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[摘要]尽管美国次贷危机引发的全球金融危机的影响尚未消除，但美国政策性住宅金融机构的发展经验仍有许多值得我们借鉴的地方。借鉴其经验，对建立中国政策性住房金融体系建议如下：充分发挥政府的重要引导作用，研究并建立支持保障房建设的政策性金融机构；大力发展二级市场，推进住房抵押贷款证券化工作；合理运用政府信用，构建政府信用担保与市场保险相结合的全国性住房贷款风险担保与化解机制；加强信用资格审查，完善信用体系建设；推进住房公积金制度改革，大力发展公共租赁住房。

　　（中经评论·北京）一、美国政策性住宅金融机构的发展特点
　　
　　（一）美国政策性住宅金融机构发展概况
　　
　　美国政策性住宅金融机构在推动政府实现“居者有其屋”住房政策目标的过程中起到了关键作用，是联邦政府实施住房政策的重要工具，也是美国金融领域的重要基础设施。其触角渗透到住房抵押贷款一级和二级市场，对维护住房抵押贷款的稳定性和流动性具有不可或缺的主导作用。美国政策性住宅金融机构的发展经历了四个阶段：上世纪30-40年代，以联邦住房管理局为主的贷款担保阶段；上世纪40-80年代，以互助储蓄银行、储贷协会为主的住房抵押贷款阶段；上世纪80年代至2006年，以房利美和房地美（以下简称“两房”）为主的资产证券化阶段；2007年至今，政府加强干预和监管阶段。
　　美国政策性住房金融体系经过多年的发展日趋完善。机构之间通过有效的合作，提高了住房金融政策的协同效应：联邦住房与城市发展部（HUD）负责所有住房与城市发展计划及相关政策的制定，其管理下的联邦住房管理局（FHA）、吉利美、两房都是美国政策性住房金融体系的重要组成部分；FHA负责住房标准的制定和为中、低收入阶层提供按揭担保；吉利美和两房则是三大政府信用机构，吉利美具有完全政府担保，两房作为政府支持企业（GSE）具有政府的隐性担保。除了政府性公司，商业性金融机构是二级市场的重要补充，是政府性公司的重要承销商和技术伙伴，如高盛集团、美林证券公司和雷曼兄弟公司（2008年倒闭）等。 内容来自dedecms
　　
　　（二）美国政策性住宅金融机构发展特点
　　
　　从美国政策性住宅金融机构的发展历程来看，其发展具有政策性、金融性、住宅性三大特点，具有实现政府改善民生的政策目标、稳定房价和保障居民住宅消费需求的三大功能。
　　1.政策性：服务于政府的住房政策目标
　　美国政策性住宅金融机构服务于政府“居者有其屋”的政策目标，并为特定的群体提供住房金融服务。在政策性住宅金融机构的推动下，美国住房自有率从20世纪50年代的55%提高到70年代的60%以上，2004年达到69%，其中55岁以上美国人的住房自有率高达81%。政策性住宅金融机构为特定群体提供金融服务，如联邦住房管理局面向中低收入人群提供抵押贷款保险业务，退伍军人管理局（VA）通过退伍军人住房贷款项目，农业部通过乡村住房和社区设施项目以及乡村租房项目，住房和城市发展部通过印第安人住房项目直接发放和担保抵押贷款。吉利美的活动范围为抵押贷款二级市场，主要对政府机构所担保或保险的抵押贷款的证券化业务提供担保服务；两房则一直是抵押贷款二级市场上最大的参与者。 织梦内容管理系统
　　2.金融性：发挥资金融通作用
　　一是美国政策性住宅金融机构通过证券市场筹集长期资金。例如，“两房”等抵押贷款证券化机构主要通过发行抵押贷款支持债券（MBS）来筹集资金。二是美国政策性住宅金融机构为住房建设提供金融支持。比如，1937年美国设立了公共住房项目，美国立法授予地方公共住房管理局（PHA）发行债券资助公共住房开发，其中债券的本息由联邦政府支付，维修和其他运营费用则从房租收入中支付。1961年推出第221（d）3条款－－“低于市场利率项目”，满足夹心层住房需求。1962年，美国国会通过了针对乡村地区租赁住房的第515条款项目，为开发商提供期限50年、利率为1%的长期贷款。1968年，推出第236条款，联邦政府不再收购开发贷款，而是每年为开发商提供补贴，使其贷款成本下降到1%。三是美国政策性住宅金融机构具有较为完善的公司治理结构，董事会成员来自多个部门。例如，房利美董事会的15位成员组成中，10位由股东选举产生，5位由美国总统任命。四是美国政策性住宅金融机构的业务模式多样化，主要包括优惠贷款、担保业务和保险业务。 内容来自dedecms
　　3.住宅性：解决居民住房问题
　　政策性住宅金融机构服务于房地产业。1937年，美国制订颁布首个全国住房法案，开始正式实施公共住房计划。1949年，美国住宅法制定了全国性住宅政策目标，即让“每个美国家庭都拥有一套体面的住宅和合适的生活环境”。从20世纪50-60年代，美国启动了全国性的社区开发工程。1974年制定《住房和社区发展法》，保障重点是直接补贴需求者，提高其支付租金的能力。其中，第8条款最具影响力。根据第8条款，将为低收入家庭提供租房补贴，也为相关开发项目提供补贴，其中的房租补贴由HUD通过地方机构发放。20世纪80年代以后，美国的住房政策更加明确指向了低收入阶层，实施租金优惠券计划，提高其租金支付能力。1992年，联邦政府为两房提出了“廉价住宅目标”。该政策导致美国住房金融体系给过多信用等级较差的穷人发放了购房贷款，形成后来所谓的“次贷”。2007年爆发次贷危机，2008年美国联邦政府接管两房，通过向其注资维持住房抵押贷款体系的运转。

