派智库

[摘要]从经济学的视角看，出租车行业本应该是自由竞争的，但它却极不寻常地集中了数量、价格和服务质量管制。出租车业本来应当是经济学教科书中自由竞争行业的典范。因为，在这个市场上，有大量的卖家和大量的买家，而进入市场的门槛又很低。然而，事实并非如此。我国出租车行业像世界上许多国家一样集中了许多其他行业都不存在的管制措施，包括对出租车数量的管制、对出租车运价的管制以及对出租车服务和安全的管制。本文分别说明目前这三大类管制的基本情况，以及各种监管措施的执行情况。 本文来自织梦

　　（中经评论·北京）从经济学的视角看，出租车行业本应该是自由竞争的，但它却极不寻常地集中了数量、价格和服务质量管制。《经济学人》杂志1990年12月22日的一篇评论写道：“出租车业本来应当是经济学教科书中自由竞争行业的典范。因为，在这个市场上，有大量的卖家（出租车司机）和大量的买家（乘客），而进入市场的门槛又很低（车辆购置成本很低）。然而，事实并非如此。全世界的出租车业都因种种原因而遭受扭曲－－这些原因包括政府管制、垄断、政治游说、黑手党、种族排斥以及自由市场上的其他各种罪恶。”
　　
　　我国出租车行业像世界上许多国家一样集中了许多其他行业都不存在的管制措施，包括对出租车数量的管制（准入管制）、对出租车运价的管制（价格管制）以及对出租车服务和安全的管制（质量管制）。本文分别说明目前这三大类管制的基本情况，以及各种监管措施的执行情况。
　　
　　一、三种管制
　　
　　（一）数量管制
　　
　　我国城市政府对本地出租车行业均实行数量管制，表现为对经营者（经营权）和运营车辆的数量控制。根据《行政许可法》的规定，地方政府通过行政许可控制本地出租车的发展规模，有权决定本地出租车总量。地方政府通常将出租车发展规模纳入本地的经济社会发展规划。城市交通主管部门，依据市政府规定的发展规划，在批准出租车经营者设立、发放或出让出租车经营权的过程中，控制经营者和车辆的数量。
　　
　　数量管制常常表现为某一城市长期保持某一固定的出租车总量。许多城市数年甚至数十年不增加出租车数量。也有一些城市不定期增加少量出租车。根据《行政许可法》的要求，不少城市在增加出租车数量之前召开听证会，进行论证和听取公众代表的意见。
　　
　　根据当年国家建设部的要求，全国各地都以出租车有效里程利用率（营业里程/行驶里程*100%）为数量管制的操作标准：有效里程利用率低于70%（即空驶率高于30%）的就不增加出租车数量。根据2005年的一篇报告，国家发展和改革委员会对我国36个大中城市的调查发现，除拉萨、西宁等少数城市出租车空驶率低于30%外，其他城市空驶率均高于30%。其中，天津、太原、呼和浩特、哈尔滨、南宁、兰州、昆明等城市空驶率超过50%。36个大中城市平均空驶率为42.4%。国家发改委因此认为，“总体上看，出租车总量供大于求，能够满足百姓出行需要，但部分地区、部分时段（如上下班高峰、下雪天等）存在一定程度的供求矛盾”。
　　
　　“有效里程利用率”或“空驶率”其实是判断出租车总量过多或过少的一个非常粗放、简单的标准。一个城市的出租车“空驶率”高，未必证明该地的出租车数量过多或者饱和。因为，空驶率高可能是出租车总量供过于求造成的，也可能是出租车的服务方式和费率水平与消费需求和消费能力脱节导致的，更有可能是出租车服务的信息成本过高、供需难以有效匹配导致的（例如在没有借助移动互联网技术时，出租车司机要花大量的运力搜寻乘客）。

内容来自dedecms

　　
　　2016《指导意见》提出，城市政府应对本地出租车总量进行“动态”调控，要综合考虑多方面因素。文件指出，“要根据大中小城市特点、社会公众多样化出行需求和出租汽车发展定位，综合考虑人口数量、经济发展水平、城市交通拥堵状况、出租汽车里程利用率等因素，合理把握出租汽车运力规模及在城市综合交通运输体系中的分担比例，建立动态监测和调整机制，逐步实现市场调节。新增和更新出租汽车，优先使用新能源汽车”。
