生物燃料乙醇产业发展。如，可在东北地区适度增加燃料乙醇生产能力，允许东北地区各省通过技改，将部分食用酒精产能转化为燃料酒精产能。 dedecms.com

（四）明确农业补贴的功能定位，健全补贴制度 内容来自dedecms

农业补贴是一国支持农业发展主要的、常用的政策工具。玉米收储制度改革后，玉米生产者补贴引发的新矛盾和新问题，一方面表明玉米收储制度改革的系统性与兼容性尚显不足，另一方面也说明需要对玉米生产者补贴的功能定位进行重新考虑。短期内，专门针对东北地区玉米生产者的补贴制度是一项弥补农民收益损失的过渡性措施，但从长期看，补贴应成为一种保护种粮农户利益、稳定国内粮食供给能力的长期性制度安排。因此，需要尽早明确目前运行的玉米生产者补贴政策的持续时间及后续补贴标准等内容，并及时向农户发布，从而降低农户开展土地流转与生产决策的政策风险。同时，随着种植结构的逐步调整及农民对市场化改革适应性的增强，补贴方式应逐步从与玉米生产相挂钩转向普惠性补贴，以平衡不同作物品种间的比较收益，削弱目前玉米生产者补贴的逆向激励效应，降低补贴对要素市场配置的扭曲，而且普惠性补贴也有利于保持政策的稳定性。[7]

（五）构建与改革相适应的粮食宏观调控体系 织梦内容管理系统

玉米收储制度改革后建立起市场价格形成机制，多元主体进入市场，但这并不意味着不再需要政府干预，只是政府的角色和作用发生变化，即从直接的价格制定者转变为以政策引导为主的间接调控者。因此，首先，应完善储备粮管理和调控体系。一是优化中央储备粮功能定位与结构布局，健全地方储备粮管理运行机制，加强中央与地方储备库间的衔接。二是以合理平衡农户利益与去库存为原则，通过错开农户售粮时间，或通过内部消化、定向销售等方式，减少储备粮投放对市场的冲击。其次，加强粮食流通监管体系建设。多元化主体进入玉米收储市场后，在利润的驱使下，交易环节易产生压级压价、囤积居奇等致使玉米货源释放失序、扰乱正常市场秩序的行为。对此，应加强粮食流通监管体系建设，加大对粮食流通市场的监管力度，创新市场监管方式，防止市场出现因人为操作而导致的局部供不应求与价格大幅攀升。最后，建立健全粮情监测预警系统。及时有效获取粮情监测信息是玉米市场宏观调控的基础与前提。应完善从中央到省、市、县四级全覆盖的粮情监测预警体系，依托大数据技术与互联网平台，全面把握玉米产业发展状况与未来走势，及时发现潜在风险与问题，并给出针对性防范策略与解决对策。

参考文献： 织梦好，好织梦

[1]徐志刚，习银生，张世煌.2008/2009年度国家玉米临时收储政策实施状况分析[J].农业经济问题，2010（3）：16-23. dedecms.com

[2]陈锡文.落实发展新理念，破解农业新难题[J].农业经济问题，2016（3）：4-10.

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[3][7]蔡海龙，马英辉，关佳晨.价补分离后东北地区玉米市场形势及对策[J].经济纵横，2017（6）：88-94. 织梦内容管理系统

[4]李国祥.深化我国粮食政策性收储制度改革的思考[J].中州学刊，2017（7）：31-37. dedecms.com

[5]史桂芬，刘欢，陈昕.以财税政策助推农民工返乡创业[J].税务研究，2015（10）：120-121. 织梦好，好织梦

[6]顾莉丽，郭庆海.玉米收储制度改革及其效应分析[J].农业经济问题，2017（7）：72-97. 织梦好，好织梦

[1]文中除调研数据和特殊标明出处的数据外，其余数据皆根据国家粮食局网站发布的相关统计数据整理获得，http：//www.chinagrain.gov.cn/。 内容来自dedecms

[2]数据来源：农业部网站，http：//www.moa.gov.on/。

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[3]收储政策下土地租金最高时达到700～800元/亩。 织梦好，好织梦

[4]辽宁省、吉林省、黑龙江省、内蒙古自治区政府为部分深加工企业提供新的玉米补贴费用，分别达100元/吨、200元/吨、300元/吨和200元/吨。 本文来自织梦

[5]中国能源网，http：//www.china-nengyuan.com/news/114267.html。