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[摘要]营业税是我国地方政府税收收入的主要来源，是占比最高的税种。从各地营业税对税收收入贡献度来看，经济越落后的地区，营业税的贡献度越高，相反则较低。但在营改增之后，营业税地方政府将与中央五五分。因此，营改增之后，经济欠发达地区和省级以下地方政府税收收入将受到较大的负面影响。但应该看到这些地区企业得利越多，对经济的刺激作用越大。经济欠发达地区，如果能善加利用营改增的契机，加快结构优化调整步伐，地方财力增长空间更大。

　　（中经评论·北京）一、营业税对地方税收的重要性
　　
　　营业税是我国地方政府税收收入的主要来源，以2014年为例，营业税为1.77万亿元，占公共预算收入7.59万亿元的23.3%，是占比最高的税种。如果考虑到以营业税、增值税和消费税为税基的城市维护建设税，营业税对地方税收的贡献度更大。
　　
　　从各地营业税对税收收入贡献度来看，经济越落后的地区，营业税的贡献度越高，相反则较低。按人均GDP对31个省（包括市区，下同）进行排序分组，人均GDP最高的10个省，营业税占税收比重为28.4%，人均GDP居中的11个省为32.4%，人均GDP最低的10个省为33.7%。造成这一现象的原因有两方面：第一，经济落后地区工业和批发零售业不发达，人均收入水平低，因此，以销售和收入为税基的所得税和增值税税源相对较少；第二，营业税主要以建筑业和第三产业为税基，经济落后地区与发达地区建筑业和第三产业的相对差距小于第二产业。 织梦内容管理系统
　　
　　再看营业税对省级和省以下税收收入的贡献度。营业税对本地区税收收入贡献越高的组，其对省级政府税收的贡献度也越大。其中，营业税占全省税收收入比重最高的9个省，省级营业税占省级税收收入比重为49.29%；居中的9个省占比为35.42%；最低的9个省，占比只有28.62%。而以上三个分组，省以下营业税占省以下税收收入比重分别为31. 31%、30%和25%，明显小于省级的营业税占比。可见，省级相对于省以下对营业税的依赖度更高。
　　
　　二、营改增之后地方税收收入变化的模拟
　　
　　根据《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》（国发[2016]26号，下称26号文），未来2～3年为营改增过渡期，其间以2014年为基数核定中央返还和地方上缴基数，所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围，并实行央地五五分成。相当于原来分别按25%和100%留成地方的增值税和营业税统一按照50%的留成地方。模拟营改增之后，留存地方新的增值税相当于原来增值税的两倍（50%／25%）与原来营业税的一半（50%／100%）之和。当然，有两个问题需要进一步明确：第一，2014年以前，我国逐步开展营改增试点，但这部分改增的营业税仍然按照100%留成地方，因此应该剔除2014年财政决算中已改增的营业税；第二，营改增减少了重复征收，增加了相关服务业下游行业税款抵扣，从而导致各省税收收入系统性的下降。

