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[摘要]2018年的《政府工作报告》再次承诺致力于防范化解地方政府债务风险，并将其作为管控金融风险和财税改革的关键一环。报告特别强调严禁各类违法违规举债和担保等行为，省级和省以下地方政府对债务各负其责以及积极稳妥处置存量债务。现行管理框架将重心瞄准了信用债务和逾期债务。相对而言，承诺性债务风险的管控及其依赖的承诺控制系统目前仍为短板。随着债务风险日益转向承诺性债务，弥补这一短板的重要性和紧迫性正空前突出起来。

　　（中经评论·北京）现行管理框架将重心瞄准了信用债务和逾期债务。相对而言，承诺性债务风险的管控及其依赖的承诺控制系统目前仍为短板。随着债务风险日益转向承诺性债务，弥补这一短板的重要性和紧迫性正空前突出起来。
　　
　　2018年的《政府工作报告》再次承诺致力于防范化解地方政府债务风险，并将其作为管控金融风险和财税改革的关键一环。报告特别强调严禁各类违法违规举债和担保等行为，省级和省以下地方政府对债务各负其责以及积极稳妥处置存量债务。日前，财政部推出的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》进一步升级了对地方债务风险的关注和管控。这是继《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和2015年开始实施的新预算法后，所作出的最新的相关努力。可以预见，在未来较长时期内，管控政府债务风险将继续作为守住不发生系统性风险底线的关键方面。笔者认为，为使这些努力更有成效，确立政府债务的三级管理框架并融入预算程序至关紧要。三级管理框架分别针对信用债务、承诺性债务和逾期债务。
　　
　　一、区分信用债务、承诺债务和逾期债务
　　
　　正确分类是良好管理的第一步，也是最关键的一步。我国目前将政府性债务分为三类：直接举借的债务、承担担保责任的债务和承担救助责任的债务。这一分类虽然采用动因标准，但仍然存在含混和不完整的缺点。这对于统计目的而言，可能并非不可接受；但对于对症下药的管理目的而言，有必要以更完整、更明确的动因标准取而代之。
　　
　　笔者认为，政府债务应划分为三个基本类型：信用债务，即由政府直接借款引起的债务；承诺性债务，即由政府的支出承诺引起的债务；逾期债务，即由拖欠行为引起的违约性债务。后者是存量债务的一种特定形式，在管理上最具紧迫性。
　　
　　《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》发布以来的近5年中，政府债务管理的法律法规和政策框架已经基本形成，这是很出色的成就。但是，现有框架并未基于最适当的管理分类，因而并不充分，主要薄弱环节体现在承诺性债务方面。这类债务有逐步发展为主要风险源的趋势，但很难置于现有管理框架的有效约束之下。此外，相对于信用债务和逾期债务而言，目前普遍缺乏对支出承诺、承诺形成的政府义务以及义务如何转换为债务的基本理解，承诺控制系统更是如此。
　　
　　二、弥补承诺性债务的管理短板
　　
　　与信用债务不同，承诺性债务并非源自政府“借钱”，而是源自政府的支出承诺，即政府作出的、具有约束力并将导致后续支出的决定，在各级政府和部门层次上都十分普遍与频繁。依其形式差异，可分为合约性承诺和政策性承诺。
　　
　　合约性承诺主要指与合同商签订的（服务购买、采购和PPP等）合同和协议；另一种典型支出承诺形式是后续的预算承诺－－当前预算年度的预算执行尚未完成的投资项目或条目（比如设备维修），在未来年度继续安排支出的承诺。
　　
　　有些合约性承诺采取隐性承诺的方式：没有正式的书面合同或协议，但支付义务是被默认的。除后续的预算承诺外，提示性的“请及时足额付款”的信息也是典型的隐性承诺形式，比如预算单位接到上个月的用水用电单据。多数此类承诺为经常性支出承诺。
　　
　　政策性承诺在当前背景下同样需要高度重视，因为频繁的政策出台和调整不可避免地引发大量的后续支出，并且很可能逾越可得资源的限制，从而引发财政不可持续风险和其他风险。因此，在作出承诺的当时（而非事后），就对该项承诺产生的后续支出进行及时且完整的记录，并与可得资源进行比较，据此采取相应的措施，就成为管控承诺性债务风险的关键之举。这正是当前的债务管理框架缺失的一环：忽视对承诺本身的事前管控，以至极易丧失采取明智行动的最佳时机。
　　
　　由于承诺是债务的重要源头，并且转化为债务的可能性很高，缺失承诺控制系统的债务管理框架的可信度和可靠性令人存疑。承诺控制系统应涵盖对承诺的清晰定义与有效监督；资本性支出在承诺和核实阶段分别管控；经常性支出在这两个阶段合并管理；对支出承诺的完整记录至少应包括金额、时间、承诺者、预算科目和支出类别；支出机构和财政部门保持对支出承诺的双重同步记录；计算、跟踪与分析承诺基础的财政赤字。

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　　更广泛意义上的承诺控制系统还应包括以下要素：健全的预算和政策制定，内部控制（尤其是控制超支和不必要支出的程序）以及与预算执行过程相关的财务计划、支出限额和未兑现承诺与未付账单的月度报告。此外，每个支出部门都应设立一位承诺控制－－通常是负责会计事务的官员，负责管理承诺控制系统。
　　
　　三、三级框架融入预算过程
　　
　　新预算法和其他相关文件确立了“债务管理纳入预算”的基本原则和管理架构，其重要性和紧迫性无论怎样评估都不过分。实践证明，脱离预算程序的债务管理不可能真正奏效，反而会招致难以管控的高风险。对于管控债务风险而言，没有什么比“把债务关进预算的笼子”更适当的制度安排了。
　　
　　尽管如此，纳入预算的管理框架并不充分，因为大量的政府债务并非由预算（准备、审查和执行）程序本身引起。承诺性债务和拖欠性债务尤其如此。现行管理框架将重心瞄准了信用债务和逾期债务。相对而言，承诺性债务风险的管控及其依赖的承诺控制系统目前仍为短板。随着债务风险日益转向承诺性债务，弥补这一短板的重要性和紧迫性正空前突出起来。

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　　与信用债务不同，承诺性债务本质上属于运营性债务，通过承诺控制系统将其融入预算执行过程尤其适当。“一事一议”的堵漏方法虽然仍有必要，但其可靠性和有效性永远无法与承诺控制系统相提并论，这是本文关注的三级管理框架的第二层级。总体而言，第一层级的信用债务管理应以债务限额管理为基石，第二层级的承诺性债务管理应以承诺控制系统为基石，第三层级的逾期债务管理应以预警和应急预案为基石。预警指标宜以逾期率（逾期债务/年度总支出）和偿付能力（逾期债务/偿债现金流）为核心。
　　
　　三级管理框架均应融入预算过程。现行框架强调的“借、用、还”均在预算过程中统筹安排的原则，对于承诺性债务并不适当。这类债务管理需要在预算执行过程中独立管理，并且高度依赖有效的承诺控制系统。财政部门在推动和组织构建这一系统中，应担负起主要的责任。