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[摘要]人民币国际化进程的启动，改变了外汇作为我国跨境资金单一货币形态的局面，跨境资金监管对象也由外汇监管转变为本外币二元监管。人民币作为我国跨境资金的新元素，在业务发展初期，采取相对宽松的监管政策，实行本外币分离监管，有利于推动人民币国际化，但也存在着诸多问题。笔者建议应从监管职责划分、政策法规整合、监管政策传导、监管工具创新和风险防控重点五个方面加快推进本外币一体化监管。

　　（中经评论·北京）人民币国际化进程的启动，改变了外汇作为我国跨境资金单一货币形态的局面，跨境资金监管对象也由外汇监管转变为本外币二元监管。人民币作为我国跨境资金的新元素，在业务发展初期，采取相对宽松的监管政策，实行本外币分离监管，有利于推动人民币国际化，但随着人民币跨境交易规模的快速扩大和流通渠道的不断拓宽，本外币差别化监管的困境开始凸显。
　　
　　一、跨境资金监管困境
　　
　　双重监管增加制度成本。我国跨境资金总体上按照币种原则进行监管分工，跨境人民币业务主管部门为中国人民银行，监管依据为《中国人民银行法》及以此为依据的各种规范性文件；外汇业务主管部门为国家外汇管理局，监管依据为《中华人民共和国外汇管理条例》及以此为依据的各种规范性文件。在行政成本方面，本外币跨境资金监管涉及两个机构、两套政策法规和两套监测系统，且两套监管框架在监管理念、机制、方式和重点等方面都各自独立、自成体系，存在着大量的功能重叠和行政资源重复消耗；在市场成本方面，市场主体也要同时学习两套监管法规，同时接受两个机构的监管和调查，同时履行跨境人民币和外汇管理双重义务，成本大幅增加。 内容来自dedecms
　　
　　监管缺位潜藏风险隐患。在我国资本账户未完全开放、境内外市场没有完全打通的情况下，本外币和境内外市场资金价格差异始终存在，跨币种、跨市场投机套利空间较大，本外币跨境组合产品呈现供需两旺的局面。本外币跨境监管部门相互分离，监管信息不对称，不能对本外币跨境交易进行整体的全面性分析，面对层出不穷的本外币跨境组合产品，风险识别往往滞后于市场，监管手段也较为有限，潜藏较大的风险隐患。一是缺乏对本外币组合产品信息的统计分析渠道，不能及时掌握相关产品的业务规模；二是本外币组合产品往往涉及基础金融产品较多，组合加工后风险环节复杂，风险点难以把握；三是“空转”套利型本外币组合产品往往短时间内快速膨胀，风险快速积聚，加大跨境资金流动风险。比如近年来关注度较高的转口贸易跨境收支，许多本外币跨境组合产品被演化为市场空转套利的工具，转口贸易跨境收支短时间内迅猛增长。
　　
　　监管套利弱化政策效力。本外币监管政策尽管在跨境融资、自由贸易账户等方面进行了一体化监管的尝试，但本外币监管政策在许多重要环节还存在较大的差异。在主体准入环节，外汇境外放款，要求境内外企业需有关联关系，人民币境外放款则无此限制；在分类管理环节，外汇贸易收支实施A、B、C类企业管理：A类企业基本无限制，B类企业超可收汇额度收汇需到外汇管理部门登记、付汇增加审核要求，C类企业收付汇均需到外汇管理部门逐笔登记，人民币业务则实施重点关注企业管理，主要为不允许出口收入存放境外和不允许简化结算流程等；在单证审核环节，外汇业务不仅要求对单证的真实性和一致性进行审查，还对部分付汇、退汇业务及B类和C类业务单证审核要素进行明确说明，人民币业务则仅在原则上要求对单证的真实性和一致性进行审查；在额度控制环节，外汇业务要求境外直接投资前期费用累计汇出额原则上不超过300万美元，境外放款原则上不超过所有者权益的30%，人民币相关业务则无额度限制。市场主体为规避外汇管理政策而选择跨境人民币结算的现象较多。 织梦好，好织梦
　　
　　发展定位制约监管合力。跨境资金监管本质上是服务于宏观经济战略和实体经济发展的一种技术性监管，监管的重点往往随着宏观经济变化而变化。由于本外币跨境资金对宏观经济影响和发展定位不同，跨境资金监管目标和责任认定存在差别，制约监管合力作用的发挥。从服务于宏观经济战略和宏观经济目标看，人民币跨境业务监管侧重于推进人民币国际化，外汇管理则主要致力于国际收支平衡。人民币国际化的推进需要为人民币提供更丰富和更便利的跨境流通渠道.监管要求相对宽松，监管方向也比较稳定，政策方向性变动较少；而国际收支平衡，由于受多种因素影响，流人流出交替变动频繁，不仅监管政策相对更为严格，在监管方向上也往往变动较大。从责任认定看，跨境人民币虽然法规框架已基本建立，但政策体系还未成熟，执法检查内容比较笼统，违规责任定性较为宽松，违规成本相对较轻；外汇管理则对各种违规责任定性和处罚类别较为完备，对违规主体震慑作用大。由于本外币跨境监管目标不完全一致，违规责任成本差别也较大，监管合力难以充分发挥。

