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[摘要]政府作为公共危机管理主体，通过科学合理的危机应对机制，最大可能地控制公共危机事态发展，降低公共危机负面影响。采取有效措施对公共危机防范化解，是各国政府所追求的目标。目前，我国正处于信息化社会转型过程中，地区发展不均衡，这给我国地方政府公共危机管理带来了沉重负担，地方政府进一步提升危机应急管理水平势在必行。基于此，本文针对我国当下地方政府公共危机管理所面临的挑战进行了深入分析，并针对性地提出了解决对策。

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　　（中经评论·北京）对于危机（crisis）的定义学者们众说纷纭。罗伯特希斯认为，危机是一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及后果可能会对组织及其人员、产品、服务、资产和声誉造成一定的损害。公共危机是指一个突发事件对一定范围公众的正常工作生活、生命财产和正常的社会秩序构成威胁的状态。公共危机的表现各异，但都具备公共性、突发紧迫性、破坏性、并发性和信息不对称性五大特征。20世纪60年代危机管理作为一门独立学科出现后，世界各国越来越重视这门科学。美国、日本、英国等发达国家政府应对公共危机的应急管理水平已达到相当高度。政府作为公共危机管理主体，通过科学合理的危机应对机制，最大可能地控制公共危机事态发展，降低公共危机负面影响。采取有效措施对公共危机防范化解，是各国政府所追求的目标。

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　　一、我国公共危机事件概述
　　
　　近年来，我国公共危机事件发生的频率和影响都在不断增加，造成了严重的社会连锁反应。2003年，我国爆发大规模“非典”疫情（SARS），给社会带来极大恐慌；2008年，我国南方发生大规模雪灾致使交通近乎瘫痪；2011年，温州动车追尾事故造成240多人伤亡，给我国铁路安全蒙上一层阴影；2015年天津港特大危险化学品爆炸事故，110名消防救援人员献出宝贵生命。各种危机事件的连续不断爆发，不仅夺走了很多人的生命，给国家和社会带来巨大的经济财产损失，更给人民群众的心理蒙上了阴影，产生了巨大的负面影响。健全高效的公共危机应对体系是政府执政能力和管理水平的重要体现。党和国家高度重视我国公共危机管理体系建设。2003年5月国务院出台的《突发公共卫生事件应急条例》，使我国公共危机管理法律从无到有，危机管理法制化建设开始起步。2007年11月1日起开始实行的《中华人民共和国突发事件应对法》标志着我国规范各类公共危机管理的基本法律制度的建立，各级地方政府也颁布了相应的法规制度，形成了从中央到地方的危机管理法律体系。党的十八届三中全会提出设置“国家安全委员会”，维护国家安全，促进社会的长治久安，便是对这一严峻现实的积极回应。随着公共危机事件处理水平提升的必要性的认识不断加强加深，我国政府正在通过各种方式不断提升公共危机应急管理的水平。尽管地方政府应急管理重视度明显加强，但危机管理水平仍有待提升。
　　
　　二、我国地方政府危机管理中的不足
　　
　　（一）危机预防预警准备体系不够完善
　　
　　地方政府和公众的危机意识淡薄。危机还未爆发之前，在心理上和物质条件上均没有做好应对突发性危机的准备。危机一旦爆发，必然束手无策，带来无可挽回的损失。在“昆山8.2”事件中，事故企业无视法律法规，中荣公司事故工厂粉尘浓度超标问题早在2010年就被暴露出来，一些工人得了尘肺病，但一直没能得到企业和监管部门的重视。“天津8.12”事件中，发生事故的瑞海公司长期违法违规经营，重利益轻安全生产。在无任何备案、许可的情况下储存、运输、经营大量的危险化学品。很多地方政府危机意识薄弱，对危机应急文化建设不够重视。此外，一是危机应急预案存在薄弱环节。应急预案存在不足之处，危机发生时，这些没有结合实际情况臆造出来的预案就不能有效发挥作用。二是危机预警管理机构协调性不足。我国目前公共危机应急管理体系实行分类分部门管理，明确针对不同危机的不同责任主体。这种单一灾种的公共危机管理体制存在明显不足，很难满足现实需要。
　　
　　（二）地方政府应对危机快速反应能力不强
　　
　　主要表现在，公共危机信息识别、传播不及时，影响了政府应对危机的快速反应能力。“天津8.12”事故发生后，对爆炸核心区内的危化品种类和数量这些关键信息掌握不清，给救援部门带来困难，以致造成巨大损失。“东方之星”事件中，从“东方之星”轮突遇下击暴流倾覆，到岳阳海事局接到报告，再到确认“东方之星”轮翻沉、组织过往船只参与救援，中间耗费3小时。最终导致434人遇难，8人失踪，只有14人生还。这些案例直接反映出地方政府应对公共危机能力的缺失。
　　
　　（三）救援物资和应急设备储备不到位
　　
　　关键物资和设备是公共危机应急救援成功的保障。物资设备储备不到位，公共危机爆发后调配应急物品，浪费大量人力物力，会造成应急救援时间延误，提高应急管理成本，降低应急救援效率。“天津8.12”爆炸发生8个多小时后，大火仍未完全扑灭。而消防部门和部队也因应对危化品事故预案和设备不足，无法满足多种类、大规模危化品事故应急处置需要，造成次生事故发生。“东方之星”客轮倾覆近4个小时，轮船制造商东方轮船公司才启动应急预案。但因设备储备不足，对失事客轮实时监控跟踪完全丧失功能。由于地方政府应对处理能力不足，次日等国家抽调的搜救力量和急救医疗专家赶赴现场，已耽误了救援最好时机。公共危机爆发时，地方政府不能在危机发生后的极短时间内协调各方，难以形成有效的应急合力，尽快控制危机恢复社会秩序，这是一些公共危机爆发后在我国造成长时间负面影响的原因。
　　
　　（四）危机善后保障机制薄弱
　　
　　我国地方政府的危机善后保障处理非常薄弱，对善后保障机制的重视程度远远不够。8.2昆山工厂爆炸事故中，爆炸发生后，地方政府积极组织邻近的各大医院抢救伤员，对一些重伤员政府也让医院部门全力抢救，有效地控制了死亡人数。但事故定性、追责结束后，一些重伤员还是因伤势太重依靠机器维持生命体征，高昂的医疗费用给伤者家庭带来巨大的经济负担：医院为了保障自身的救治容量，只能将一些重伤员劝说回家疗养，其中很多人因家庭条件困难，又得不到政府的及时补助造成终身伤残，生活没有保障=从上述案例中不难发现，我国地方政府的公共危机善后保障极其薄弱，组织不明确，系统不健全，相关法律法规缺失，让受灾群众得不到应有的生活保障，善后恢复缓慢。
　　
　　（五）危机管理的相关法制建设滞后

