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[摘要]国有企业是我国国民经济的支柱。进行混合所有制改革就是为了进一步深化国有企业改革，集合多方面的资本力量，实现国有企业的跨越式发展。国有企业的混合所有制改革已经起步并取得了部分成效，未来还要对其进行政策支持以推进发展速度。税收工具有助于规范市场行为、优化资本配置和促进社会公平，因此要在服务混合所有制改革中继续发挥作用。本文在问题和规律的分析中，重点提出了使用税收工具服务混合所有制改革应遵循的基本原则和当前亟待进行的具体政策操作。

　　（中经评论·北京）国有企业是国家事业发展的根基，为成就我国长时间的经济发展作出过突出贡献，也是人民利益的集中体现，因此地位非常特殊，作用不可替代。加快国有企业改革，已经成为保持我国国有经济活力和竞争力的基本出路。如今，国有企业改革已经不仅仅是为了提高国有资本的配置和运行效率，它也成为全面深化改革的关键环节，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化建设。
　　
　　一、国有企业混合所有制改革的内涵及现实意义
　　
　　（一）国有企业混合所有制改革的基本内涵
　　
　　“混合所有制”的提法肇始于改革开放初期。伴随着我国经济体制改革的不断推进，混合所有制已经融入了国有企业改革的整个过程。1999年，党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》首次提出通过规范上市、中外合资、互相参股等形式，对国有大中型企业进行股份制改革，发展混合所有制经济。此后，党的十六大、十七大、十八大都对国有企业的混合所有制提出过原则性指导意见。尤其是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，把混合所有制经济提高到“基本经济制度的重要实现形式”的高度，更是成为了一段时间以来国有企业混合所有制改革的纲领性文件。十九大报告中重申了要“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”，这是现阶段国有企业改革需要把握的基本方向，其核心仍是通过所有制结构的转换升级，下大力量把国有企业做大做强。
　　国有企业的混合所有制改革，是指在国有控股的企业中加入民间（非官方、非国有）的资本，打造国有企业的多方持股、交叉持股、融合发展的模式，使国有企业参与市场竞争。这种混合，囊括了资本的混合、产权的混合，是社会主义与市场经济在企业内部的有效结合。当然，改革后还是需要保留企业的国家控股的主导地位。
　　
　　（二）推进国有企业的混合所有制改革将实现多方共赢的良好局面
　　
　　1.混合所有制改革是深化国有企业改革的重要举措。混合所有制改革的目的不是为了混合而混合，而是为国有企业打造一个符合现代企业治理规则并能够培养竞争力和创新力的治理体系。可以说，混合所有制改革，国有企业是最大的赢家。
　　从宏观层面看，混合所有制改革既保留了国有经济的主导地位，又大尺度地接纳民间资本，用国有资本带动民间资本，共同开展投资和经营活动。在这个过程中，国有资本的活力得到提升，国有经济的影响力也得到彰显。 copyright dedecms
　　在中观层面，混合所有制改革用资本的冲击力，打破部分行业的垄断现状。改革以后，原有行业的资本规模扩大了，也引入了更多的市场竞争，促进了垄断性行业中市场经济的发展。宏观和中观层面的变化，为每个参与改革的国有企业创造了良好氛围。
　　而在微观层面，首先，混合所有制改革意味着国有企业不再是国家一股独大，而是形成了多元的股东结构。这样的股东结构相互之间有制衡作用，能够实现所有权和经营权的分离，是国有企业建立现代企业制度和现代治理结构的必由之路。其次，因为民间资本的加入，国有企业能够克服长期以来的劣势，比如资金量不足、对市场反应慢、创新乏力等。混合所有制改革，是整合了两类资本的优点，在整合中国有企业能够实现跨越发展。