　　
　　因此，目前城市政府控制本地出租车数量的标准并不是一个单一的、可以通过数字统计而得出的数字（例如空驶率），而是一组标准。这样一组标准实际上允许城市政府综合多方面因素进行政策考量。每个城市都有自己的独特性，因此在制定总量时所考量的因素和侧重点也是不同的。
　　
　　数量管制还可以间接方式表现出来，例如对司机的户籍、车辆的资质等因素加以限制。2016年10月，北京市的网约车地方细则要求网约车驾驶员拥有本市户籍，网约车须为本市号牌的车辆。这一要求显然会对网约车的规模造成限制。对此限制措施，北京市交通委的解释理由中，重点指出：北京市的城市功能定位要求“有序疏解非首都功能，优化提升首都核心功能”；而北京市“人口无序过快增长，严重影响了首都核心功能的发挥。因此，“首要的就是严控人口规模”。简而言之，将外地务工人员排除于网约车从业者（主要是司机）之外，成为调控北京人口数量的一项举措。 内容来自dedecms
　　
　　（二）运价管制
　　
　　出租车经营者无权自行决定服务价格。法律法规也禁止出租车司机与乘客“议价”。运价管制在我国通常表现为政府为本地出租车服务规定一套固定运价，经营者没有在一定幅度内自主调整的权利。出租车必须执行主管部门制定的（单一或分档的）固定费率，计费项目主要包括起步价、累进运价、低速或等候收费、空驶费和夜间附加费等。
　　
　　以北京市为例，自2013年6月起实施的运价标准如下：

　　 　　运价对出租车司机的收入影响巨大。每次政府调整运价都有提高司机收入（进而改善“劳资关系”，激励司机增加服务量、改善服务质量等）的目的。例如，2013年5月北京市拟提高运价，将出租车起步价提高至13元，每公里计程价格提高到2.3元或2.6元。北京市发改委解释调价方案时指出：“调价后所增加的收入全部用于增加司机收入水平。”“经过测算，如果按2.3元的方案可以给每个司机月收入平均增加1400元，2.6元方案可以给司机月收入平均增加2000元以上达到2300元左右。调价后，司机收入可以从原来的平均每月收入4600元上涨到每月6000元，与北京市在职职工收入的平均水平相当。据了解，2011年北京在岗职工平均工资每月6300元。” dedecms.com
　　
　　政府制定或者指导制定的运价，在一定时间内是固定不变的。政府要调整运价的话必须履行一定的程序，例如召开价格听证会。在规定运价不变的期间内，出租车公司和司机都不得任意调价、议价。但是，出租车运营的成本却是常常甚至每天都在变动之中。成本变动而服务价格不准变，这就造成了一个结果：当出租车主要的运营成本出现较大变化时，出租车的营业收入就会出现较大有时甚至是很大的波动。
　　
　　出租车运营成本中，燃油是主要的一项成本。燃油价格的波动对出租车运营收入影响是显著的。2013年5月北京市发改委在出租车调价听证会的方案中披露，燃油价格的大幅提升对司机收入造成很大压力：“2006年至2012年，本市成品油平均价格由4.83元/升提高到7.86元/升，上涨3.03元/升，按当前行驶里程计算，单车月均油耗由3577元提高到5821元，增加2240元左右，增长近63%。”这就意味着，如果没有一定补贴的话，司机每月的平均收入要减少2240元。 织梦内容管理系统
　　
