派智库

[摘要]中国银行保险监督管理委员会主席郭树清指出，建立和完善具有中国特色的现代公司治理机制，是现阶段深化银行业和保险业改革的重点任务，是防范和化解各类金融风险、实现金融机构稳健发展的主要保障。与中央管理的国有大型银行相比，以城市商业银行和农村商业银行为主体的地方银行，机构数量众多、体量规模各异。积极探索建立地方银行公司治理的联动监管机制，对于提高地方银行的公司治理有效性，加快建立具有中国特色的现代金融企业制度，打好防控金融风险攻坚战，具有重要意义。

　　（中经评论·北京）中国银行保险监督管理委员会主席郭树清在中小银行及保险公司公司治理培训座谈会上指出，建立和完善具有中国特色的现代公司治理机制，是现阶段深化银行业和保险业改革的重点任务，是防范和化解各类金融风险、实现金融机构稳健发展的主要保障。与中央管理的国有大型银行相比，以城市商业银行和农村商业银行为主体的地方银行，机构数量众多、体量规模各异。当前，不少金融风险事件的发生往往与一些地方银行的公司治理不健全不完善密切相关。积极探索建立地方银行公司治理的联动监管机制，对于提高地方银行的公司治理有效性，加快建立具有中国特色的现代金融企业制度，打好防控金融风险攻坚战，具有重要意义。
　　
　　一、基于党管金融治理逻辑的地方银行联动监管
　　
　　党管金融，既是我们国家政治发展道路所决定的，也是我国国家治理结构所决定的。党管金融在国家治理层面，就是作为执政党必须要有自己的金融方略；必须使金融行业的活动符合国家和人民的根本利益；必须通过党的代表们进入国家金融行业权力机构，通过法律的形式，以政府行政管理的方式，贯彻党的纲领、路线、方针和政策。按治理内容划分，国家治理进而可分为政治治理、社会治理和经济治理等层面，而公司治理又属于其中经济治理的重要构成部分。党管金融的经济治理不仅体现在党对金融工作的宏观管理，还包括对金融微观经济组织的管理，这种微观管理主要是通过对金融机构的公司治理来实现。 织梦内容管理系统
　　
　　作为中国金融业的主要管理者的“一行两会”，都是在党中央的领导下对全国各类金融机构开展监管工作，在货币政策、金融行业监管都是由中央层面实行垂直统一管理的体制下，地方金融机构的治理实质上从源头上体现了党管金融的原则精神。地方党委政府做好本地区金融发展和稳定工作，除了协调服务中央金融管理部门监管金融机构、规范本地非持牌的类金融机构发展、查处打击非法集资等非法金融活动、推动区域社会征信体系建设等外，一项重要的工作就是完善党领导对地方金融机构的体制机制，在公司治理中体现党管金融的政治原则。
　　
　　2010年以来，中国银监会针对银行业金融机构公司治理存在的问题，借鉴金融危机以来国际监管改革经验，全面考虑国内银行业金融机构在公司治理方面的情况，制定了适用于我国各类银行业金融机构的公司治理指引，对我国银行业持续、健康发展起到积极的推动作用，取得了相当大的成绩。但也必须看到，随着金融市场的不断活跃以及监管体系的有待完善，数量众多的地方银行的公司治理仍存在不少缺陷，从而成为诸多金融风险的根源，主要体现在党的领导和党的建设存在弱化、淡化、虚化、边缘化，股权关系不透明不规范、股东行为不合规不审慎、高管层职责定位存在偏差，董事会监事会履职有效性不足、战略规划和绩效考核不科学等。产生这些问题的原因，很大程度上与地方党委政府在地方银行公司治理的监管职能定位不清有关。
　　
　　地方金融机构的党组织关系均为属地化管理，地方银行又多属于当地的国有控股或相对控股企业，事实上，地方党委政府在地方银行的公司治理建设中起着关键性作用。一是发挥党委在公司治理的领导核心和政治核心作用方面，地方银行党委是在上级党委的一系列决策部署下，实现其坚持党的领导、加强党的建设组织化、制度化、具体化。二是在遴选股东和规范股权管理方面，当地方银行进行重组与增资扩股时，地方政府往往决定着股东结构及股权比例；而在对主要股东进行穿透式审查、认定主要股东及其控股股东、实际控制人是否存在违规情形问题，地方银行必须依靠地方政府支持帮助才能切实解决。三是在高管层选聘和薪酬激励方面，地方党委按照“党管干部”原则领导地方银行实施市场化选聘职业经理人制度；如何确立有别于国有非金融企业、与风险成本调整后经营业绩相适应的地方银行稳健薪酬机制，则往往取决于当地政府的薪酬管理部门。