　　2.混合所有制改革是激发非国有资本活力的重要举措。国有企业范畴内的混合所有制改革，能够打开国有资本过去的垄断格局，为非国有资本创造更多的发展空间。非国有资本过去发展的障碍之一就来源于政府，具体说是政府复杂而严格的审批制度。一系列制度阻碍了这些资本合理流动，降低了运行效率，也剥夺了其公平地进入某些产业或行业的权利。国有企业的混合所有制改革，相当于对民间资本等开放了过去封闭的领域，就会有更多的民间资本注入过去由国有资本控制的领域，由此非国有资本可以获得宝贵的发展机会。民间蕴藏的巨大资本规模，也会为实体经济的发展注入强心剂。更加广阔的市场投资机会，也有助于促成非国有资本本身高质量、高效率的发展。
　　3.混合所有制改革是提升全社会福利的重要举措。以往，国有企业利用地位上的优势，获得了比其他企业更多的金融、土地等政策优惠。诸如这些政府扶持，破坏了市场配置资源的机制，很容易成为诱发社会矛盾的根源。同时，在国有企业内部，不同层级员工之间的收入差距，也造成了收入分配领域的不平衡。混合所有制改革把民间资本引入国有企业，能够督促政府打破政策上的藩篱，更多运用价格和市场机制，提高国有企业的运行效率。同时，民间资本加入后需要对利润进行重新分配，也能够促使企业内部员工之间的公平分配。因此，混合所有制改革将使国有企业在实现社会公平方面成为典范。
　　此外，混合所有制改革后，政府不再是直接管理每个国有企业，而是变成了对国有资本的管控，应当行使的是股东权利。从“管人、管事、管企业”到“管资本”的转变，有助于国有资本在市场竞争中实现保值增值，也能够抑制腐败行为的发生。改革后，国有企业不会丧失主导地位，也不会影响我国公有制经济的主体地位。甚至于，国有企业发展壮大后，还能有助于解决财政和就业问题、更广泛的资源分配等问题。这样的改革定位，不仅不会妨碍“以人民为中心”的发展理念，相反是以创新的形式来实现人民的根本利益。 本文来自织梦
　　
　　二、国有企业混合所有制改革的进展情况
　　
　　（一）国有企业在改革中已经取得成效
　　
　　混合所有制改革在中央和各地方的探索可以追溯到二十世纪九十年代，伴随着改革的进程，无论是理论还是实践都不断成熟。
　　在理论上，以党的十八届三中全会为节点，关于国有企业混合所有制改革的顶层设计更加密集。2014年以后，每年的《政府工作报告》中都有对混合所有制改革的具体表述，国有企业的混合所有制改革真正到了落地与提速阶段。
　　在实践中，经过多年的改革推进，已经探索出了相对稳定的改革形式。很多国有企业通过改制上市、员工持股、引入非国有资本等，达到了混合所有制改革的效果。
　　在中央企业范围中，混合所有制改革的试点也在加速推进。从2016年开始，国务院国资委已经集中进行了两批次的中央企业混合所有制改革试点，涵盖电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域。目前，19家中央企业混合所有制改革试点正在逐步落地，超过三分之一的试点企业已基本完成引入投资者、设立新公司、重构公司治理机制、建立内部激励机制等工作。有3家企业从集团层面开展混合所有制改革，二级子企业以下混合所有制企业户数占比超过了一半。

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　　截至2017年11月，国有企业中有68.9%的中央企业（包括中央企业内部的不同层级企业）实现了混合所有制改革，47%地方国有企业实现了混合所有制改革。混改企业数量不断增多的同时，改革的层级在不断提升，领域在不断拓宽。分行业看，房地产、建筑、建材、通信、矿业等五个行业的国有企业混合程度较高，混合所有制企业占到了七到八成。
　　
　　（二）民间资本在改革中的积极性仍待激发
　　
　　对于此前一轮的混合所有制改革，有数据显示，混改上市后企业的资本回报率远低于社会资本的平均回报率，这说明混改并没有带来企业运营效率和竞争力的显著提升。也就是混改过程中，国有资本和民间资本各自的优势都未能充分发挥。近5年中，民间投资增速的下滑趋势一直没有扭转。
　　
　　（三）针对国有企业混合所有制改革已实施的税收政策