　　政府应对燃油价格变化的对策是，由政府、企业和消费者向出租车司机支付补贴。2013年5月，《南方周末》记者调查发现：“目前，北京市出租车可以得到三方面的燃油补贴：（1）来自乘客的补贴。每趟超过3公里的，乘客需支付3元燃油附加费（油价每上涨0.8元/升，加收1元燃油附加费）；（2）出租车公司每月发放油料补贴，400至520元不等；（3）政府发放的油料补贴，每车每月905元。按最新公布的66646辆出租车计算，北京市政府给予出租车燃油补贴每年总额超过7亿元。”
　　
　　目前，燃油补贴是直接发放给司机的。但在2013年5月北京市发改委官员披露，“原来的燃油补贴并没有直接发放给司机，而是按车发放，跟司机的相关性不强。此项补贴每车每月1425元，其中企业承担520元，政府负担905元。”由此产生的问题是，有些公司的出租车并未投入运营，却照常领取补贴。这名官员说：“在这种情况下，有部分车占用公共资源，出行率低，也导致在总供给量不变的情况下出现打车难。改革后，燃油补贴仍然不变，但会调整发放方式，让补贴与日均出车率等因素挂钩，每月直接发放给出租车司机，让多出车的司机多收益”。 织梦内容管理系统
　　
　　根据最新的行业管理要求，巡游出租车运价可以是“政府定价”也可以是“政府指导价”，而网络预约出租车提出应实行“市场调节价”。2016《指导意见》指出，出租车要“理顺价格形成机制。各地可根据本地区实际情况，对巡游车运价实行政府定价或政府指导价，并依法纳入政府定价目录。综合考虑出租汽车运营成本、居民和驾驶员收入水平、交通状况、服务质量等因素，科学制定、及时调整出租汽车运价水平和结构。建立出租汽车运价动态调整机制，健全作价规则，完善运价与燃料价格联动办法，充分发挥运价调节出租汽车运输市场供求关系的杠杆作用。”“对网约车实行市场调节价，城市人民政府认为确有必要的可实行政府指导价。”
　　
　　基于国务院的上述政策，有的城市可能将巡游出租车运价改为“指导价”。例如，2016年10月，北京市的深化出租车行业改革文件指出：“巡游车运价实行政府指导价；科学制定、及时调整巡游车运价水平和结构，充分发挥运价调节出租汽车运输市场供求关系的杠杆作用。”出租车的“政府指导价”通常可能是政府制定不同档次车辆的、不同计费项目的运价上限。具体如何操作有待观察。 织梦内容管理系统
　　
　　此外，运价管制在某些城市还衍生出另一种管制，即政府对出租车企业内部利益分配关系的管制。北京市出租车行业就是一个典型例子。运价涉及司机和企业的营业收入。在运价由政府规定的前提下，如何在司机和企业之间分配营业收入？北京市的出租车企业普遍实行承包经营的模式。司机和公司之间的承包协议、劳动合同均为主管机关制定的格式合同。双方的权利义务必须按照格式合同的内容确定。其中的关键条款即承包金（也即“份子钱”）的金额多少，也要按照监管部门在核算出租车企业的经营成本基础上规定的上限确定（区分单班经营和双班经营）。这里政府介入企业内部关系实施监管的目的，有规范企业内部管理的考虑，也有保护司机利益，避免企业“坐收暴利”的考虑。
　　
　　政府对企业内部分配关系的管制面临与运价管制一样的问题，即在外部营运成本大幅变化时，政府确定的分配标准总会造成新的利益失衡。 本文来自织梦
　　
　　（三）服务和安全标准管制
　　
　　安全和服务标准管制通过准入（即行政许可）环节和日常监管施行。
　　
　　1、准入标准
　　
　　准入环节的标准，通常包括车辆的技术条件、司机资质、经营者的安全管理制度等。20世纪80年代末开始，深圳、上海、北京、大连等地方都制定了有关出租车行业准入要求的地方性法规或者行政规章。
　　
　　2015年1月开始实施的《出租汽车经营服务管理规定》遵循同样的思路，对出租车经营者规定如下准入要求：（1）有符合机动车管理要求并满足一定条件的车辆或者提供保证满足以下条件的车辆承诺书（包括：符合国家、地方规定的出租汽车技术条件；具有出租汽车车辆经营权）；（2）有取得符合要求的从业资格证件的驾驶人员；（3）有健全的经营管理制度、安全生产管理制度和服务质量保障制度；（4）有固定的经营场所和停车场地。 织梦内容管理系统