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　　同时，美国政策性住宅金融机构享有政府的隐性担保。比如美国两房享有的特殊政策包括政府注资、税收优惠、财政补贴、免除美国证监会的监管。美联储是其财务代理银行，对“两房”债券予以特殊监管。金融危机时期，美国财政部对“两房”的救助也表明，其背后有政府的隐性支持。
　　
　　二、美国政策性住宅金融机构发展的经验及教训
　　
　　（一）政府在保持住房金融体系高效和稳定运作中扮演着重要角色
　　
　　美国住房金融体系是在政府的支持下构建起来的。在过去的80多年里，美国政府一直致力于通过成立政府发起的企业及发展抵押贷款证券化业务等诸多措施，为住房金融体系注入流动性，以联通货币市场与资本市场，满足住房金融业务对长期资金的需求，使居民可以获得可负担起的住房抵押贷款，进而为解决中低收入群体的住房问题提供制度与机制的保证。一是完善住房立法，确立住房金融业务发展的制度基础。1932年到2008年间，美国国会共颁布70多部住房方面的法案及修正案。二是发挥政府担保作用。如FHA专门为中低收入家庭提供住宅抵押信贷保险，VA专门为军人购房抵押贷款提供担保。GSE（如两房）具有政府隐性担保，承担部分公共服务职能，推动住房金融二级市场的发展。通过政府机构担保与私营抵押保险相结合的混合保险模式，美国构建了住房抵押贷款一级市场信用风险防范机制。三是完善金融风险监管体系。美国建立了中央和州政府级别的监管体制，加强对住房金融的监管。2008年金融危机之后，监管模式由“分头监管”向“统一监管”转变，设立了联邦住房金融局。四是采用“FHA/VA+两房”模式，提高银行等放款机构向中低收入家庭发放住房抵押贷款的积极性，促进了住房抵押贷款二级市场的发展。HUD为两房制定了特定目标：其一，支持中低收入家庭购房计划；其二，向特定地区提供信贷支持计划，比如低收入地区和少数民族聚集的地区；其三，提供特殊房屋购买支持计划，专门向收入极低的家庭提供住宅信贷支持，为中低收入群体提供信贷支持，解决中低收入群体的住房问题。2004年，HUD为两房增加了“购房子目标”（Home Purchase Subgoal），鼓励两房对中低收入者和特殊群体扩大融资支持规模。从2008年两房对住房项目目标实施的整体情况看，房利美的完成情况要好于房地美，其中在为服务不足地区提供贷款方面，还超额完成了任务；而房地美则没有达标。其他项目上两房都没有达标（见表1）。

本文来自织梦

　　

　　
　　（二）二级住房抵押贷款市场是美国住房金融体系核心
　　
　　美国住房金融的证券化市场高度发达，被视为“资本市场融资模式”的典型代表。二级住房抵押贷款市场是美国住房金融体系的核心，通过发行MBS获得长期、稳定、低成本的资金来源，用以解决住房金融长期资金来源的核心问题。美国政府对二级市场的金融中介机构做了精细的制度安排，在促进住房抵押贷款市场标准的形成、引导其他金融机构的标准化、建设住房金融市场的长效调控机制等方面发挥了重要作用。例如：两房在住房抵押贷款市场的标准及对所担保的MBS的要求，成为其他金融机构发行MBS的模板（见图1）。
　　