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　　我国为鼓励和引导非国有资本参与混合所有制改革，对股权收购、资产收购和划转等重组行为，实施了一部分税收优惠政策。
　　
　　三、本轮国有企业混合所有制改革需要达到的效果
　　
　　面对改革中存在的诸多问题，成功实现混合所有制改革，需要政府、国有企业、非国有资本、企业员工等多方共同努力，其重要前提是要达成关于改革效果的基本共识。
　　
　　（一）实现各种所有制经济的共同健康发展
　　
　　我国的基本经济制度是坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展。国有企业的混合所有制改革就是要在公有制经济控制的国有企业内部，实现不同性质的资本共同出资，不同性质的股东共同持股。同时，随着改革开放以后我国民营经济的快速发展，非国有资本在国民经济中的分量在增加。在这种背景下，实现混合所有制改革不仅是一种可能，也将成为必然。

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　　混合所有制企业中，要实现多种所有制经济共同发展，就需要打破以往非国有经济的配角地位，使它们获得同样的经济地位，同等地享受市场资源和国家政策。这个过程，需要政府积极发挥宏观调控的作用，加大对非国有资本的支持和保护，为非国有资本参与到国有企业内部打开通道，真正实现改革后国有资本与非国有资本共同健康发展。
　　
　　（二）使国有企业的公司治理结构不断优化
　　
　　股权结构和公司治理结构是两个紧密相连的概念。本轮混合所有制改革，既要突出“混合”的方向，又不能放弃“改革”的实质。与以往国有企业股份制改革不同的是，混合所有制改革不单单是股权的调整，让不同性质的股东参与到国有企业中来，更深层次的是要通过股权结构的调整，在实现不同性质的股东持股比例的过程中达到公司治理结构的不断优化。因此，“混合”的实质将大于形式。 内容来自dedecms
　　公司治理结构的优化，需要在国有企业内部落实股东大会、董事会、监事会的职权并实现相互制衡，尤其需要摆脱现阶段在国有企业内部仍然存在的权力机构泛行政化问题。政府国资部门也要转换管理理念，尊崇同股同权，包括保护各所有制股东的产权、给予各所有制股东话语权和决策权等。
　　
　　（三）使国有企业的现代企业制度更加清晰
　　
　　来源于产权理论的现代企业制度要求，产权制度清晰，企业才能够健康地发展。在我国国有企业此前的改革中，也在不断调整政企关系，但政企分开的效果还没有达到预期。企业经营中权属不明确的后果就是企业缺乏发展的积极性和责任感。借由国有企业混合所有制改革的机会，下一步需要在厘清产权结构的基础上，着重建立企业所有权与经营权相互分离的机制，通过企业内部的科学管理，理顺各类所有者和经营者的权利义务，不断提高企业的经营业绩。 内容来自dedecms
　　混合所有制的最理想形态，是在真正的现代企业中，股东之间没有绝对的控制，而是互相制约。那么，继续发展壮大国有企业，就需要让混合所有制改革与建立现代企业制度双轮驱动。于政府而言，推动国有企业的混合所有制改革，就要真正地把企业还给市场，避免不必要的行政干预，激励企业发展。同时政府还应创造条件，减少混合所有制改革的障碍，处理改革中出现的问题，让国有资本与非国有资本都能获得最大的改革收益。这就需要政府客观地审视自己的定位，审视政府与改制后的国有企业的关系，让国有企业通过混合所有制改革得到历练和成长，让非国有资本得到更好的发展前景。
　　
　　四、税收政策对深化国有企业改革的有用性分析
　　
　　税收工具有三项职能，其中之一便是调控经济运行。经济与税收之间的关系是双向的，也就是税收既由经济发展程度决定，又能反过来作用于经济发展。作为一种重要的经济杠杆，税收政策可以引导企业的市场行为，从而对市场资源配置施加影响。同时，为了达到某种政策意图，政府也常常会利用税收工具来创造有助于达成目标的有利条件或良好氛围。在宏观经济增速放缓的背景下，面对深化国有企业改革和振兴实体经济的繁重任务，税收工具也应被充分调动起来，服务好国有企业越来越深入的混合所有制改革。

