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[摘要]作为财政政策的税收通常被视为政府宏观调控的一项重要工具。在我国经济发展和历次税制改革中，税收发挥了不可或缺的作用。但是，对税收政策的倚重，并不意味着税收的作用是万能的。本文从税收作用的基本定位入手，以房产税、烟草消费税和遗产税为例，重点分析了社会上一些对税收作用夸大的观点和趋势，提出应当理性认识税收作用，即不能期望依单纯的税收政策而解决一切问题，税收政策的作用空间和效果均有限。同时本文还提出，应对税收作用持理性持中的观点，并应当创造条件发挥税收的最大作用。 织梦好，好织梦

　　（中经评论·北京）一、税收作用的基本定位
　　
　　（一）税收作用的内涵分析
　　
　　税收是国家运转的血脉，它关系到国家发展、民生大计。税收本身固有的功能和职责，即税收职能，主要包括三项：一是财政职能，即通过税收筹集财政资金，从而实现国家职能的法定过程。财政职能也是税收最为基础的职能。二是经济职能，即国家通过税收的执行和管理来干预经济。税收作为一系列经济手段之一，影响社会资源配置，从而也改变或调节着社会不同主体的经济利益关系，并诱导他们作出符合国家经济社会发展预期的经济行为。三是监督职能，即以税法为准绳，国家以此来广泛和深入地监督社会经济活动。通过以上三项职能，税收对社会资源配置和收入分配、对企业和居民经济活动等施加影响，同时实现国家各项经济政策和决策。税收作用是税收职能在一定条件下实现的效果。

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　　税收具有相关职能和具备一定条件是其作用发挥的两个要件。虽然税收职能是税收本身固有的，但是相关条件不具备时，税收的作用也很难激发出来。
　　
　　（二）税收作用定位的边界
　　
　　对税收作用不可持“无用论”。众多经济发展的实例已表明，国家的存续需要税收来组织财政收入、“市场失灵”时需要税收对社会资源配置给予调节。“无用论”在计划经济时代比较盛行，那个阶段既不注重税收的聚财功能，又不实践税收的调控功能，是税收在经济体系中一度被弱化的根源。随着经济体制的变革和经济发展复杂程度的提高，税收的地位越来越重要，其作用也更加明显，而发展经济必须倚重税收的共识也在更大范围内达成。
　　
　　除此之外，对税收作用亦不可持“万能论”。税收功能的实现，需要一定的社会条件，而且在差异化的条件下，税收所实现的作用可能会出现不同走向，不恰当的税收功能的发挥只会适得其反。因此不能因为有过高期待而滥用税收调控，而应当尊重并找寻税收作为一个经济调控手段而需要的调控范围、内容与机制。审慎发挥税收职能，使其发挥适当和应有的作用，也是对市场规律的遵循，因为市场经济发展本身就要求尽可能地减少政策对市场机制的影响或扭曲。 织梦内容管理系统
　　
　　二、在历次税制改革中税收作用不断彰显
　　
　　（一）分税制改革中的税收作用
　　
　　1994年的分税制改革，在我国初步建立起了适应社会主义市场经济体制的税制框架，也建立起了符合我国国情要求的分税制财政体制。经过分税制改革，税收的财政筹资作用更加突出。一方面，中央财政获得了收入的刚性来源，扭转了中央财政收入长期低速甚至负增长的局面；另一方面，地方政府在事权不断扩大和自收自支的压力下，努力拓展财源，进一步开拓了地方税收的筹资能力。在政府间财源初次分配层面，分税制改革也体现了税收的调控作用。中央与地方的财政分配关系进一步统一，各地能在同一制度下进行公平的竞争，在一定程度上避免了税收竞争导致的税收损失，使财政分配制度更加趋向透明化和规范化。
　　
　　（二）新一轮税制改革中的税收作用 织梦好，好织梦
　　
　　2003年党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，我国新一轮税制改革也萌生于此时。这轮税制改革是1994 年税制改革的进一步完善和发展，其基本原则便是“简税制、宽税基、低税率、严征管”。无论是简化税率及优惠政策，还是从内涵和外延更准确地定位税收制度，乃至于降低实际税率和加强征收管理，最终指向都是要把税收打造成强有力的调控手段，发挥其在社会经济生活中的调节作用。
