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[摘要]现行土地制度是阻碍城乡融合与平等发展的最大障碍。如果乡村不能获得平等的建设用地权利，乡村空间就无法实现与城市空间平等的发展权。当前，实现乡村振兴与城乡融合发展还面临着诸多制度性难题。综合分析，本文认为这些难题主要存在五个方面：一是乡村的从属地位；二是农民的城市权利被忽视；三是乡村发展权丧失；四是现行农地制度与农业发展方式不适应；五是宅基地制度改革滞后阻碍村庄转型。 copyright dedecms

　　（中经评论·北京）当前，实现乡村振兴与城乡融合发展还面临着诸多制度性难题。综合分析，我们认为这些难题主要存在五个方面：一是乡村的从属地位；二是农民的城市权利被忽视；三是乡村发展权丧失；四是现行农地制度与农业发展方式不适应；五是宅基地制度改革滞后阻碍村庄转型。
　　
　　（一）赶超战略、城市偏向与乡村的从属地位
　　
　　中国乡村问题的根源来自工业和城市优先的发展导向。新中国成立不久，中国共产党开启了农业国向工业国的转变，并选择了重工业优先的国家工业化战略，农业充当了提供资本形成与积累的角色，农产品统购统销、集体化与人民公社制度、城乡分割的户籍制度提供了重要支撑。国家计划工业化启动并推动了结构转变，但也由此形成工业化先于农业现代化、农业和农村服务于工业发展的工农关系，农民被剥夺了参与工业化的权利。20世纪80年代率先开启的农村改革，开放了农村的发展权利，以及农村土地改革、市场化改革、乡村工业化和城市化的权利，改变了不平等的城乡关系，农民收入快速增长，城乡收入差距缩小，国家的结构转变主要由乡村工业化推动，成为我国城乡关系最顺畅的时期。乡村工业化开放了农民在农村地区参与工业化的权利，农村的分工分业带来农民的就业与收入对农业的依赖性降低。但是，无论是乡村工业化还是农民自主城镇化，仍然被圈在本乡本土，并未根本改变城市主导乡村的格局。1995年特别是1998年以后，中国的工业化城市化进入快车道，园区工业化兴起，尤其是以沿海为主的园区工业高速增长，使中国成为世界制造工厂。城市化进程加速，1998－2016年，中国的城市化率以每年35.89%提速，城市建成区面积从21380平方公里扩增到54331.47平方公里，年均增长率达到5.32%，但是，在政府主导的园区工业化和城市化下，城乡发展权利差距拉大，乡村工业化退场，在规划、土地用途等管制下，乡村失去发展权，农村产业发展受阻，农业功能窄化，城乡差距拉大，农民的收入主要依托于出外打工，与不断繁荣的城市相比，乡村陷入衰败。