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　　虽然2003年我国大面积爆发“非典”疫情后公共危机管理法制建设不断加快，先后出台了《中华人民共和国突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》等26项应急法律和预案，各地政府也相继出台了地方性应急预案，但至今我国的公共应急法制仍不健全，无法迎合我国地方政府公共危机管理的需要。例如，在出台的《中华人民共和国突发事件应对法》中对现实中的问题只是作了笼统的原则性规定，缺乏相关配套、完善性的法律法规。《中华人民共和国突发事件应对法》对参与公共危机管理的社会应急力量、普通群众、志愿者的权力、义务和责任均没有明确规定，导致参与公共危机管理的非政府组织得不到有效的法律保障。
　　
　　三、我国地方政府在危机管理中的应对措施
　　
　　目前，我国正处于信息化社会转型过程中，经济的快速发展与社会发展呈现协调性下降，地区发展不均衡，许多风险危机也在不断地累积和爆发，给我国地方政府公共危机管理带来了沉重负担，地方政府进一步提升危机应急管理水平势在必行。当今世界发达国家，比如，美国、日本和英国危机管理研究已趋于成熟。20世纪60年代，危机管理开始作为一门独立学科引起西方学界关注。罗伯特的《危机管理》、乌里尔罗森塔尔的《应对危机：灾难、暴乱和恐怖行为管理》和劳伦斯·巴顿的《组织危机管理》等，这些著作对公共危机管理领域产生了深远影响。史蒂芬菲克的《危机管理－－对付突发事件的计划》一书将突发事件的发展进程分为前驱症状、急性、慢性和治愈四个阶段，对危机预警、危机识别、危机处理等各方面进行了详述，形成了危机管理的基本理论体系。罗伯特希斯在此基础上提出了危机管理的4R理论，即减缩力、准备力、反应力和还原力四个阶段。后来，危机管理学家米特罗夫又提出危机管理的六个阶段：危机的回避、危机管理的准备、危机种类的确定、危机的控制、危机管理的完成和危机的评估。当前，我们不仅要充分认识加强危机应急管理任务的艰巨性、紧迫性和不断创新应急管理的方式方法，还要强调对危机的预防、应急救援的效率以及危机过后的处置保障和重建。从公共危机事件爆发前的预警，到爆发时的控制，再到爆发后的救援，把公共危机爆发的可能性降到最低，把公共危机的负面影响降到最低。