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　　对于第一个问题，考虑到2014年之前营改增的部分占比较小，只涵盖了交通运输等八个行业，没有触及营业税占比最高的建筑业、房地产和金融业。这些行业营业税占比高达80%以上。同时，各省财政预决算报告中对改增部分营业税只有零星披露，具体的数据难以获得，因此本文未将增值税进一步拆分为2016年营改增形成的增值税和之前营改增的增值税两部分。
　　
　　对于第二个问题，营改增之后确实存在减税效应，但具体数值很难估计。如果按照《国务院关于印发降低实体经济企业成本工作方案的通知》（国发[2016]48号）规定“全面推开营改增试点，年减税额5000亿元以上”的目标，假定最终实现减税目标，大概相当于2015年营业税1.93万亿元和增值税3.11万亿元合计数5.04万亿元的10%。再假设2014年就实现全面营改增，而且减税幅度也相当于当年营业税加增值税的10%，且各省都按照10%的比重减税。 dedecms.com
　　
　　因此，营改增之后地方税收收入的净收益由两部分组成：一是营改增后中央地方之间收入再分配效应，即新的增值税减去原有增值税和营业税；二是减税效应，即新的增值税10%的减税。再分配效应可正可负，只有再分配效应大干减税效应的负面影响，净收益才能为正。对于再分配效应，只有当营改增前增值税大于营业税2倍的省份，再分配效应才可能为正。可以预期，再分配效应将导致营业税占比较高的经济落后地区地方税收的下降。相反，原来营业税加增值税更高的经济发达省份受到减税效应的冲击越大。
　　
　　据此，用2014年的数据，计算得出营改增对全国地方税收的再分配效应为895.95亿元，减税效应导致地方税收减少2836.11亿元，合计净收益为1940.16亿元，相当于当年地方税收收入的3.28%。可见，营改增之后中央对地方再分配为正，减税效应的绝对影响远大于再分配效应，进而地方净收益为负值。但总的来说，营改增对地方税收收入冲击不大，在地方可承受范围之内。 copyright dedecms
　　
　　按人均GDP排序分组，列示了营改增模拟结果。先看再分配效应，再分配效应随着人均收入水平的下降而下降，经济最落后地区甚至为负。但减税效应则与经济发展水平正相关，越是经济发达地区减税效应越明显。综合来看，人均GDP居中的省份营改增的净收益反而最高。当然，表l中人均GDP最低的组净收益仍然最小，只有-77.58亿元。这一结果验证了前面的判断：经济特别发达地区因为税收收入高，受减税效应影响最大；欠发达地区则因为营业税占比较高，受再分配效应影响最大。最后，从相对变化来看，经济发达省份净收益占税收收入的比重尽管为负（-1.73%），但受到的负面冲击最小，分别比人均收入中间和最低的分组高3.08个和4.58个百分点。
　　
　　再看省级及省以下营改增之后税收收入的变化（见表2）。先看再分配效应，与上述不一致的是人均GDP最高的9个省营改增后平均省级收入下降了27.02亿元。造成这一现象的原因是再分配效应使广东和江苏两省模拟营改增之后省级税收分别大幅下降了331亿元和179亿元（主要是因为江苏和广东省级营业税收分成比例远高于增值税，江苏的省级营业税和增值税分成比例分别为15 .7%和1.1%，广东为44.6%和10%）。如果剔除江苏省和广东省这两个极端值，营改增后省级税收再分配效应平均为26.92亿元，高于人均GDP居中和最低的两个组。省以下的情况与省级类似，人均GDP越高再分配效应越大。从数值上看，再分配效应对省以下的正面影响更大，如剔除江苏和广东之后，收入最高的一组，再分配效应使省级税收收入提高了26.92亿元，而省以下则提高了86.82亿元。

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　　与上述类似，人均GDP越高，减税效应对地方税收收入的负面影响越大，而且对省以下的影响更大。例如，人均GDP最低的一组减税效应导致省级税收收入下降11.16亿元，而省以下下降了48.63亿元；人均GDP最高的组，则分别为下降35.61亿元和148.9亿元。剔除极端值，由于减税效应大于再分配效应，营改增对省以下税收收入的负面影响大于省级。这一结论与上述“省级相对于省以下对营业税的依赖度更高”不相符。究其原因是省级营业税尽管占省级财政的比重较大，但绝对值远小于省以下。样本中27个省省本级营业税和增值税合计0.6万亿元，远低于省以下的2.58万亿元，因此，从绝对值看，10%的减税效应对省以下的负面冲击远大于省级。
　　
　　三、政策建议
　　
　　笔者发现，营改增之后，经济欠发达地区和省级以下地方政府税收收入将受到较大的负面影响。对于这一问题要辩证地看，经济欠发达地区和省级以下地方政府虽然在营改增之后税收收入下降幅度更大，但应该看到这些地区企业得利越多，对经济的刺激作用越大。经济欠发达地区，如果能善加利用营改增的契机，加快结构优化调整步伐，地方财力增长空间更大。综上分析，建议如下。
　　
　　一是加大对欠发达地区和省以下地区税收返还。“26号文”已经考虑到地方税收下降的问题，提出“中央上划收入通过税收返还方式给地方，确保地方既有财力不变”的基本原则，要求“中央集中的收入增量通过均衡性转移支付分配给地方，主要用于加大对中西部地区的支持力度”。但是由于没有具体的实施细则，一些地区担心营改增之后税收下滑，因此加强了营业税的清收，甚至出现了征收“过头税”的现象。要缓解政策的不确定性，稳定地方政府预期，短期内必须进一步明确对经济欠发达地区税收返还和转移支付措施，保证那些受到营改增冲击较大的省份，以及省以下地区能够获得更多的支持。
　　
　　二是加大财政体制改革，理顺中央与地方财政收入支出关系。地方政府财税来源少、支出责任重的不匹配现象是造成地方政府担心营改增之后税收下降的重要原因。长期来看，要按照（（关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》的精神，制定具体可操作性的实施细则，保证财政事权和支出责任的对等。 本文来自织梦
　　
　　三是欠发达地区要推动工业和批发零售业发展，拓宽以销售为税基的增值税税源。营改增是推进供给侧结构性改革的重要举措，有利于打通第二、第三产业增值税抵扣链条，促进工业领域专业化分工，优化税制，减轻中小企业税负。欠发达地区要以营改增为契机，进一步推动相关产业发展，只有地方经济发展水平提高了，才能从根本上拓宽税源，增加地方税收收入。