　　
　　伴随经济发展和体制改革的深入，我国税制改革的脚步从未停止。党的十八大绘就了更为清晰的财税改革路线图，以营改增为代表，更加公平、高效、简洁的税制结构正逐步建立。在这一轮税制改革中，税收充分展现了对社会经济生活各方面的统筹调节作用。
　　
　　首先，税制改革使税收与市场经济体制更加契合，特别是在经济下行趋势下，降税负为企业发展提供了切实的财力，营造了良好的营商氛围和创新创业环境。其次，我国已进入中等收入国家，在这个发展关键期和矛盾凸显期，税收的作用不仅是组织财政收入，也对社会各阶层、行业收入和利益的均衡起着重要的调节作用。第三，税制改革的深入扩大了税收监督的内涵，不单是对纳税人税收遵从的监督，也从税收监督的角度强调了纳税人的本质权利，即公平地享受高水平公共产品和公共服务的权利，公众税收意识的增强在时刻督促着政府用好税收收入。 织梦好，好织梦
　　
　　三、社会对税收作用有夸大的趋势
　　
　　（一）社会对税收寄予过高希望
　　
　　税收除了是构成国家财政收入的主要来源，更重要的是政府进行宏观调控的一个重要手段。在完善的市场经济中，尤其需要包括税收手段在内的一系列经济手段作为宏观调控发挥作用的杠杆。作为宏观调控工具之一，税收具有内在稳定器的功能，对经济运行产生调节作用。这种调节作用来源于政府可以根据政策调控目标和经济走势，制定和实施相应的税收政策来调控经济总量、调整经济结构，促进经济社会持续快速健康发展。而近年来的事实也证明，每当中央提出关于宏观调控的总体部署，政府部门在政策落实中，必然会聚焦于税收工具，希望发挥税收对社会经济和收入分配的调节作用。
　　
　　然而全社会对税收的广泛认可，也容易走向另一个极端，就是在社会实践中，政府部门或社会公众有时偏向于认为税收是万能的。有些人认为只要需要宏观调控的地方，税收就必不可少，而且只要制定了税收政策，税收政策就能发挥预想的作用，达到预期的目标。把如此高的希望寄予税收手段，也给税收政策制定带来了很大压力。殊不知，税收只是财政政策的工具之一，而财政政策也只是宏观调控的工具之一，它们各有适用的范围和时机。因此，当满足一定的条件或者在许可的范围内，税收作用才可以产生一定效果，但其效力也仅限于在政策的大环境中或促进或调节，起到“桥梁”或“导火线”的辅助作用，而不能过分夸大其作用。 织梦好，好织梦
　　
　　（二）一些被夸大作用的税种
　　
　　1.房地产税。近年来，以一线城市为代表许多地方都出现了房价的跳跃性、持续性上涨。为了遏制房价的剧烈波动，中央和各地方政府密集出台了多轮针对房地产的调控政策，而政策执行效果却并不尽如人意。当房价涨幅屡屡突破人们的预期时，社会各方自然地将关注的焦点集中到房地产税上。
　　
　　同时，房地产税法又被列入十二届全国人大常委会的立法规划，使这一税种又一次备受瞩目。虽然与“房地产税”有一字之差，但作为有相同调控目标的“房产税”，于2011 年初便在上海和重庆两地进行了试点。
　　
　　（1）沪渝试点房产税政策的调控重点。沪渝两地同时试点，但相关政策和调控重点却有所差异。
　　
　　上海征收房产税主要针对增量房，即征税对象为本市居民购买第二套住房及非本市居民的新购住房，对于大部分居民购买的居住用存量房不征税。而重庆征收房产税主要针对高端住房市场，即征税对象为个人拥有的独栋商品住宅、个人新购的高档住房以及在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的二套房。此外， 重庆还规定“未列入征税范围的个人高档住房、多套普通住房，也将适时纳入征税范围”。这样的政策将直指买大房、买贵房、多买房的消费行为。 织梦内容管理系统
　　
　　（2）沪渝房产税试点效果。在最初讨论房地产税作用时，学术界和理论界普遍认为，房地产税实施后不仅能够引导房地产市场的理性消费，遏制房价过快、过高的增长，同时对于增加地方政府财政收入也大有好处。但是，分析沪渝两地试点以来的商品房价格走势及房产税收入，可以看到，房产税试点情况显然没有想象中的那么理想。