　　
　　习近平总书记在全国金融工作会议上强调“地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任”。有鉴于此，在党中央集中统一领导下，基于党管金融的治理逻辑，地方银行公司治理的监管机制应从“监管部门－地方银行”单边模式，转变为“监管部门+地方党委政府－地方银行”联动模式，这有利于解决地方银行公司治理的“痼疾”，进而净化地方金融生态、维护地方金融安全、促进地方金融发展。
　　
　　二、形成地方银行公司治理联动监管机制的建议
　　
　　（一）开展顶层设计，赋予地方党委政府在机构监管中对地方银行公司治理的管理职能。鉴于地方银行在公司治理方面有别于中央金融机构的特殊性，可以将中央金融管理部门关于对地方银行公司治理部分的机构监管职能，赋予地方党委政府，由中央金融管理部门行使规制权，制定出台关于地方银行公司治理的政策法规，地方党委政府根据中央金融管理部门确立的规定要求，履行对地方银行公司治理方面的监管职责。中央金融管理部门成为出卷人，地方银行是答卷人，而地方党委政府变成了监考官和阅卷人，由此避免监管真空，降低监管成本，提升地方银行机构公司治理监管的有效性。 dedecms.com
　　
　　通过履行对地方银行公司治理的管理职能，地方党委政府能够更深入地熟悉金融行业、把握金融规律，切实负起责任，更好地识别和化解金融风险，提高金融决策科学化水平。另外，党的十九大报告明确了建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，地方政府债务管控的责任主体是地方党委政府。地方党委政府亦承担着地方金融机构风险防范化解的重要职责，地方银行金融资产与地方政府融资平台债务的关联度高，由地方党委政府负责地方银行公司治理的监管职能，能够引导银行制定科学发展战略，从信贷投放的资产端来约束和规范地方政府债务问题。
　　
　　（二）细化监管法规，专门制定针对地方银行公司治理的指导办法和评价体系。从全国情况看，尽管之前有《商业银行公司治理指引》等监管法规，但都是“监管部门－商业银行”单边模式的、通用于所有大中小型各类银行机构的统一办法。处于不同地区地方银行的公司治理状况差异很大，这固然有银行其自身内在的治理运行机制原因，更有当地党委政府对其公司治理介入态度、程度和标准不一的因素。公司治理状况决定着银行竞争力，各家地方银行公司治理因所在区域政府的管制情况不同，直接导致其在发展能力和水平的“先天性”差异，从而形成对地方银行机构评价的不具可比性。为此，中央金融管理部门应当专门制定《地方银行业机构公司治理监管的指导意见》，对地方银行在股东遴选、股权管理、高管人员履职评价与市场化选聘职业经理人制度建立、薪酬激励机制设计等方面，明确规范、具体的实施办法，以便地方党委政府根据此中立、专业的监管政策，结合本地社会经济发展状况，科学有效地行使对地方银行公司治理的监管。在同一的公司治理规制框架下，不同区域、不同类型的地方银行就能站在同一的“起跑线”上起跑，并获得客观、公平的评价基础。 织梦内容管理系统
　　
　　与此同时，既然公司治理是金融机构健康发展之“锚”，并且地方银行的公司治理监管权赋予了地方党委政府，因此有必要将对地方银行公司治理的评价从现有的《商业银行风险评级内部指引》中单列出来，由中央金融管理部门制定单独的地方银行公司治理监管评级体系。有了这一专门、完善的评价体系，可使地方银行公司治理联动监管机制得以有效施行：中央金融管理部门把金融监管政策资源的配置与地方银行公司治理的评价结果相挂钩，将有限的宏观审慎监管资源更多地配给公司治理水平高的地方银行。对地方政府重视公司治理有效性和完备性建设的区域，中央金融管理部门将信贷投放、市场准入、合规容忍度等方面的监管资源给予更多的倾斜，从而支持这些地方经济金融更好地发展。通过这种地方与中央协同配合、联动监管的机制，可以大大促进地方银行公司治理水平的提升，实现全国大局与地方利益相协调，形成全国一盘棋的金融风险防控格局。