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　　（一）公共危机预防为先
　　
　　现代公共危机管理着重强调，“以预防为主，让准备为先”，这也是目前我国地方政府公共危机管理和发达国家危机管理的主要差别之一。现代先进的公共危机管理理论中，危机预防预警与危机应对处置如影随形。将公共危机应急管理的关键性环节前移至危机爆发前的预防预警，将突发性公共危机的发生概率降到最低，将必然发生的自然灾害类危机的后果减轻到最低程度，是危机管理最关键和必要的环节。针对我国目前的公共危机预警机制现状，主要应从以下几个方面着手加强改进。
　　
　　第一，对风险的有效监测和识别。地方政府要因地制宜，结合各地区危机类型，充分利用高新科学技术建立公共危机预警监测网络，尽快形成全覆盖、宽领塌的公共危机预警网络体系，动态监测危机信息。第二，加强对公共危机信息的分析判断，将通过多渠道收集来的信息分类整合，组建大数据库，利用数据分析辨别风险，找出其中的共性和关联性，并预测未来趋势。第三，地方政府部门应该设有危机预警的专门性机构，包含各类危机预防预警的专业化人才。第四，加快整合公共危机预警体系，包括监测、收集信息、风险评估、预案执行和与危机预警的法律法规的完善。第五，加强应急准备环节，包括应急预案、应急规章制度、应急资源物质等。 本文来自织梦
　　
　　（二）加强危机管理综合能力
　　
　　加强政府公信力建设。在公共危机应急管理中，作为危机管理主导部门的地方政府在紧急状态下做出的决策，出台的相关政策措施必须具备良好的执行力。政府对公共信息要加强公开力度，及时向公众公开重要信息。决策应以人为本，体现科学性和合理性，加强社会舆论引导，向社会传递更多的正能量，努力维护公共秩序。我国地方政府需要加快健全公共危机资源整合机制，建立危机应对的多元化体系，缩短应急管理快速反应时间，协调各方应急力量、物资快速投入危机的救援应对。常设性的快速反应部门内部应简化层级流程，以提高工作效率，并在紧急状态下具有一定的独立行使权力的能力。地方政府应与消防、部队、社会应急组织积极构建应急联动体系，加强日常性演练、优化决策传达流程。此外，政府危机管理要提升社会参与度，需要继续完善社会动员机制，利用非政府组织的力量和资源，培养志愿者甚至是普通群众的应急积极性，加强对于社会上非政府组织的扶持和培训，发挥社会应对危机的助推作用。
　　
　　（三）建立危机善后快速恢复机制
　　
　　公共危机爆发过后的善后快速恢复至关重要，善后恢复的成效决定了该地区今后的持续发展态势。地方政府应在危机结束之后主导承担善后重建任务。善后恢复工作中，需要充分调动一切力量共同参与其中。同时，要把人民群众的利益放在首位，在恢复重建中注意环境、经济的可持续发展，才能取得良好的成效。要加大财政支持比例，加强公共危机的财政保障体系建设。将危机管理的保障性基金纳入各级政府年度的财政预算和中长期预算中去。充分调动发挥非营利性组织、社会团体、慈善组织以及个人的作用，为公共危机的善后重建募集资金。制定出台针对地方易发危机类型的危机善后恢复的地方性法规制度，完善专业人才的培养储备，加强问责，积极开展危机教育和交流合作
　　
　　（四）强化危机管理相关的法制法规建设

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　　行政行为法制化是规范政府行政行为，提高政府行政效率的最有效途径。强化危机管理的相关法制法规建设，首先，要明确政府与社会各个主体相应的权责，细化权力范围、权力的运作和权力的使用方式，保障危机应对合作机制的形成。其次，要构建危机管理专门化和体系化的法律法规，修订和完善统一规范的应急法律，包括危机管理中承担危机管理义务的主体及其所拥有的权力、危机管理的标准、过程，社会机构所拥有的权力、企业的职责以及公民个人所具有的权利等详细具体的内容。最后，危机管理的相关法律法规要体现常态性和预防性的治理理念，在法律规定上把危机管理的重点放在危机预防上来，加强危机的预防预警、危机信息的收集和研究、危机日常教育、危机应对物资的储备、应急预案的制定与演练、危机善后评估，从根源上抑制危机的爆发，妥善处理各类风险源，这些都应编入危机管理法律体系中去。
　　
　　参考文献：
　　
　　[1]罗伯特希斯.危机管理[M].北京：中信出版社，2004：10-30.
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