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[摘要]税收限制政策是美国房产税制度的一大特色，包括对特定纳税人、房产改建、税基计算和征收程序等的减免.优惠政策。美国税收限制政策经历了不断的调整、调适过程，特别是美国二十世纪早期及七十年代的两次大的财产税制度变迁，使统一财产税变为分类财产税，房产逐渐成为财产税的主要课税对象，并逐步赋予了一系列税收限制。基于此，本文提出，美国根据房产税制特点进行决策、重视合法性建设，实行信息公开、明确各级政府分工等作法，值得我们在未来推进房产税制改革中借鉴。

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　　（世经评论·北京）在美国各地对房产征收的财产税（以下简称“房产税”）制度中，税收限制（Tax Limitation）政策是其制度体系的一大特色。税收限制政策通过特定纳税人、房产改建、税基计算和征收程序等实施一系列减免或优惠，限制房产税收带来的社会不均衡。在美国历史上，房产税先后经历两次大的制度变迁，各州政府的税收限制政策一直伴随着这个过程，不断进行政策调适、磨合，并越来越系统化。我们要了解、借鉴美国房产税制度，必须着重分析其税收限制政策的制度变迁模式。
　　
　　一、美国房产税制度变迁及税收限制政策形成
　　
　　房产税曾是美国各州财政收入的主要来源，后来随着所得税、消费税等税种不断成长，房产税逐渐退出州政府收入项目，转变成为县、市、镇、学区、特别区等地方政府的主体税种。美国房产税具有纳税人广泛、课税价值巨大、税额与收入分离、税基评估人为因素多等特征，历史上就与税收限制政策相伴而生，税收制度也在这种税收限制政策中渐进变迁和完善。 copyright dedecms
　　
　　（一）第一波房产税制度变迁及限制政策出现
　　
　　美国房产税起源于北美殖民时期，最初课征范围是土地、地上建筑物、机械用具、家居用品、船只、家畜等全部财产，税额分别按照土地面积、牲畜头数、房屋价值、船只吨位等不同标准计算。伊利诺伊州从1818年开始实行一般财产税（General Property Tax）制度，对各类动产、不动产实行同一税率征收。其他州从十九世纪四十年代开始纷纷引进这一制度，到了十九世纪末已有35个州实行统一税制。十九世纪后20年系美国历史上的“镀金时代”，这一时期美国经济高速发展，1898年城市人口首次超过了农村人口，农业社会向城市化转型。当时一般财产税平均占各州税收总收入比重达45%，高于其他任何一个税种。但此时房屋价格尚未拉高，房产税占整个财产税收比重较低。由于房产真实价格难以取得、缺乏合格评估人员、官员选举因素、州和地方竞争等原因，房产税的税基增长缓慢，人们对房产税的多寡并不在意，此时各级政府没有制定普遍性的税收限制政策。
　　
　　1900年后，随着城市化进程加快，房屋价格逐步升高，美国房产税收入迅速增加。房屋价格带动的税收增长引发公众支出压力，各级政府开始推动了房产税的第一波制度变迁。1907年全国税收联合会（National Tax Association）成立后，各类纳税人组织纷纷成立，提出限制、取消一般财产税，实行专业人士评估，优化政府支出等政策。这些主张构成当时所处“进步时代”政策的一部分，一些具体要求在后来罗斯福新政中实现。1929-1933年大萧条时期，很多房主破产，无力缴纳贷款和税款，各级政府开始出台房产税的税收限制政策。美国先后有16个州政府针对贫困家庭、低收入家庭出台了相机抉择性的临时减免税收政策。二十世纪五十年代末到六十年代后期，各州和地方政府纷纷将这些政策制度化。如，新泽西州1957年实行面向老年人的税收减免政策，之后有24个州先后引进；威斯康星州1964年实行房产税高于一定税额或房主收入比例后，自动减免的断路器（Circuit Breaker）制度，到二十世纪七十年代有近30个州建立这一制度。 copyright dedecms
　　
