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[摘要]出租车服务市场不是一个可以自由进入的市场，由于政府对这个行业实施行政许可（又称“市场准入”），因此出租车业被认为是特许经营的行业。我国出租车行业中的经营权许可大致经历了一个由“松”到“紧”的演变过程，同时出让价值、出让期限、出让方式也各有差异。同时，经营权的主体的变更也应当处于监管之下。未来，政府必定会通过各种政策杠杆，促使经营权向出租车公司释放或者流动，只有将经营权集中于组织化的经营者手中，而互联网平台可能成为一个适当的组织化角色。

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　　（中经评论·北京）一、经营权的法律属性
　　
　　出租车服务市场不是一个可以自由进入的市场。政府对这个行业实施行政许可（又称“市场准入”）。由于存在“总量控制”，故属于行政许可中的“特别许可”。因此，出租车业被认为是特许经营的行业。
　　
　　获得特许经营资格的企业或个人因此拥有了一种排他性权利：出租车经营权。出租车经营权建立在政府行政许可（或者市场准入、数量管制）之上。与对物的所有权和对人的债权不同，经营权的内容不是对物的占有、使用、收益和处分权，也不是对他人的给付行为（如债务人的偿债行为）的请求权，而是一种在一定时间或/和区域范围内，排除他人竞争（即从事相同或相似经营活动）的权利。
　　
　　经营权与物权、债权、股权一样，都具有一定的经济价值。因此都可能成为投资对象。只不过，通常情况下，相比物权、债权和股权，经营权的投资者受到更多的政府管制，也即机构或者个人要取得某种经营权，必须符合特定经营权许可法规所要求的资质、条件等。由于存在数量管制，符合资质要求的申请者也未必都会获得经营权。同样，由于政府实施数量管制的期限、标准、松紧尺度等未必在所有时间都可以准确预测，未必长期稳定不变，所以，投资于出租车经营权也是有相当风险的。
　　
　　二、经营权初始配置
　　
　　我国出租车行业中的经营权许可大致经历了一个由“松”到“紧”的演变过程。“改革开放”初期，出租车业依托国营交通运输企业和旅游公司发展起来。20世纪80年代，行业处于自发发展阶段，规模基本不受限制，经营权经由行政审批无偿获得，经营主体被限制为国营、集体和合资企业。上世纪90年代初，各地鼓励出租车业发展，普遍放松准入条件，允许非公有资本投资，全行业进入“井喷式”发展阶段。
　　
　　1993年5月，建设部发布《城市公共客运交通经营权有偿出让和转让的若干规定》，提倡经营权有偿出让。《规定》要求，“实行经营权有偿出让之前，单位和个人无偿取得的经营权也应逐步地纳入经营权有偿出让的范围。”（第11条）有偿出让的目的是，“为了适应社会主义市场经济发展的需要，加强对城市公共客运交通市场的宏观调控和行业管理”（第1条）。此后，各种形式的有偿出让（协议、拍卖、招标等）在大多数城市逐步推开。当然，仍然有些城市继续实施经营权的无偿发放。1997年建设部、公安部发布的《城市出租汽车管理办法》也规定，“城市的出租汽车经营权可以实行有偿出让和转让”（第5条）。