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　　（一）利用税收政策有助于引导市场行为
　　
　　相比于国有资本，民间投资等非国有资本力量薄弱而且分散，在投资中存在着很多不规范行为，导致民间投资在诸多领域都难以发挥应有的作用。但是，聚少成多、积小成大.如果借助混合所有制改革的机遇，统筹起不同形式、不同来源的资本，为壮大公有制经济所用，就能为我国经济的持续健康发展提供源源不断的动力。
　　现阶段，统筹起各方面的资本力量，为深化国有企业改革发挥潜力，需要首先运用政策对非国有资本进行引导。税收是国家宏观调控的重要工具，能够比较明显地把国家的政策信号传递给非国有资本。比如，为某个行业甚至某特定国有企业制定的税收政策，可以向民间资本等非国有资本释放政府意图。通过解读税收政策，非国有资本就能够对自身参与的程度与进入的比重，作出准确判断。这些税收工具，不仅引导了非国有资本在市场上的经济行为，而且对于挖掘其活力与潜力也有积极意义。 dedecms.com
　　
　　（二）利用税收政策有助于优化资源配置
　　
　　优化资源配置是指资源被恰到好处地分配和使用，并逐步达到“帕累托最优”。在出现“市场失灵”时，政府就会使用一些政策工具，如税收，引导市场主体的经济行为，从而实现经济的稳定运行和提质增效。
　　一般地，民间资本等非国有资本具有逐利的本质，这虽然符合市场原则，但并不一定会达到资源最优配置的效果。一方面，如果混合所有制改革中的收益缺乏吸引力，可能不会有足够的民间资本等参与国有企业改革；另一方面，如果放任这些资本在其中以追逐利润为目标，很可能会导致资源配置缺乏效率，同时也不利于国家对混合所有制改革整体大局的把控。因此，为了保证国有企业的混合所有制改革朝着既定的方向推进，就需要国家充分地利用税收工具，通过税种、税基、税率的设置和一些优惠政策的特殊规定，引导民间资本等进入到符合国家政策意图的改革领域或者特定行业、企业中，进而影响资源在全社会的配置情况。另外，当非国有资本越来越多地加入到国有企业的股权和经营中，税收工具通过作用于资本投向来优化资源配置的效果会更加明显。
　　
　　（三）利用税收政策有助于促进社会公平
　　
　　在我国长期的经济发展中，国有资本在很多方面都比其他非国有资本有优势，比如，在市场准入、投融资等方面会得到更多更有利的政策支持。但长此以往这种事实上的不公平，会妨碍非国有资本的积极性，不利于经济领域的和谐稳定。另一种不公平现象是，国有资本的税收负担历来都高于非国有资本，这与我国国有经济的主导地位有关，但却成了国有企业持续发展的障碍。
　　在税收领域所能实现的社会公平，应当包括两个方面：一是横向公平，国有资本与其他非国有资本的待遇一致，比如两类资本税负公平，非国有资本不会受到歧视，国有资本也不会因为历史原因承受过重的负担；二是非国有资本之间不会因为来源或类别的差异而有税负上的差距，类似于纵向公平。在国有企业混合所有制改革的过程中，需要调动更多高质量的非国有资本参与。利用税收工具，完全可以改变以往各类资本享受政策不均等的局面。更加公平的外部环境也有利于改革后激发国有企业的活力，创造更多的价值和成果。 本文来自织梦
　　
　　五、利用税收政策服务于国有企业混合所有制改革的对策建议
　　
　　（一）使用税收政策过程中应遵循的基本原则
　　
　　国有企业改革是一项复杂的系统工程，未来还会面临更多的变革与创新。税收工具服务于当前的混合所有制改革，首要的基本原则就是要为国有企业创造宽松有利的改革环境。
　　1.加大涉企清费力度。长期以来，政府收费不规范、数额巨大、政出多门，给企业经营带来了沉重的负担。我国非税收入2015年增长17.96%，2016年增长18.33%，而同期税收收入增长还不足前者的一半。