　　
　　从表1看，房产税试点以来上海商品房平均销售价格一直呈现上涨趋势，5 年年平均增幅为9.48%，个别年份的涨幅还超过了20%.而2010 年之前当地的商品房平均销售价格也基本在年均10%的范围内增长。因此，房产税的试点并没能有效遏制房价上涨。重庆商品房平均销售价格自2011 年以来虽有所波动，但也大体呈现逐年走高趋势，5年年平均增幅为1.71%.虽然变动不大，但也基本符合重庆市房地产市场的历年变化规律，也就是说，房产税试点并未影响当地商品房价格走势。

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　　从表2 看，无论是上海还是重庆，房产税收入的增幅不大，同时房产税收入占地方税收收入的比重都不大，大约在2%－3%之间浮动，仍旧属于地方税中的小税种，同样没有体现出扩大征税范围后所应带来的收入增长。
　　
　　通过以上分析可以看到，在收入和调控两个角度，房产税的表现均没有达到预期。短时间内同时在现有条件下，它不能彻底解决地方政府财政收入不足的问题，也不能对房地产价格起到釜底抽薪的作用。这也是房产税虽经试点并没有快速铺开的重要原因。
　　
　　2. 烟草消费税。2015 年5 月10 日起，我国将卷烟批发环节消费税从价税税率由5%提高至11%，并按0.005 元/ 支加征从量税。同时，国家烟草专卖局也同步调高了烟草行业的批发价格。这意味着卷烟零售均价会出现10% 以上的涨幅。
　　
　　从理论上看，调高烟草消费税可以在增加税收收入的同时，大幅度减少烟草消费，维护公众健康。也有定量分析报告显示，按照卷烟市场业内的普遍规律，卷烟消费税如果提高两倍，那么卷烟零售价格相应地可提高约1倍，从而使卷烟消费量至少降低30%.但是烟草消费税要发挥作用，就必须落实到卷烟终端零售价格的上涨上。由于我国烟草行业一直实行国家烟草专卖制度，即全部烟草制品为国家统一定价。而烟草税税率调整都集中在生产和批发环节，只有调整幅度足够影响到改变原来生产厂家、经销商的利益格局，才有可能通过顺价的方式让消费者感受到税负提高带来的成本压力的转移。然而我国烟草行业整个流通环节一直存在较高的溢价率，虽然2015 年提税顺价后，三类及以上卷烟的溢价空间随着商业批发价的提高而有不同程度的压缩，但是多数主销规格卷烟的溢价率都能保持在3% 左右，在流通环节有足够的空间消解因税负提高而增升的成本和价格。特别是近年来我国的烟酒消费都处于持续低迷状态，在这样的环境中，烟草厂商不愿意立即或明显地涨价。那么，希望“税到烟除”，通过提高烟草消费税并反映到卷烟价格中来影响消费的效果并不显著。 本文来自织梦
　　
　　3.遗产税。所谓遗产税，就是对死者留下的遗产进行征税，纳入征税对象的遗产既包括现金与银行存款，也包括房产等不动产。全世界大约有2/3的国家和地区征收遗产税。“十二五”后期，学术界曾广泛讨论过开征遗产税调整收入分配差距的可行性。遗产税的主要作用是调节贫富差距而非增加财政收入。事实上，当政府试图对遗产征税时，可获得遗产的纳税人会想方设法地把资产转移出去，而从技术上堵塞遗产避税非常困难，成本也较高。资产的大量外流显然是对本地经济发展非常不利的。
　　
　　可以想象，在我国现阶段，遗产税的作用空间可能十分有限：一方面，通过遗产税调节收入的制度环境尚未建立；另一方面，这与国家一直以来用活民间资本的政策方向相悖。
　　
　　四、理性持中－还原税收最本真的作用
　　
　　（一）理性认识税收作用的局限性

