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[摘要]据经合组织（OECD）发布的最新城市研究报告显示，中国超过千万人口的大城市已达到15个，这些城市在迅猛发展的同时，也面临着交通拥堵、人口膨胀、空气污染等“城市病”。下一阶段，“减量提质”将是城市发展的大趋势。以工业用地为例，土地空间利用理念需要进行创新并作以存量空间的再利用和调整，对于复杂的产权格局调整需要做好事前预防、事中监控和事后监管的流程。

　　（中经评论·北京）据经合组织（OECD）发布的最新城市研究报告显示，中国超过千万人口的大城市已达到15个。除了众所周知的北、上、广、深，华中和西南地区的城市－－武汉、成都、重庆紧随其后。新榜单还包括天津、杭州、西安、常州、汕头、南京、济南，以及哈尔滨。这些城市在迅猛发展的同时，也面临着交通拥堵、人口膨胀、空气污染等“城市病”。为了缓解城市病，北京、上海等地，开出了疏解人口和产业的药方，对于城市的土地利用和人口疏解都作出了严格的限制。
　　
　　《上海市城市总体规划（2016-2020）》提出了土地、人口都要“减量发展”的目标。至2020年，上海常住人口控制在2500万人以内，至2040年控制在2500万人左右。建设用地规模更是趋向于零增长，2016至2020年，上海规划建设用地规模要实现“负增长”，总规模从原来的3226平方公里调减到3185平方公里；2020至2040年，规划建设用地规模要控制在3200平方公里以内。
　　
　　北京的最新版的总规修编中，也明确提出要由“增量”规划转为“减量”规划，确定了多个硬指标，实现“减量提质”：2020年及远景常住人口2300万的控制目标；平原区的开发强度到2020年控制在45%以下，远期力争下降到40%以下；在用地结构上，也将压缩生产空间规模，适度提高居住用地及其配套。那么，对于千万级人口的城市，土地指标被严加控制，要获得发展空间，只能在存量土地上面做文章，修正以往过大的、不宜人的、不经济的空间尺度问题，以新的空间开发理念来看待区域发展。
　　
　　我们以工业用地为例，来谈谈土地空间利用理念的创新。中国几乎所有的城市都经历了乡镇经济蓬勃发展的时代，每个乡镇都憋住了劲儿招商引资，每个乡镇都有或大或小的工业园区，这些园区或厂房通常一租就是三五十年。而随着城市规模的扩张，以及城市经济的发展，当初被当作明星企业引进的纺织、印刷等高耗水、高耗能的企业，有的已经破产或衰败，有的成为了腾退或疏解的对象。这些产业用地，应该及时调整土地性质，用作完善城市的市政配套或公共服务用地，而不是任其衰败或放任不管。
　　
　　要进行存量空间的再利用和调整，不可避免地会面临复杂的产权格局。以北京的旧城改造为例，通常会面临比其他城市更为复杂的局面，大约会涉及系统产（军产、宗教产、教育产等）、直管公房、代管产、代经产、售后公房、私产、混合产权等多种产权，甚至同一院落房屋由众多产权单位和使用单位构成，存在多元产权主体。利益相关者的诉求各不相同，各种利益协调难度大、协调成本高。对于政府，既要承担历史文化风貌保护的任务，又要发展产业、改善民生，推动旧城经济社会和谐发展；对于当地居民来说，其核心诉求在于改善生活居住条件，提高生活水平；对于社会资本而言，其介入旧城改造项目的主要动力在于追求收益，没有收益必然不会参与进来；对于产权所有者来说，由于经济利益的牵扯，参与的积极性也不高，这也成为旧城改造更新工作中的一大现实挑战。 本文来自织梦
　　
　　此外，要拓展存量空间，还需要对土地效益进行综合评估，做好事前、事中和事后的监管。从城镇工业用地投入产出效率来看，我国的一般大城市土地实现的工业产值每平方公里大约只有几亿元，而美国、日本的同类城市约为每平方公里50亿元以上，北京的工业用地效率仅相当于东京历年平均水平的5.0%左右。因此，在招商引资时，注重对投入产出率的考核至关重要，也有利于提升土地的利用效率，杜绝粗放浪费现象。
　　
　　土地资源是有限资源，国内很多地方在做产业布局的时候，尤其是开始的时候，没有强化经济回报的意识，在土地使用方面大手大脚，结果资源耗尽之后，发展无法持续。面对有限的土地资源，在使用土地时，不仅需要评估土地空间的经济回报，综合衡量投入和产出，还需要综合考虑土地资源的社会效益，并对城市的未来发展留出弹性空间。

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