　　这一时期，各州实行房产税法定税基限制政策，即法律规定房产税税基与房产的市场价格的比值。这一规定拉低了税基，实际税基更是低于法定税基。二十世纪五十年代末，美国27个州和哥伦比亚特区法律要求房产税按市场价格的l00%计算，其余14个州规定的税基低于市场价格，最低的为20%。但各州实际税基均低于法定税基，有的州甚至不到市场价的5%。到了二十世纪六十年代末，原法定税基100%按市场价格计算的27个州中，有10个州也因法定税基与实际税基的强烈反差，遇到来自公众的巨大税收减免要求，于是纷纷大幅度降低法定税基与市场价格的比值，有的州调低到20%。
　　
　　（二）第二波房产税制度变迁与限制政策深化
　　
　　二十世纪七十年代，美国通货膨胀率达到历史最高点，加上能源危机，房产价格上涨，经济发展陷入“滞涨”。虽然美国大多数州已采用低于市场价格100%的比例计算税基的税收限制政策，但房产税税负仍然迅速增加，纳税人压力沉重。在这种形势下，美国各州再次大规模出台房产税税收限制政策。人们也通过各种途径表达税收限制的政策主张，更多的则是向法院提起涉税诉讼，主张自己的权利。其中，在霍华德·贾维斯（Howard Jarvis）.保罗·甘恩（Paul Gann）两人倡议下，1978年加利福尼亚州提出“不应让老加利福尼亚州人因高税收而失去住房”的税收限制政策的改革方向，并迅速开启了“限制财产税收的人民倡议”（People's Initiative to Limit Property Taxation）。
　　
　　在这一阶段，美国几乎所有州都出台了以税收限制为特征的新房产税政策，其中影响最大的是加利福尼亚州1978年第13号提案（Proposition 13）。该提案从税率、计税价格、房价调整、房地产交易环节税收、税收增长等方面提出限制政策，重建房产税收制度。具体包括：房产税税率不超过计税房价的1%；计税房价按1975年3月1日价格，或以后进入市场换手、重新建造时的价格；每年房产计税价格增长不超过2%；禁止对房地产交易征税；增加房产税收入须获全体选民的2/3以上同意。13号提案出台后，各州纷纷出台了房产税限制政策规定，如比较典型的马萨诸塞州2-1/2案（Proposition 2-1/2）等。
　　
　　（三）房产税税收制度变迁与税收限制政策的关系
　　
　　从美国房产税制度的历史发展可以看出，税收限制政策伴随着房产税制度发展的始终，并成为这个制度变迁的动力。 内容来自dedecms
　　
　　第一，税收限制政策是房产税制度变迁的重要内容和动力。公众对房产税政策的意见，推动了收入差距因素、残障人士因素等特定的因素被纳入税收政策调整考虑范畴，形成了房产税税收受限制政策，推动了房产税制度完善。
　　
　　第二，房产税一般制度与税收限制政策不尽相同。房产税一般制度反映普通社会公众的意见和政策建议，税收限制政策主要反映特定群体、特定行为者需求。但两者都通过梳理形成完整的、可提交各方表决的系统化政策议程方案，这些方案通过全民公决、议会投票、行政命令等确认形式，最终成为具有普遍约束力的政策。
　　
　　第三，税收限制政策最终构成房产税制度的有机组成部分。在研究借鉴美国房产税制度时，我们除了着眼于税基、税率等基本税制要素，也需要关注税收优惠、减免等限制性政策规定。因为美国房产税制度中，最复杂的就是其税收限制政策，美国各地按房产税率、税基的名义数值计算的税额，与实际征收额的巨大差异，主要受税收限制政策影响，只有了解这些政策才能全面了解美国房产税制度。

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　　二、美国房产税的税收限制政策类型及现状
　　
　　通过美国历史上两次大的房产税制度变迁，尤其是加利福尼亚州1978年第13号提案出台后，美国各州系统引入了房产税收限制政策，为美国地方治理设定了收支限制。各州又普遍从特定人群、特定行为、征收程序等方面，制定了系统化的税收限制政策，使房产税制度逐渐磨合调适成熟。
　　
　　（一）针对特定纳税人的限制
　　
　　加利福尼亚州1978年第13号提案通过后，纳税人中新的利益不平衡开始出现，各州和地方政府继续从房产税政策细节上完善相关税收限制政策。以加利福尼亚州为例，第13号提案后该州陆续通过公民投票，出台了修改州宪法的19个提案，另有进入公决程序的10个提案，因未达到法定人数未获通过。