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　　（二）农民的城市权利被忽视
　　
　　从新中国成立到1950年代中期，自由迁徙权是受到法律保障的。1954年《宪法》规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”一五计划时期大量农民纷纷涌入城市，导致城市就业压力和粮食供应紧张，加上城市管理体制毫无准备，这些人口被政府视为盲目流动人口，国家采取紧缩城市人口政策，每隔几年就要求各地政府清理城市流动人口，特别是城市企业在计划外招录的农村劳动力。从1950年代中期开始，以户籍制度为基础，建立起一套城乡区别对待的社会制度，严格限制农民进入城市。1958年的户籍制度管制形成计划经济条件下农村户口向城市户口迁移的条件审批准入制，农民迁移进城的主要途径是招工、招兵、上学、亲属投靠及其他临时性政策性通道。在集权计划体制和重工业优先的赶超型经济发展战略下，城市的大门基本对农民关闭，城市与乡村成为互相隔绝的两个板块，农民被排斥在工业化城市化进程之外，农民与城镇居民之间的权利和发展机会不平等形成并逐渐拉大。 织梦内容管理系统
　　1978年到1998年是中国农民参与工业化城市化的黄金时期，1978年到1991年，农村劳动力转移总量由3298万人增长到10623万人，农村非农就业人数从3150万人增长到8906万人。但是，城市管理体制改革没有启动，计划经济时期形成的城乡二元体制没有被真正触动，农民只是在城门外开展自发工业化和城镇化，农村户口迁往城市的门槛仍然很高，城市居民享有的住房、医疗、养老、教育等公共服务仍然与农村居民无缘。到上世纪90年代中期以后，工业化城市化的快速推进，为农民入城创造了机会。中西部地区的农民通过跨区域流动“撞城”进入并不接纳他们的城市，参与沿海地区的工业化城市化进程，农民的出村入城促进了中国城镇化的快速推进。
　　但是，虽然经过撞城入城，城市的权利依然只赋予本地市民，为经济社会发展做出巨大贡献的农民工群体没有享受到与市民同等的基本权利和公共服务。在子女教育方面，20%以上的农民工子女无法入读全日制公办中小学校。不少在城市接受过完整义务教育的农民工子女，无法参加中考和高考。在医疗保险等方面，农民工参加职工基本医疗、城镇职工基本养老保险、失业保险的比率很低。在住房保障方面，城市保障性住房基本不对农民工开放，农民工公积金缴存率也很低。农民工的跨区域就业造成大量社会问题，农村“三留守”问题尤其突出，大多数农民工只是这场波澜壮阔的城市化的过客，在他们过了劳动年龄以后又返回乡村、回归农业。户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差值从1990年代末开始逐步拉大，到2017年，中国的常住人口城化率已经达到58.52%，农民工总量到2016年时已达2.8亿，2016年常住人口城市化率与户籍人口城市化率的差距仍然高达16.2个百分点。回溯新中国60多年的城市发展与治理史，对进城农民的专项行动在1950年代、60年代、90年代都曾发生过，至今未改。这种不断重复的城市政府驱赶进城农民的行动，凸显了农民作为城市过客的尴尬，更彰显了农民城市权利被忽视的严重后果。在城市化进程中，如果不能正确回答城市是谁的，农民对他们参与建设的城市能否享有基本的权利，城市治理将矛头对准农民的惯性还会继续，以此思维主导的城市治理难免酿成不可测的经济、社会和政治后果。

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　　（三）二元土地制度与乡村发展权丧失
　　
　　在影响农村发展的制度因素中，土地制度是最为重要的一项安排。改革之初到1998年《土地管理法》修订前，农地转为集体建设用地的通道一直是敞开的。1980年代初期，随着农地改革释放大量剩余劳动力，政府鼓励农民利用集体土地创办乡镇企业，农村建设用地量快速增长。直到1987年实施老《土地管理法》时，农村土地进入非农建设还保留有三个通道：一是只要符合乡（镇）村建设规划，得到县级人民政府审批，就可以从事“农村居民住宅建设，乡（镇）村企业建设，乡（镇）村公共设施、公益事业建设等乡（镇）村建设”。二是全民所有制企业、城市集体所有制企业同农业集体经济组织共同投资举办联营企业，需要使用集体所有土地时，“可以按照国家建设征用土地的规定实行征用，也可以由农业集体经济组织按照协议将土地的使用权作为联营条件”。三是城镇非农业户口居民经县级人民政府批准后，可以使用集体所有的土地建住宅。 本文来自织梦
　　自1992年开始，国家对集体建设用地的政策发生转变，集体土地必须先征为国有出让才能作为建设用地；集体土地作价入股兴办联营企业的，其土地股份不得转让。1998年出台修订后的《土地管理法》从法律上对农地进入非农集体建设使用的口子缩紧，明确规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，保留“农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同举办企业”。1999年出台的一项规定要求“乡镇企业用地要严格限制在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内”。自那以后，加上乡镇企业改制和建设用地年度指标管制的加强，农村集体建设用地在大多数地区合法进入市场的通道基本关闭。直到2004年时对农村集体建设用地使用的规定才发生一些变化，该年发布的28号文“鼓励农民建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少挂钩。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。到2006年的国务院31号文也是允许在“符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内，农民集体所有建设用地使用权流转”。