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　　总体来看，从初始配置的期限、对价、条件等角度区分，有以下几种做法：
　　
　　（一）有偿出让和无偿出让
　　
　　北京市是无偿出让或免费发放经营权的代表性城市。理论上，经营者只要符合《北京市出租汽车管理条例》所规定的条件，就可以获得经营权，无须支付出让金。当然，由于实行总量控制，符合条件的经营者也未必会获得经营权。此外，上海等城市也一直实行无偿出让。
　　
　　自1990年代初起，深圳市一直实行经营权“有偿使用、公开拍卖”。上文提到的温州、郑州也都曾经实行过有偿出让。根据1993年建设部386号文，有偿出让可以采取协议、拍卖、招标等方式；申请经营者须符合当地城市人民政府制定的资质条件，并提供实施办法所要求的有关证件和资料；申请者获得经营权后，凭经营权有偿出让合同和经营权证书到有关部门办理开业手续。 内容来自dedecms
　　
　　有偿出让在政府和经营权使用者之间形成了一种合同关系：经营者拥有并使用经营权，而政府主管部门负有相应的义务保护经营权的排他性。386号文规定，“城市建设（公用事业）行政主管部门”在实行经营权有偿出让后，“必须加强城市公共客运交通的市场管理”。与经营权排他性有关的具体内容包括：“（1）认真履行合同中的政府职责，为经营权的获得者提供履约保证；（2）加强城市公共客运交通基础设施的建设，为经营者创造良好的经营环境，努力提高服务质量；（3）保护经营权获得者的合法权益，加强城市公共客运交通稽查队伍的建设，坚决取缔无证经营，保护经营者和乘客的合法权益”。政府主管部门同时又是监管者，对“逾期不运营的经营者，要收回经营权”；“对严重违反行业管理规定的经营权获得者，可取消其经营权”。
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　　既然出租车经营权是一种有经济价值的排他性权利，似乎有偿出让是最合理的选择。如果将出租车经营权理解为一种“公共资源”，或者认为其涉及公共资源（如公共道路）商业化使用，那么经营者就更应当为取得这种资源的排他性使用权而付费（相当于为公共资源的私有化而付费）。这种理由可以类比国有土地使用权的有偿出让。但是，一旦政府有偿出让出租车经营权，那么经营者为此支付的费用必定最终转嫁给出租车的消费者。例如，较高的出让价格可以反映为较高的出租车运价。出租车的消费者是不是应当为此种消费而向国家缴纳这样一笔类似税的费用？换言之，有偿出让相当于地方政府向出租车消费者额外征收了一笔消费税。这笔消费税的正当性似乎也不难说得通，因为出租车消费者毕竟享受了有别于大容量公共交通的“个性化”出行服务。
　　

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　　无偿出让看起来相当于政府向消费者“让利”了。无偿取得经营权的企业尽管有偿发包给司机运营，但公司并不能随意规定发包价格。例如在北京，20世纪90年代，出租车公司无偿获得无期限的经营权，然后通过承包的方式有偿发包给司机。发包价格即司机每月上交公司的份子钱。但政府监管在90年代末趋紧，公司不能任意定价，即不能随意规定份子钱的金额，也不能任意规定出租车运价。这两个方面都受到政府的严密管制。政府管制的目的之一就是不让公司从无偿取得的经营权中获取高额利润，但也不能使公司陷入亏损。对公司来说，如果要扩大利润，可能只有降低成本这一个办法。例如：降低公司的管理费用、购车成本、车辆维护成本等，减少对司机的支出，等等。但是，这些降成本的方法可能会违反政府对企业的监管措施。因此，政府既要在规定承包金金额范围、运价等方面把握好分寸，恰到好处，还要把各种监管措施落实到位，免得沦为空文。 内容来自dedecms
　　
　　此外，无偿发放的出租车经营权，监管规章禁止其单独转让，不意味着经营权无价或者实质上不可转让。事实上，经营权可以随公司或其资产的转让而有价转让，这在出租车公司兼并重组案例中已屡见不鲜。例如，2006年4月，银建时任总经理助理蔡洋曾对媒体表示，银建收购了120多家企业，获得了三四千张出租车经营权，为此支付了5.1亿元，而这笔费用在银建的财务报表上显示为“兼并重组费用”，被列入“管理及营业费用”。
　　
　　2004年国务院办公厅81号文要求对已有的有偿出让这次予以清理整顿。文件要求：所有城市暂停出台新的经营权有偿出让政策。“已经实行出租汽车经营权有偿出让的，可召开听证会，在充分听取有关专家、从业人员和乘客等社会各方面意见的基础上，对经营权出让数量、金额、期限、审批程序、出让金用途以及经营权转让、质押、权属关系等进行全面清理和规范。对经营权出让金额过高的，要切实降低；对非法转让的，要予以纠正。清理整顿要从当地实际出发，与改革、完善出租汽车市场准入、退出制度相结合，既解决突出问题，又避免引发新的矛盾和不稳定因素。要总结经验教训，按照公开透明、公正有序、公平负担的原则，逐步推广采用以服务质量为主要竞标条件的经营权招投标方式，建立科学合理的出租汽车经营权配置机制，防止单纯追求提高经营权收益的行为。” dedecms.com
　　
　　（二）有期限出让和永久性出让
　　
　　在上文提及的几个城市中，有的实行经营权的有期限使用，例如郑州、太原，而温州在上世纪90年代末实施的一次大规模经营权私有化中，经营者购买的是永久（无期限）的经营权。
　　
　　国务院发展研究中心课题组的研究指出，出租车经营权无期限或者永久性出让的做法“弊多利少”。原因有二：第一，“这种方式导致了经营者对社会公共资源的永久占有，是对公共资源的一种侵害”。第二，“一旦无期限出让的经营权成为一种私人产权，政府监管部门就在一定程度上失去了对经营权的约束和管理权限，不利于对出租汽车服务质量的监管”。该课题组建议：经营权的出让应当以经营者提供符合标准的服务为条件，经营权的期限应该尽可能与车辆使用年限或更新周期相一致。
　　
　　但仔细分析的话，上述两个理由都值得商榷。首先，永久性的经营权本身不必定是对公共资源的“侵害”。在国外，出租车经营者获得永久性经营权并不罕见，法律上和理论上几乎没有人认为这是对公共资源的侵害。因为，经营者一方面是有偿获得，另一方面负担相应的法律和合同上的义务，须以合法方式和在法律赋权范围内使用经营权。如果说永久出让就是侵害的话，那么按其逻辑，有期限出让只是期限较短的侵害而已。这显然是不成立的。出让建立了出让方和受让方之间的契约关系，双方的权利义务是对等的。不能简单的说取得权利的一方“侵害”另一方。其次，永久出让经营权也不必定削弱政府监管权限。经营者依法获得经营权之后，须依法经营，包括遵守监管规章和要求，严重违反法律或者出让合同规定的，主管或者监管机关有权收回经营权。可见，永久出让经营权之后，监管部门在法律上仍然有充分的措施实施管理和监督。