　　
　　2、日常运营服务质量的标准
　　
　　2002年沈阳市出台了我国第一部出租车服务质量地方标准：《沈阳市客运出租汽车服务质量规范》。该《规范》要求：客运出租汽车车辆的正常运营必须保持车辆技术状况良好，顶灯、门标、车身标志、计价器、价格表、服务卡必须齐全；车辆应当配备有效的消防器材，明示检举举报电话；车身外观无脏物，无锈迹斑和脱漆，车身内外原则上不得张贴广告；车内清洁无异味，风挡、玻璃、座套、地板、仪表盘洁净；驾驶员应具备2年以上驾龄，衣着整洁、仪表端庄、服务热情；出租车驾驶员应当掌握相关常用外语；开车前遇有过桥费、高速路费等，应事先向乘客说明；营运中未经乘客同意，驾驶员不得招揽他人同乘；驾驶员营运中严禁吸烟，并应劝阻乘客吸烟；选择最近行车路线，因道路状况须绕行的事先应征得乘客同意；对老弱病残孕等特殊乘客，要照顾其上下车，帮助乘客提拿物品等。 本文来自织梦
　　
　　随后，许多地方的城市政府都陆续制定本地的出租车服务质量标准。许多城市还出台与服务规范相配套的管理办法。例如：兰州市陆续公布了《出租汽车驾驶员计分考核办法》《出租客运企业经营管理奖惩办法》《星级出租汽车驾驶员考评管理规定》《星级出租客运企业考评管理规定》《出租汽车驾驶员准入管理办法》《替班驾驶员管理办法》和《出租车营运服务标准》等。再如：杭州市先后制定《客运出租汽车单车考核细则》《客运出租汽车经营权到期考核奖励办法》《客运出租汽车驾驶员IC卡计分考核办法》《客运出租汽车驾驶员培训办法》等。
　　
　　2008年，国家技术质量监督检验检疫局公布了由中国出租汽车及汽车租赁协会等单位起草的“出租汽车服务国家标准（GB/T 22485-2008）”。该标准从出租车扬手招车服务、预约租车服务、站点租车服务和包车服务四种形式的服务规定、服务设施、服务安全和服务评价四方面，对出租车客运服务做出要求。该国家标准与交通部《出租汽车服务质量信誉考核办法（试行）》（交运发〔2011〕463号）一起，为出租汽车客运服务质量管理提供了监管依据。 织梦内容管理系统
　　
　　除了制定服务质量要求和标准外，有些城市的交通监管部门还制定了对出租车企业进行服务质量考核的规范文件。例如，2013年8月，北京市制定“出租汽车企业主体责任监管考核办法”（试行）。报道指出：
　　
　　我市将以自然年度为考核总周期，对出租汽车企业主体责任进行监管考核，监管考核内容分企业主体责任和企业对所属驾驶员加强管理等十六项，出租企业基础管理情况、出车率、电召率、投诉率（含投诉回复率）、违章率（含严重违章率）、保障率、设备信息完好率、承担社会责任情况等内容将被量化打分，并核定等次，作为对出租汽车企业奖惩的依据。对落实企业主体责任监管考核等次低的出租企业采取阶梯性行政措施，采取进行约谈、给予告诫，给予行业通报、限期整改，暂缓办理车辆更新手续，核减双班指标直至核减车辆指标，以至停业整顿等措施。据介绍，私自拆除、改装计价器或在计价器上弄虚作假（私改计价器）的，一经发现，每发生2起核减1个车辆指标。 dedecms.com
　　
　　总的来说，出租车服务质量的管理主要依赖监管部门在经营者准入环节的“把关”，以及对日常经营服务的标准设定、考核和执法检查。但是，准入阶段的“把关”只是一个入门标准，无法持续有效地控制服务质量。日常服务质量的考核，也是监管机关从外在形式上对服务质量进行量化评价。而由于执法成本约束，执法检查只能是在个别时间、个别地点进行。
　　