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　　监测分离引致监管偏差。监测信息是本外币跨境监管部门履行监管职责的重要工具，也是实行分类监管、区分各类主体风险大小的主要依据。在数据采集方面，人民币跨境业务主要利用人民币跨境收付信息管理系统（RCPMIS）采集跨境人民币相关业务信息；外汇业务主要利用国际收支网上申报系统采集全口径跨境资金流动数据，并利用货物贸易监测系统、服务贸易监测系统、资本信息系统等业务系统对相关外汇业务进行监测分析。从统计范围看，国际收支网上申报系统虽然也涵盖跨境人民币业务，但本、外币两套跨境业务系统在统计口径、统计指标等方面均存在一定差异。在数据运用方面，本外币跨境业务监测指标体系都是根据各自关注重点进行设计，彼此关联度不大，同时，本、外币跨境业务监管部门分类划分口径和异常可疑资金的认定标准也存在较大差别，且没有建立相关信息的共享互通机制，容易发生监测结论不一致的现象，不仅影响监管效果，监管信誉、监管形象也会受到损害。
　　
　　二、建议与对策
　　
　　当前，跨境人民币与外汇业务之间相互交融、相互替代的现象明显增加，本外币分离监管面临上述诸多困境。建议从监管职责划分、政策法规整合、监管政策传导、监管工具创新和风险防控重点五个方面加快推进本外币一体化监管。
　　
　　调整监管职责分工。当前，以“跨境资金”为共性的一体化监管时机已经成熟。一方面，随着人民币汇率形成机制改革的深入推进和人民币可兑换程度的逐步提高，外汇管理结售汇准入领域逐步放开，外汇管理的核心环节也逐步由结售汇管理向跨境收支和人民币支付用途管理转移；另一方面，随着跨境人民币业务体量的快速增长，人民币国际化进程从青春成长期开始步入成熟发展期，跨境人民币业务监管重点也将逐步从“求量”过渡到“重质”，人民币跨境收支交易背景的真实性以及跨境人民币资金支付用途的监管加强也成为必然要求。本外币监管重点环节的趋同，是实行本外币一体化监管的现实基础。因此，建议取消以“币种”为标准的职责分工划分，将跨境人民币业务视同外汇业务管理，按照宏观管理和微观行为监管的职责标准划分监管职能，由中国人民银行负责制定本外币跨境资金的战略性目标和有关宏观决策，国家外汇管理局对本外币跨境资金具体行为进行技术性监管。
　　
　　统一监管政策体系。在更高的战略层面，统筹安排本外币监管政策，消除政策套利空间。一是要改变各自为政的本外币跨境资金监管政策制定和执行体系，在宏观和微观的职责划分框架下，统一本外币跨境资金监管政策制定和执行机构；二是要深入研究本外币跨境资金本质的共同属性和特色属性，在尊重本外币跨境资金本质属性客观差异的情况下，最大限度地统一本外币跨境资金监管环节及监管政策口径；三是要统一检查处罚标准。对本外币跨境资金检查处罚体系进行全面梳理，实行本外币一体化检查执法程序，实行统一的违规定性和责任追究标准。
　　
　　强化政策传导效力。银行作为跨境资金监管政策传导的核心环节，对跨境资金监管政策的效果起到决定性作用。当前，本外币跨境监管部门在政策法规设计时，都要求银行承担大量的审核义务，但在对银行职责履行的监督管理上力度还不够，与银行承担的关键性作用地位不匹配。因此，建议进一步加强对银行机构的监督管理，进一步提高政策传导效力。一是全面整合和梳理本外币跨境资金的银行主体责任，建立以银行主体履行“展业三原则”为核心的责任政策框架；二是加强对银行机构的监督检查，以银行内控制度建设和执行情况为核心，督促银行将本外币跨境资金政策内化成内部控制要求；三是强化银行的主动报告义务，制定本外币跨境资金异常可疑线索报告标准，对未按规定主动报告异常可疑线索的情况，明确相应法规责任。

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　　创新整合监管工具。实行本外币跨境资金一体化监管，不仅要整合监管机构、监管政策，还要对本外币一体化监管工具进行整合创新。一是整合本外币跨境资金监测系统，搭建本外币一体化跨境资金流动监测平台，建立全口径的跨境资金监测分析框架和预警指标体系；二是加强跨境资金宏观审慎监管，在对跨境融资实施一体化宏观审慎监管的基础上，进一步拓宽宏观审慎监管范围，丰富一体化的跨境资金宏观审慎监管工具；三是整合账户管理体系，将全部跨境交易资金纳入账户系统管理，以账户资金监管为核心，对本外币跨境资金账户实行一体化监管。
　　
　　加强系统性风险防控。我国与世界经济已经深度融合，一方面，市场对跨境资金自由配置的要求越来越高，另一方面，跨境资金流动对我国货币政策和金融稳定的影响也越来越复杂。作为跨境资金监管部门，在搭建本外币跨境资金一体化监管框架时，要弱化对微观行为的监管，加强对宏观性、系统性和外部性风险的防范。一是要加快转变监管理念，树立一体化监管思维，明确将维护货币政策有效性和金融稳定作为本外币跨境监管共守的风险底线；二是要建立以总量风险防控和杠杆调节为核心的政策制度体系，逐步减少对个体风险的“行政性判断”；三是要加强跨境资金监管的国际协作，加强对离岸人民币流量和存量的统计，增强对离岸人民币市场的调节能力。

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