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　　相反，经营权出让期限过短或者较短的话，其实是不利于经营者长期稳定经营的。“有恒产者有恒心”。没有长期稳定经营的预期，经营者就难以有动力，通过提供优质服务，积累自己的营业声誉。较短的经营权期限也会鼓励经营者过度使用车辆，造成资源浪费。当然，这一点和现行的营运车辆强制报废制度是密切相关的。
　　
　　本文倾向于认为，很多城市实施有期限出让，并且期限与车辆使用年限相一致，其主要的考虑可能是降低管理成本。因为，这样的话，经营权在5年、8年或者10年之后就自动失效，重新回到政府手中。政府可以通过重新出让来制约和剔除其不满意的经营者。但是，正如以上分析指出的，经营权期限的短期化也会导致经营行为的短期化。经营行为短期化反过来也会在其他方面提高监管成本，例如：出租车服务质量不高，行业监管的压力也会增加。

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　　温州是永久出让的典型。市政府实施永久出让的初期（上世纪末、本世纪初），社会反应是比较积极的，出租车服务水平也得到社会认可。“温州模式”甚至成为许多地方学习的目标（北京市的出租车管理部门甚至考虑要不要学习“温州模式”）。原因主要是车主拥有永久经营权之后，能够安定经营。但是，为什么十几年之后，温州自己都要抛弃“温州模式”？用温州业内人士的话说，就是“原先‘政府-车主’两级管理模式，正衍变成‘政府-车主-中介-司机’四级操作流程，这直接导致了出租车行业管理难度加大、服务质量低下等毛病。”可见，问题实际上出在出让之后的转让环节。也就是说，转让环节上的失控导致了利益链条的延伸和复杂化。这是问题的根源。永久出让看来并非症结所在。
　　
　　总而言之，较长期限或者永久出让本身并不必然与公共资源合理使用相抵触，也不必然导致监管上的困难。出让环节的问题不应该孤立考虑，要结合二级市场即转让环节分析。

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　　（三）竞价出让和质量招标
　　
　　根据1993年建设部386号文，经营权出让可以采取协议、拍卖、招标等方式。由于协议方式有可能造成暗箱操作，故拍卖成为多数城市选择的出让方式。拍卖遵循“公开竞价”、“价高者得”的原则，可能使城市政府获得较高的出让收入。但是，拍卖更多关注的是竞拍者的出价，尽管有基本资质的要求，但对其经营能力和提供服务的质量等缺乏细致的约束。此外，经营权拍卖也可能与二级市场价格产生联动效应：二级市场价格传导至一级市场，造成永久期限经营权拍卖价格过高的问题；反过来，较高的出让价格又促使转让价格升高。当然，经营权二级市场价格不断攀升，主要是出租车总量控制和二级市场转让不规范造成的。这点在下文一并讨论。
　　
　　2004年国务院办公厅81号文要求各地城市，“按照公开透明、公正有序、公平负担的原则，逐步推广采用以服务质量为主要竞标条件的经营权招投标方式，建立科学合理的出租汽车经营权配置机制，防止单纯追求提高经营权收益的行为。”