　　
　　在已通过的19个提案中，首先涉及的是对特定纳税人的税收优惠，主要包括市政建设被征用人、自然灾害受灾人、家庭财产受让人、重购住房的高龄居民、牺牲军人配偶等。这些都发生了房屋财产权的转移，按照第13号提案的有关规定，均属于应当重新估价的范围。但是，原有房产税税基均按购置价加随后每年不超过2%的固定增长比例计算，重新估价会带来计税价格大幅度上涨。这些纳税人的具体情况有的属于外界原因造成的，如财产被征用、自然灾害等；有的属于家庭成员间的转让，如父母、配偶、祖父母间；有的属于国家应予以照顾范围的，如牺牲军人的配偶获取遗产的。这些纳税人认为，重新计算计税价格不公平。各州和地方政府为此对政策进行了调整，最终在1982-1996年间，先后通过公民投票出台8个针对特定类型纳税人的补充提案。 本文来自织梦
　　
　　这样，在传统的老年人、低收入者优惠基础上，美国各州在后来也根据各自情况，制定了针对其他特定人群各类税收减免、优惠政策。如，对退伍军人、残疾人等给予税收减免优惠。
　　
　　（二）针对特定行为的限制
　　
　　房产税应税房屋在购置或建造以后，常被改造、改建。对这些改造、改建带来的房产价值增加如何处理，是房产税政策中需要考虑的重要问题。按照美国大多数州的房产税制度规定，如果房屋所有人通过添加、重构或建筑物扩展等方式改建房屋，其添加或升级部分应当按当年市场价值进行评估，并计入当年的房产税税基。以加利福尼亚州第13号提案规定为例，如果房屋所有人通过添加、重构或建筑物扩展改进性能，添加或升级部分按当年市场价值评估，其后每年选择2%或通货膨胀率两者中较低的一个比率确定增加比例，价值累加在原有房屋价值上。 织梦内容管理系统
　　
　　但现实中的各种改建行为极为复杂。人们认为，像增加太阳能设施，属于绿色环保行为；增添消防、抗震等设施，属于增强公共安全保障；残疾人房主增加无障碍设施属于生活必须；非残疾人房主增加无障碍设施，属于维护残疾人权益等。类似行为不一而足，但都是公共政策应当鼓励的行为.税收政策作为公共政策的一部分不应相互矛盾。因此，有关利害关系人开始推动进入公众投票程序。以加利福尼亚州为例，该州先后出台了7个相关的提案，将一些改造、改建设施增值排除出税基价值计算范围。
　　
　　（三）针对税收征收程序的限制
　　
　　各州的房产税税收法律规定不仅是规定纳税数额的实体法，也是规定纳税程序、税法制度决定形式的程序法。如，加利福尼亚州第13号提案规定，涉及房产税收政策调整的，需要经过选民人数的2/3以上才能通过。各州民众为了防止州政府利用议会的立法权侵害公众财产权益，都通过州宪法或法律形式，对房产税制度变动程序普遍出台了限制性规定。各州税收限制性规定出台后，既限制了地方政府房产税收入，常常使之面临收支矛盾；同时也限制了公众增加某些政府投入的意愿。 内容来自dedecms
　　
　　这样，很多地方政府为了突破限制，纷纷以市政公用设施集资、各种收费、发行债券、权证等方式取得收入，绕开州政府对房产税的税收限制政策。各州政府为此纷纷采取措施堵塞政策漏洞，如加利福尼亚州出台了第218号提案（Proposition 218），将市政公用设施收费、集资等政府性收入都纳入需要全民公决事项的范围。在房产税限制制度下，公众希望投入的项目也受到很大影响，很多州为突破限制，将某些项目的房产税、债券融资、收费等，排除在税收增长限制范围。如，重视教育的加利福尼亚州2000年出台第39号提案，对校区通过债券融资政策全民公决通过比例，从2/3以上，调整为55%以上同意即可。
　　
　　（四）税收限制政策下的美国房产税现状及矛盾
　　
　　目前，美国各地房产税平均有效税率（Effective Rate）在1%左右，最高的州在2%左右。税收限制制度最系统、健全的加利福尼亚州平均有效税率为0.81%，州内各地方政府税率不同，其中旧金山0.6%、帕洛阿尔托0.42%，各州中最高的新泽西州为2.38%，紧随其后的伊利诺伊州2.32%、新罕布什尔州2.15%、康涅狄格州1.98%；夏威夷州有效税率最低，为0.28%，紧随其后的阿拉巴马州0.43%、路易斯安那州0.51%、特拉华州0.55%。税收限制政策的系统性引入，使得各州有效税率较低。近年来的房产税税收限制政策出台逐渐减少。如，房产税税收限制政策最多的加利福尼亚州，1978年以来先后通过的20个议案中，19个是2000年以前通过的；之后仅有2010年通过了一个防震设施免税议案。 dedecms.com