　　实际上，直接接受出租车服务并对服务质量最有发言权的是乘客。但是，在使用互联网叫车软件之前，乘客是很难对每一次服务都做出评价的。尽管每辆车上都有乘客投诉电话，但投诉无法形成一个稳定的评价机制（原因包括：不是每个不满意的乘客都去投诉；投诉电话未必总能够打通；电话即便打通，投诉也未必对司机或者经营者产生制约；乘客只能通过投诉抱怨，而无法通过投诉去给司机好评……）。这个评价更难以直接影响司机和出租车公司的营业收入。
　　
　　因此，出租车行业现有的服务质量管理方法，可以简化为一句话，即监管部门既代替乘客检验合格的经营者进入市场，也代替乘客评价一个企业的出租车服务的优劣。显然，这里存在着信息传递失真、不足、不及时和不精准的问题，以及评价与服务提供者的营业收入缺乏直接关联的缺点。
　　
　　二、三种管制之间的关系
　　
　　数量管制、运价管制以及服务管制之间存在紧密的内在联系。数量管制限定了进入出租车服务市场的经营者、车辆的数量。因此，已经进入市场的经营者实际上合法地成为这种服务的垄断供应商。于是，价格管制就有了正当性。也就是防止垄断服务商利用自己的独家地位，通过高价格剥削消费者。按照上述保护消费者的逻辑，价格管制似乎应该表现为一种运价上限。因为，规定了价格上限就可以保护消费者；而不限制价格下调更是对消费者有好处。但是，我国各地一般实行的却是固定价格管制，经营者无权上下浮动。实际上，固定价格有对经营者和消费者双向保护的目的－－规定价格上限是为了保护乘客，而规定下限则可以防止经营者展开价格竞争。数量管制之下，固定运价要制定的“恰到好处”：既不让经营者赚取暴利，又不允许其亏损。然而，影响经营成本的各项生产要素并不在出租车监管机关的控制之下。固定运价管制要实现自己的原定目标，是十分困难的。 copyright dedecms
　　
　　服务质量管制也是数量管制的副产品。其道理在于，既然进入市场的经营者已经由管制机关控制住，那么，就无可能指望已经进入市场的、具有垄断地位的经营者们会为争取消费者而竞争服务品质。支持服务管制的另一个重要理由是，出租车服务过程中，出租车很难通过建立服务声誉而赢得更多的乘客惠顾。因为，今天这名乘客即便得到了好的服务，他也很难在下一次路边扬招时叫到今天为他服务的出租车。但是，显然这是传统巡游出租车的特点。对预约的出租车服务就是不成立的。因为，预约出租车（即便是电话预约）的乘客完全可能因为得到好的服务，而在下一次乘车时再次惠顾他曾经用过的车辆或者车队的车。因此，在本文看来，服务质量管制主要是应对数量管制所造成的无竞争局面的一个救济性措施。
　　
　　运价管制和服务管制反过来也对数量管制造成一定的影响，或者说制造了对数量管制的需求。因为，已经进入市场的经营者为了保住一定的营业收入，一定会要求政府管制市场准入。 dedecms.com
　　
　　三、管制措施的执行
　　
　　出租车数量、运价和服务质量管制，都要求相应的执法部门对经营者实施检查、考核，对各种违法行为予以查处、取缔、处罚。
　　
　　数量管制要求执法机关查处未经政府许可而私自提供的出租车服务。这类服务被称为“非法运营”，俗称“黑车”。其中，还有将车辆伪装成出租车（即“克隆出租车”）运营的情况。这些都可以称为“非法运营”。运价管制要求执法机关查处“议价”以及价格欺诈行为。服务质量管制要求执法机关检查和查处的违法违规项目更多。从执法机关的报道来看，执法方式主要是在特定时段（如春运）和地点（车站、机场等）开展“专项行动”“集中整治”，接受并处理“群众投诉”。执法的重点似乎主要是查处“非法运营”和价格违规行为，服务质量执法通常以接受和处理乘客投诉为主。 copyright dedecms
　　
　　北京市交通执法总队总结2013年工作时指出，该队在2013年：
　　