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　　交通部《出租汽车经营服务管理规定》（交通运输部令2014年第16号）重申，“国家鼓励通过服务质量招投标方式配置出租汽车的车辆经营权”，并规定了招投标须考虑的主要因素：“设区的市级或者县级道路运输管理机构应当根据投标人提供的运营方案、服务质量状况或者服务质量承诺、车辆设备和安全保障措施等因素，择优配置出租汽车的车辆经营权”。定标之后，运管机构应当“向中标人发放车辆经营权证明，并与中标人签订经营协议”（第13条）。“经营协议”须包含16号文规定的必要条款（第14条）。被许可人应当按照“出租汽车经营行政许可决定书”和经营协议，投入符合规定数量、座位数、类型及等级、技术等级等要求的车辆。原许可机关核实符合要求后，为车辆配发《道路运输证》（第15条）。
　　
　　2015年3月，笔者赴湖南省湘潭市调查出租车管理情况。该市自2014年开始按照招投标方式投放经营权，对投标公司实行指标考核。市政府认为出租车行业投诉率下降，群体事件大幅减少，效果良好。湘潭市的整治措施是综合的，包括：逐步收回前些年出让给个人的经营权（因为违规转让严重，中间食利层次较多，司机负担沉重）；重新按照招投标方式出让；出让期限为4年，故出让金并不高。湘潭市的阶段性成功实际上还有两个前提条件：一方面，政府花费了较多的财政资金依照原来的出让合同回购了个人手中的经营权；另一方面，政府在招投标以及之后的管理中对经营者的经营能力、经营效果进行持续的监督和评价。这两个前提条件显然提高了政府的行政成本，是否具有可持续性和普遍适用性，有待观察。 dedecms.com
　　
　　三、经营权主体变更
　　
　　当经营权基于数量管制、行政许可而产生时，持有经营权的主体的变更也应当处于监管之下。也就是说，政府出让经营权之后，如果经营者向其他人转让该经营权，那么，受让人也是应当符合申请出租车经营权的经营者资质要求。否则，经营权一旦出让，政府就会丧失对经营权使用者的监控。这显然是违背经营权出让的目的的。
　　
　　1993建设部386号文允许出租车经营权发生转让。386号文要求城市人民政府制定出租车经营权转让的管理办法，规定经营权应在主管部门组织下转让，不得“私下转让”。而且，转让人应当将经营权转让所得的转让费增值部分，至少向城市建设（公用事业）行政主管部门上缴40%。
　　
　　但实际上，这些规定基本上没有落实。或者说政府并未严格执行这些规则。首先，转让费增资部分上缴的要求没有实施。其次，很多城市并没有制定规范经营权转让的专门规章，在出租车管理规章中也没有关于转让的专门条款。有的地方即便制定了相关条款（例如明确规定不得私下转让），执行也是不到位的。因此，经营权转让以及由此形成的“二级市场”，在许多城市实际上处于失控状态。