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　　在集体建设用地转用通道关闭后，征地转用更是成为唯一的合法土地转用方式。1998版《土地管理法》沿袭了征地公共利益原则、城乡分治格局和原用途补偿。现行土地配置制度－－农地转用一律实行征收、建设用地只能使用国有土地；土地用途、规划、年度计划指标和所有制管制；城市政府独家供应土地－－是一套高效保证和促进土地向城市转换的组合，它将乡村用地权力关闭，形成城市用地通道。土地使用的城市偏向又加剧了劳动力和资本往城市的单向配置。在城乡格局从单向转向城乡互动后，人口和劳动力从乡村到城乡的单向流动转向城乡之间的对流，城里人对乡村的需求上升带来乡村产业的复活与发展，乡村机会的增加又引致资本下乡。人口和资本配置变化带来的乡村经济活动的变革，凸显了土地制度的不适应。当下乡村的衰败与农业产业的竞争力缺乏，与这套制度有很大关系，在现行土地制度安排下，农民利用集体土地从事非农建设权利被剥夺，导致大多数乡村地区非农经济活动萎缩，农村产业单一，农民在乡村地区的发展机会受阻，造成乡村的凋敝和城乡差距的拉大。现行土地制度是阻碍城乡融合与平等发展的最大障碍。如果乡村不能获得平等的建设用地权利，乡村空间就无法实现与城市空间平等的发展权，乡村产业发展受阻，人口和劳动力就不可能持久地向乡村流动，资本下乡因没有获利前景而不可能持续，乡村振兴战略就找不到有效的实施路径。

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　　（四）农业发展方式历史转型与农地制度不适应
　　
　　在高速工业化、城镇化浪潮冲击下，中国的农业生产方式正在历经意义深远的重大变迁。到2015年，中国农业产值和就业份额已分别仅占9.2%和30.5%；农民的分化程度加深，根据国家统计局6万农村住户抽样数据，到2016年，纯农户仅18.3%，纯非农户15.9%，一兼户和二兼户分别为30.1%和35.7%；随着农民外出从事非农就业成为常态，农户非农收入份额上升，农家内部分工分业深化，农地的经济重要性下降，青壮年劳动力出外打工挣取非农收入，老人和妇女留守村庄，他们在看守家庭所承包土地的同时，也产出保证家庭生计所需的食物；以农业边际生产率衡量的刘易斯转折点于2010年前后真正到来，农业劳动力成本上升，农业与非农业争夺劳动力的竞争劣势凸显。在农业要素相对价格发生巨大变化的背景下，长期依靠高劳动投入提高土地单产的中国农民开始改变投入方式，大幅减少作物劳动投入，增加机械和资本投入；农业发展方式发生历史性转变，以2003年为转折点，中国农业以提高土地生产率的精耕细作传统农业模式向以提高劳动生产率为主的现代农业发展模式转变。 织梦内容管理系统
　　在城乡中国阶段，由于农业发展方式转型与农民高度分化，变革农地制度和经营制度的现实需求与呼声会使农地问题重新成为热点。这一阶段的农地问题既有遗留下来的悬而未决的难题，也有农业转型出现的新问题。
　　第一，集体所有制的政治与制度选择。中国共产党选择了公有制社会主义制度，集体所有制就是这一制度在乡村的基础制度安排。集体所有制的实现有不同的选择，集体化时期采取的是国家控制下集体组织代理行使土地权利的安排，农村改革时期采取的是集体所有下的成员权利安排，两种安排的制度绩效已有大量实证检验。在城乡中国阶段，改革时期做出的成员权集体所有制安排面临现实提出的挑战，比如，既然集体所有是成员所有，新出生人口作为集体成员如何享有成员土地权利？减少人口是否应该交出集体成员权？当集体成员不再从事土地经营以后，集体所有者是否有权主张将发包给集体成员的承包经营权收回？集体存在的大量未界定到农户的资源产权属于谁？这些资源在投入使用与再组合以后的利益属于谁？在城乡中国阶段，集体所有制如何安排是一个政治选择问题，且会对农地制度的稳定性与权利结构产生根本影响，进而影响农户行为和资源配置。