　　对出租汽车行业保持高压态势，多次开展出租车运营秩序专项行动，对拒载、绕路等严重违章一律从严处置。全年共查处出租车违章近2万起，对情节较轻且能立即整改的，给予警告，登记在案，但不做罚款处理，全年警告出租车驾驶员近8000人，将55名驾驶员列入“黑名单”。每月通报并联合运管部门约谈违章率高的企业，开展“执法、运管、企业”三位一体联合检查，较好的规范了行业秩序。
　　
　　抓住黑车扰序的重点地区、重点时段，开展集中整治，坚持反复查、查反复，先后开展区域性集中整治420次。与多部门联勤联动，合力整治顽疾，对重点地区开展拉网式清理，参与全市性“黑车”整治及统一夜查行动40次，全年共查处各类违法违章3.9万起，其中查扣“黑车”1.2万余辆，对不法分子起到了有效震慑，较好的维护了本市重点地区交通运输环境秩序。针对克隆出租车开展专项整治，加强夜间监管力度，对全市“假出租车”较为严重的朝阳、海淀、丰台重点区域进行了拉网式清理，共查扣克隆出租车1154辆，同比增长115.3%。 copyright dedecms
　　
　　2014年春运期间，市交通执法总队对“重点场站”实施“24小时监管”，“打击议价拒载等违法行为”。报道指出：
　　
　　2014年春运工作启动以来，市交通执法总队开展了为期40天的春运保障工作，在北京站、北京西站、首都机场实施24小时全时段监管，在其他场站地区实施覆盖列车、航班、班线车全部运营时段的监管。2014年以来，共查获出租汽车违章978起、省际客车违章107起；查扣黑出租车1159辆（其中克隆出租车59辆），在春节小长假期间，共检查运输车辆6900余台次，对270余起一般违章进行了批评教育；接96123转来的各类群众投诉280件，与去年同期下降了53.2%，全部进行了妥善处理。
　　
　　预计返京客流量将在一段时间内持续走高，并于农历正月十五前后达到最高峰，为了给广大人民群众欢度新春佳节提供安全优质的交通运输服务，市交通执法总队将进一步重点加强“四站两场”和省际客运站的监管，自初六起有关执法大队全员上岗，在首都机场、北京站、北京西站启动24小时全时段监管，固定值守岗位由节前的25个增加至37个；在其他场站地区实施覆盖航班、列车、班线车全部运营时段的监管；与公安、交管、场站地区管委会等部门密切协作、联合执法，全力开展“交通、治安、运营”三大秩序综合整治，共同打击场站地区出租汽车扰序运营、议价拒载和“黑车”非法运营、黄牛揽客扰序等各类违法行为，确保场站地区秩序良好；与市交通委运输管理局密切配合，做好返京乘客市内交通的接驳和场站客流疏导工作；继续做好群众投诉受理工作，努力降低违章发生率，提升群众满意度。

内容来自dedecms

　　
　　2014年初，市交通执法总队及时启动了为期40天的春运保障工作。总队统筹执法力量，在北京站、北京西站、首都机场实施24小时全时段监管；还会同6支场站地区综合整治小分队开展24小时不定时联合整治行动，凡是发现出租汽车拒载、议价、扰序和黑车非法运营、黄牛揽客等违章、扰序行为，一律严查严处，对违法车辆一律予以高限处罚，增强震慑力度。
　　
　　春节期间，以庙会举办地、景区景点、商业街区、娱乐场所为重点，适当延长晚间监管时间等措施，重点加强社会面运输车辆的监管；以围绕黄金周小客车免费通行措施导致的进京车流增长，对进京省际班线车、货运车俩及化危运输车进行安全检查，严查站外揽客、超限运输、不按规程操作等违法行为，为广大人民群众营造“安全、可靠、便捷、平稳”的春运交通运输环境秩序。
　　 织梦内容管理系统
　　此外，交通执法总队及各执法大队“安排专人值班接待群众来访来电”，通过“96123投诉中心受理案件的审核、立案”。可见，受限于执法成本，出租车行业的监管执法只能是定点、定时的抽查，无法做到全天候、全方位的监管。因此，出租车业的数量管制、服务和运价管制在多大程度上能够落实就成为一个问题。