　　
　　美国大多数州的现行普遍实施的房产税限制性政策，也带来利益不均衡问题。这主要表现在：一是新旧住户不均衡。由于按房屋购置价加年度固定增长率计算税基，并制定税率上限，结果是居住时间越长，受益越大；而新房主通常支付更高的税负。二是区域间不均衡。房产价格增长快的地区，通常居民收入高，白人比重大，计税价格增长低于市场价格增长，有效税率事实上逐年降低；价格走低的地区，通常居民收入低，黑人、有色人种比重大，有效税率事实上逐年增高。三是政府收支矛盾突出。随着经济和社会发展，政府各项财政支出不断增长，但房产税增长受制于税收限制政策规定，常常使地方政府面临收支窘境。此外，房产税可能会扭曲商业系统和房主决定迁移或扩张等。
　　
　　三、美国房产税制中税收限制政策的借鉴
　　
　　美国各州和地方政府针对具体情况，不断对政策规定进行调整，出台了大量税收限制政策，推动了房产税制度的有效实施。这些税收限制政策的制定、实施过程反映了公共政策的一般规律，对我国房地产税收政策的完善具有借鉴作用。
　　
　　（一）基于房地产税特点制定政策
　　
　　从税收来源看，房产税的课税对象－－房产一般不产生现金流，需要用其他收入缴纳，容易因课税对象和税源的脱节而引发不均衡。税款征收方式上，其他税收一般随商品或所得分散或零星缴纳，房产税单笔应纳税额巨大，纳税人缴纳压力大。税基评估上，评估员自由裁量权容易产生寻租或不公正行为。我国房地产税面临的问题将是类似的，因此税制设计中要做到：解决好课税对象与税源分离问题；起步阶段，税率、税基未必一步到位；选用简单税基评估方式，压缩评估员的自由裁量空间；制定周密的老人、低收入人群等优惠政策等。
　　
　　（二）完善房地产税立法和公众参与
　　
　　美国房产税政策，大多通过州宪法的形式出现，其中，有的是通过人民倡议，有的是立法建议等形式提出，具有法律的权威性。在征管过程中，由专业的评估人员进行价格评估，评估过程和评估员的选择，由公众或议员选择。从政策提出、制定、实施过程看，美国房产税政策的公众参与较多。从公众心理角度，人们对参与作出的决定，抵触情绪大大降低，甚至会极力维护。这为政策顺利实施奠定了基础。我国现行房产税只对经营性房产征收，房地产税立法后将扩大到对非经营性房产征收，在立法过程中如果有公众和人民代表的充分参与，也有利于后续的征收管理。
　　
　　（三）政策全过程的信息公开
　　
　　美国地方政府在征收房产税前，会将相关税率、评估标准、评估结果、减免制度等公之于众，并为公众查询、提起申告提供方便。房产税的支出方向，主要用于学区教育、治安、居住环境、社区工程等居民看得见、摸得着、用得上的项目。社区环境改善会带来房子增值，会增加公众满意度，减少抵触情绪。我国未来如果全面开征房产税，应严格按照中央、国务院全面推进决策、执行、管理、服务、结果公开（五公开）的要求，加强解读回应，扩大公众参与。应将房产税相关政策征求纳税人意见，及时掌握可能存在的问题。房产税的支出方向、支出数额、支出项目、管理及预期情况，也应及时公开。征收过程中的有关事项，可以采取公告公示、问卷调查、走访群众、座谈会、听证会等形式，以便社会各界监督。
　　
　　（四）明确政府间的房产税分工
　　
　　美国房产税属地方收入，州政府只是介入政策制定，不分享收入。房产税政策的问题发现、政策制定一般由州政府主导；政策的执行、管理、终止等都由地方政府负责。州政府负责州内政策的统一性，以减少相邻地区政策差异可能带来的矛盾；地方政府在执行中，大多追求房产税收支对应，付出与受益相称，减少受益外漏等。我国房地产税政策应当符合我国国情，根本性政策由中央制定，省级制定实施细则和税收限制（优惠、减免等）政策，省以下地方政府制定操作性办法。房地产税属于地方胜公共政策，必须充分考虑本地实际收入和住宅价格水平。同时，基于收益、付出对称原则，房地产税支出应主要用于本区域环境的改善，而非用于一般性政府支出，更不能用于地区性的财政平衡。