　　为市场主体清费是现阶段供给侧结构性改革的题中之义。混合所有制改革过程中，尤其要保护企业利润不会遭到各种收费、罚款的侵蚀。因此，应与改革同步加大涉企清费力度，取消不合理和不必要的收费，进一步对符合条件的收费进行“费改税”。比如，在开征新的房地产税时，应把涉及土地管理方面的收费也纳入归并。税收制定的科学性能够打破收费多而繁杂对改制后国有企业的木利影响。同时，把清费和“费改税”联动，才能切实减轻国有企业的经营压力。 dedecms.com
　　2.降低税负并实现负担公平。国内企业一直以来都受到增长动力不足和融资成本增加等问题的困扰，在混合所有制改革的过程中，应适当降低国有企业的税收负担，使改制企业能够“轻装上阵”。
　　此外，目前税收优惠在地域间的差异还比较大。在混合所有制改革后，非国有资本在不同地区之间流动的可能性会增加，如果优惠措施和减免不同，可能会影响国有资本与非国有资本的对接，甚至会导致民间资本在地区之间的“冷热不均”。因此，为了顺利推进混合所有制改革，应促进税收优惠政策逐步由产业性优惠取代地域性优惠，同时专门针对产业升级和技术创新等实施更高阶段的优惠政策，鼓励企业改制后仍旧会在产业升级上下功夫。
　　3.营造依法治税环境。无论是减税、清费还是公平税负，都需要依法治税来保障。依法治税不仅是未来税收工作的必然要求，而且也是处理混合所有制改革中若干问题的重要依据。越是到了改革的攻坚期，矛盾问题可能就越复杂，也就越需要坚持用法治原则来解决问题。一方面，对已规定的税收扶持和优惠政策，需要以税收相关法律、实施细则为参照，避免因为特殊情况随意减免税或适用不恰当的税收政策：另一方面，依法治税也是市场法治精神的延伸，能够为改制后的国有企业创造更加公平公正的市场环境，有利于国有企业在竞争中站稳脚跟。 织梦内容管理系统
　　
　　（二）促进国有企业混合所有制改革亟待进行的具体操作
　　
　　1.实施优惠政策鼓励员工持股。改革后，会有一部分国有企业通过员工持股的方式变成混合所有制形式，但是现行税法对员工从企业获得股权的税收优惠还不多。因此，随着混合所有制改革的深入，应在《个人所得税法》中进行更加明确的规定，并实行一定力度的优惠政策以鼓励员工持股。例如，当企业员工以折价方式购买企业股权时，折价部分的收益可以按照“工资、薪金所得”项目纳税，并允许在一定时间范围内（如1年）平均分月计人工资、薪金所得，以免股权收益导致工资、薪金所得畸高而适用了更高阶的税率。如果员工持股取得的是股票期权，在取得时不作为应纳税所得。待行权时，如果有股权收益仍旧归为工资、薪金所得进行计税。当然，如果员工持股期间出现市场价格变化而带来增值，就需要按照“利息、股息和分红所得”进行纳税。
　　2.对符合条件的非货币性投资减税或免税。混合所有制改革后，需要迎接更多的非国有资本参与到国有企业的股权结构中。因为国有企业的体量都很大，非国有资本不可能全部以现金入股。而且在改革成熟后，以专利技术、商誉等无形资产以及大型设备、房产等固定资产来投资认股的方式将成为必然。如果用非货币资产对外投资，要在当期缴纳巨额的企业所得税，势必会增加非国有资本参与混合所有制改革的顾虑，与加快改革的大趋势相违背。2016年底出台的《国务院关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》已经规定了以非货币性资产投资，可按规定享受5年内分期缴纳企业所得税政策。5年的递延纳税期限只是解决了投资当期的纳税负担，这项规定的执行效果还有待在更长时间中检验。未来还要继续探索在非货币性投资方面的减免政策。比如，可以规定对那些投资于特定行业或特定地区国有企业的民间资本，在一定条件下给予减税或者免税的优惠政策。

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　　3.尽快推进社会保障“费改税”。在国有企业混合所有制改革过程中，不可避免地会出现下岗人员、内退人员数量增加，一定时期内企业需要负担的社会保险支出量会激增，由此给国有企业未来的发展带来牵绊。从2016年起，国家已经阶段性地降低了部分社会保险费率，但为国有企业解决改制后顾之忧的仍是进行社会保障“费改税”。实施社会保障税，有利于全社会社会保障收支的平衡，一定程度上解决了国有企业的社会保险费支出负担，有利于国有企业改制的长久健康发展。