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　　1.不能期望税收政策解决一切问题。过去每当实施一项新的税收政策或一个新的税种，就希望其能够顺利地被公众接受，而且在全面推进后，就会逐步发挥其应有的作用，实现预期的目标。以房产税为例，房产税只是我国税收体系中的一个普通税种，同时也不是一个新设税种。上海和重庆两地的试点，是把过去针对单位经营性房产征收的房产税的征税范围扩大到居民个人居住用房产。房产税试点是在房地产市场宏观调控的背景下出台的，旨在以此来解决房地产领域的一系列问题，除了增加地方政府财政收入、摆脱对土地财政的依赖以外，更希望能够通过增加个人住房的持有成本，调节房地产市场的供求关系，促进人们对房地产的理性消费，缩小社会贫富差距。此外，还有一些观点认为试点能够加大房地产行业投资的成本和风险，从而引导资金回流实体经济。事实上，影响我国房地产市场的因素非常复杂。房价高企，既有自住性、投资性甚至投机性需求的拉动，也有人力、土地、材料成本上升的推动，当然也和金融信贷政策密切相关。此外，房产税在试点中设定的征税对象只涉及个别增量房产，税收体量较小，作用力自然微小。因此，希望通过单纯房产税的试点就一举多得，尤其是在复杂的市场环境中降低房价，只能是不切实际的愿望。
　　
　　2.税收政策的作用空间和效果均有限。税收政策是政府宏观调控的一个工具，而在完善的市场条件下，宏观调控只在市场失灵的领域内才有所作为。市场失灵的表现主要是公共产品不能有效供给、信息不对称、存在外部性和垄断等。反观税收作用，在公共产品供给中，只能起到类似于融资的辅助作用；在解决信息不对称中，很难有强制性措施；在处理外部性问题时，虽然可以增加负外部性的成本，但抑制性不强，现实中也出现了企业只要缴纳了相关税费，就可以进行排污的例子；对于治理垄断等市场不完全竞争，税收也没有表现出更有力的作用。因此，即便需要政府宏观调控的领域中，税收政策也未必能表现出色，税收政策仅是财政政策的一部分，更是政府宏观调控的一部分。税收政策发挥作用是通过各种税制要素设计来改变市场主体的收益、成本，从而引导他们的经济行为，实现政府的政策意图。但在市场条件中，各经济主体的行为选择会受到多种因素的影响，税收政策仅是其中之一，还不足以对市场中的经济行为产生决定性的作用。同时，税收政策在发挥作用的过程中，会经过政策制定、机制传导、执行落实等几个环节。任何一个环节松懈，都可能会导致税收政策大打折扣，执行效果被大大削弱。

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　　（二）创造条件发挥税收的最大作用
　　
　　尽管税收作用不能肆意夸大，但不可否认税收政策仍是政府宏观调控的主要抓手。在理性认识税收作用之后，更应当为其创造条件，以发挥税收的最大功效。
　　
　　1. 审慎评估政策意图。正因为有了对税收政策作用空间和执行效果的理性认识，政府部门应当看到税收作用只能有针对性地在特定领域内发挥。因此，制定一项税收政策前，应当审慎地评估现实条件和预定目标，对税收政策能否发挥一定作用及作用大小，作出理性的判断。审慎评估的目的，是让税收政策真正落到它能发挥作用且能有效发挥作用的领域。
　　
　　2.科学设计税收政策。税收政策发挥作用的关键，在于是否制定得科学合理。一是要与现实需要和相关条件契合，只有具备了必要条件，税收政策才能有效；二是要与作用范围和调控目标契合，只有在税收政策能够覆盖的范围内，才能达到预期的调控目标；三是纳税人要对税制要素有敏感性，例如科学的税率和合理的优惠政策，才足以引起纳税人作出相关经济行为。 copyright dedecms
　　
　　3. 强化税收征管。做好税收征管的主要目标是为了切实有效地执行相关税收规定。如果不能做到应收尽收，确保税收足额、及时入库，那么政府部门也很难了解到税收政策对经济主体产生了多少影响。因此，强化税收征管是检验税收政策执行效果的基本保障。尤其是在实施一项新的税收政策或规定时，有关部门应当充分评估经济走势和税收执行计划，用提高税收征管水平来保证税收政策执行到位。
　　
　　4.同步推进配套措施。首先，要在全社会大力营造税收法治环境，督促纳税人尊重税收法律的权威性，这是发挥税收作用的起点。其次，在宏观调控领域，任何一个政策都不可能单打独斗。税收政策也必须要与财政政策、经济政策相互配合、相互衔接和相互促进，避免不同政策抵触而出现的效率损失。再次，要集多方合力，积极推进社会综合治税。要调动财政、金融、海关等多部门力量，建立完善的社会综合治税网络，创新征管手段和方式，加强税源管控，营造良好的税收氛围和税务网络。 copyright dedecms