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　　合规的经营权转让应当是“经营者变更”。经营权的受让人应当符合申请经营权的各项条件，并与政府主管部门签约，正式领取经营权证书等资质文件。而所谓经营权“私下转让”“私下倒卖”，是指脱离出租车主管部门监管、未依规变更登记的“转让”。实际上就是许多法规规章所禁止的“擅自转让、倒卖”经营权证书、车辆运营证等的行为。通常的做法是：转让和受让双方不依照规章要求去管理部门变更登记原经营者的名称或者姓名（所谓“过户”），而只是在协议上约定转让及其金额（协议可能约定在一定期限后双方办理“过户”手续），原经营者将各种运营证书移交受让人，受让人依约支付转让款。2015年1月，中央电视台《经济半小时》报道了福建省莆田市出租车经营权纠纷事件。根据本次报道的记者王海涛给笔者提供的资料可知，莆田市的出租车经营权持有人私下转让经营权的方式，就是双方签订协议转让经营权，约定“经营权暂不过户”。当地出租车公司明知有些经营权已经私下转让甚至多次转让，但仍然接受受让人挂靠到本公司经营。这样就给私下转让的双方形成一个印象：私下转让并不影响经营权的使用和其市场价值。 织梦好，好织梦
　　
　　经营权转让失控以及由此形成的二级市场（表现为私下转让盛行，而且常常是多次转让）造成以下几个主要后果：
　　
　　首先，经营权成为一种稀缺的投资品，在某些地方、某些时候甚至成为热钱炒作的对象。温州市1999年将原有的几乎全部经营权以每个3万元的对价有偿界定给个人车主。车主拥有永久使用权，可以继承。2009年的一个报道指出，这批经营权的二级市场价格已经被炒到120万元以上。
　　
　　其次，经营权的持续升值增加了司机的经营负担，导致服务质量滑坡。经营权在频繁转让中不断升值，而经营权产生利润的源泉只是司机的营业收入。拥有经营权的车主通常不直接驾驶车辆，而是将车辆承包给司机运营。更为常见的是，车主将车辆委托给专门的中介机构，由中介机构物色司机。中介机构从司机那里收取介绍费等。2008年的一个报道指出：温州市区3328辆出租车，三分之二车主将车辆承包给他人经营。承包人被称为“包头”。“包头”多为个人和汽车修理厂，有的修理厂最多承包30余辆车，个人承包一般不会超过5辆。“包头”们又将出租车再次包给第三人，甚至出现“四包”。同时，还存在“小包”、“大包”。“小包”指司机只交给车主租金，养路费、修理等费用由车主承担。而“大包”则是司机不但要交租金，且各种费用由其承担。温州市运管处副处长杜成威曾介绍说，他们甚至发现了“三包头”、“四包头”，这就进一步压缩了一线驾驶员的利润空间。为了能赚钱，出租车司机就会只顾多拉快跑，造成了恶性循环。
　　
　　第三，经营权频繁转让，再加上层层转包，使得出租车服务质量监管沦为空文。在温州从事出租车驾驶近20余年、时任温州出租车志愿服务队常务队长卞浩亮说，温州出租车私有化运作10年后，原先“政府-车主”两级管理模式，正衍变成“政府-车主-中介-司机”四级操作流程，这直接导致了出租车行业管理难度加大、服务质量低下等毛病。
　　
　　四、经营权管理新政
　　
　　20世纪90年代末，国家就开始整顿经营权的不规范出让以及倒卖和变相倒卖。2016年7月28日《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发〔2016〕58号，下称“2016《指导意见》”）对经营权管理制度改革的表述是：
　　
　　新增出租汽车经营权一律实行期限制，不得再实行无期限制，具体期限由城市人民政府根据本地实际情况确定。新增出租汽车经营权全部实行无偿使用，并不得变更经营主体。既有的出租汽车经营权，在期限内需要变更经营主体的，依照法律法规规定的条件和程序办理变更手续，不得炒卖和擅自转让。对于现有的出租汽车经营权未明确具体经营期限或已实行经营权有偿使用的，城市人民政府要综合考虑各方面因素，科学制定过渡方案，合理确定经营期限，逐步取消有偿使用费。建立完善以服务质量信誉为导向的经营权配置和管理制度，对经营权期限届满或经营过程中出现重大服务质量问题、重大安全生产责任事故、严重违法经营行为、服务质量信誉考核不合格等情形的，按有关规定收回经营权。

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　　可见，中央政府要求各地城市人民政府，对出租车经营权采取最为严格的管理：
　　
　　（1）对增量经营权，实行有期限、无偿使用（故不称为“出让”）；一旦发放，不得变更经营主体（即禁止任何形式的转让）；要变更的话，只能先由政府收回。（2）对存量经营权，原来规定有期限的，必须合规转让，禁止“炒卖和擅自转让”；未规定期限的，要逐步过渡为有期限、无偿使用的模式。（3）关于经营权管理，强调“以服务质量信誉为导向”配置和管理经营权，“对经营权期限届满或经营过程中出现重大服务质量问题、重大安全生产责任事故、严重违法经营行为、服务质量信誉考核不合格等情形的，按有关规定收回经营权”。
　　
　　按照上述要求，地方城市政府将面临双重挑战：一是，必须投入比以前多得多的行政力量去管理出租车行业：（1）政府要制定合理的存量经营权过渡政策，以及可操作的实施方案；（2）要监督和严管存量经营权的私下非法转让和倒卖；（3）要持续性的、严格考查经营权申请人或者使用人的服务水准，作出公正合理的评价，以此作为决定是否发放或者收回经营权的依据。这同样需要制定详细的规则和标准，并且严格执行。二是，减少了一定的财政收入。因为，收回存量经营权可能需要向原经营者支付补偿，而增量经营权由于是无偿发放，又不会给政府带来出让金收入。
　　
　　总之，2016《指导意见》给地方城市政府的立法、执法和管理能力提出了更高的要求。按照这一思路，政府必定会通过各种政策杠杆，促使经营权向出租车公司释放或者流动。因为，只有将经营权集中于组织化的经营者手中，政府才可能压缩监管层次，缩小监管对象数目，控制监管成本。而组织化的经营者，目前除出租车公司外，尚无其他选项（例如行业协会、司机合作社等，目前都无法担当组织化角色，或者受到法规抑制，难以发展）。互联网平台可能成为一个适当的组织化角色。