　　
　　（三）住房金融政策过度宽松，推升住房市场泡沫化，公共住房政策面临困境
　　
　　美国过度宽松的住房金融政策助推了住房市场的泡沫化，政府监管缺位则导致风险累积，最终爆发次贷危机并蔓延形成全球性金融危机。2006年以来，很多家庭的住房市场价值明显低于还款数额，于是自动选择放弃住房，或因欠款不还而被金融机构收回住房。2007年次贷危机爆发，2008年至2010年，美国住房没收案例分别为45.7万件、54.7万件和80.9万件，美国住房自有率2015年降至63.8%。 织梦内容管理系统
　　目前，美国公共住房政策面临困境，住房金融政策重心由鼓励购房转向支持租房者。美国住房金融政策存在的主要漏洞和缺陷是过分强调住房自有率目标，而忽视了中低收入群体的租房问题，使得公共住房政策陷入困境。近年来，美国政府调整公共住房政策重心，大力支持租房者，改革住房金融体系，推行审慎住房金融政策。
　　
　　三、借鉴美国经验建立中国政策性住房金融体系的建议
　　
　　（一）发挥政府的重要引导作用，研究建立支持保障房建设的政策性金融机构
　　
　　政府在构建住房金融体系中应发挥重要的支持和推动作用。一是加强基础制度建设，包括完善重点领域相关法律法规、加强监管等方面。二是对政策性金融机构给予资金支持和税收减免优惠，或通过政府担保提高其信用等级。尤其是在市场刚起步阶段，政府起到的推动作用无可替代。三是积极防范、化解住房金融市场危机。四是避免政府支持可能引起的市场垄断，明确政府支持的退出期限。五是建立有效的宏观决策机制，组建国家层面的住房政策的决策机构，比如组建国务院住房委员会。六是研究、建立更多的支持保障房建设的政策性金融机构，真正体现其“优惠”性，降低保障房建设融资的成本。
　　
　　（二）大力发展二级市场，推进住房抵押贷款证券化
　　
　　大力发展二级市场是一个较好的保证政府目标和市场效率的方式。美国政府通过支持住房金融二级市场的发展，促进了整个住房金融的发展，通过抵押贷款体系为居民提供了数额大、期限长的住房抵押贷款。目前，中国资本市场正处于成长初期，MBS市场刚刚起步，二级市场有待发展和完善。尽管住房抵押贷款发展速度较快，但与美国相比总体贷款规模仍然较小。
　　
　　（三）合理运用政府信用，构建政府信用担保与市场保险相结合的全国性住房贷款风险担保与化解机制
　　
　　政府在机构安排中应注意不参与市场竞争，通过合理运用政府信用，引入民间资金，实现既能减轻政府财政负担，又能达到同样的政策效果，同时还可避免政策性机构官僚化等多重目标。特别是在二级市场初期，为MBS提供政府信用担保以增强其信用等级是启动市场的关键。目前，中国政府信用担保体系尚未形成，而保险业对住房抵押贷款的承保率几乎为零，由于缺乏政府与市场相结合的担保体系，因而无法有效化解房地产信贷风险。
　　
　　（四）加强信用资格审查，完善信用体系建设
　　
　　目前，中国房贷发放的信贷标准存在放松倾向，若不加强金融监管，次贷风险可能累积，住房金融市场的潜在风险巨大。因此，应严格执行有关房贷借款人信用审核政策，加强信用资格的贷前审查和贷后风险跟踪管理。要进一步健全社会征信体系，完善守信激励和失信惩戒机制，建立个人信用评分系统，加强对借款人的还贷约束。
　　
　　（五）推进住房公积金制度改革，大力发展公共租赁住房
　　
　　推进住房公积金制度改革，提高家庭住房支付能力。美国次贷危机表明公共住房金融体系难以从根本上解决中低收入家庭的住房问题，提高其住房支付能力才是关键。从巴西、墨西哥等发展中国家的经验来看，住房公积金制在提高中低收入家庭的住房支付能力方面发挥了有效作用。公积金制度具有强制缴存、长期积累、定向使用、低存低贷的特点，专项用于住房方面的支出，有利于帮助中低收入家庭改善住房条件。中国应推进住房公积金制度改革，改进住房公积金缴存、提取、使用、管理、监管机制，充分发挥其互助金融的根本功能，增加使用住房公积金的便利性，并研究国家财政对缴存住房公积金进行补贴的可行性。
　　此外，还应大力发展住房租赁市场，以满足中低收入家庭的居住需求。目前，中国住房租赁市场发展相对滞后，供应主体90%以上是个人出租，缺少专营租赁服务的企业。发展住房租赁市场，从供给端看，一是应增加租赁房源、鼓励企业、机构和个人提供房源；二是要鼓励发展以住房租赁为主营业务的专业化企业；三是发挥政府作用，在土地、规划、金融、税收等方面予以政策支持，规范租赁市场管理。从需求端看，可借鉴美国经验，实施以租房补贴为代表的住房援助政策，通过发放租金券鼓励租房，依靠租赁市场解决部分住房问题。
　　
　　参考文献：
　　[1]王文静，林文顺.住宅政策性金融机构发展实践的国际经验及启示[J].金融发展评论，2014（11）：33-42
　　[2]张桥云.完善我国住房金融制度研究－－基于美国的经验与教训[M].西南财经大学出版社，2013：156 织梦好，好织梦
　　[3]住房和城乡建设部住房保障司、住房公积金监管司编.国外住房金融研究汇编[M].中国城市出版社，2009：186