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　　第二，农民成员权利的保障与处置方式。对农民土地权利的安排与保障是农地制度的基础。集体化时期的教训是剥夺了农民的土地权利，造成国家和农民利益双损；改革时期的经验是在集体地权下赋权于集体成员并对其权利予以政策和法律保障，给农民吃的定心丸也换来国家在乡村的稳定。但是，随着农民出村与非农经济活动增加，尤其是农二代对土地和农民的观念发生重大变化以后，农地制度安排与农业经营制度之间的匹配已经出现了不一致。尽管法律明确承包权是农民的财产权，但是它同时也是一个用益物权，农民承包土地与集体之间是承包发包关系，在人地分离趋势下，承包权与经营权分离成不可逆之势，承包权的权利内涵会发生哪些变化？制度选择的方向是朝向更强更完整的承包权保障，还是在设置底线下朝向有利于强化经营权的方向？由于结构变迁及农民与土地关系变化，仅仅以“不许动”应对的意识形态和偏激做法，又会延误实际变革需求的制度供给。

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　　第三，经营权的权利地位与经营制度的演化。从农地制度与农业经营的关系来看，耕作权是影响最为直接的一项权利。随着人地的分离与农民的分化，城乡中国阶段的农业效率取决于经营者对土地利用的权利安排。从发展趋势来看，中国的农业经营制度必然朝适度规模和经营主体多元化的方向演化，但是如何抵达这一目标？经营权如何从千万小农的承包权中分离出来？如何使经营权成为一种有保障的权利，赋予经营权的权利有多大？赋权强度的火候如何把握？都是目前已经遇到、未来会更加显化的亟待解决的问题。
　　
　　（五）乡村分化与宅基地制度滞后
　　
　　在中国的农村几项土地安排中，可以说，宅基地制度是最落后的一项制度安排，中国村庄的衰败、无序等都与宅基地制度的缺陷与改革滞后有关。新中国60多年来，当中国农村历经土地改革－合作化运动－人民公社－家庭承包制的频繁制度变迁时，宅基地制度变迁经历了与农地承包经营权制度变迁基本类似但制度安排相异的历程，呈现出一副独特和复杂的图景。 织梦内容管理系统
　　一是宅基地的权利安排制度的特殊性。宅基地所有权归集体所有，集体经济组织可以分配和控制集体所有的宅基地，并拥有从集体建设用地获取收益的权利。农户可以从集体处无偿取得宅基地的使用权，依法拥有宅基地占有权和使用权，可以在宅基地修建农民住房和晒坝等附属设施，但是一户宅基地不允许出租、转让和买卖、出卖出租房屋后不得再申请。农户拥有房屋的所有权，但因宅基地使用权权能残缺并且房地不可分割，房屋所有权权能实现也受到影响。二是宅基地的获得与分配的独特性。宅基地使用权在一定程度上体现为成员资格权，申请和获得宅基地使用权的前提是申请者具有集体经济组织成员资格。同时，拥有资格权的申请者，可以无偿获得无限期使用的宅基地使用权。值得强调的是只拥有宅基地的占有和使用权，即使在集体成员之间也不允许转让和交易。三是宅基地的特殊功能。宅基地有两个特殊的社会目标，其一是严守耕地，1987年老《土地管理法》和1998年修订《土地管理法》，均制止农村居民侵占耕地修建宅基地。其二是稳住农民，一定程度上来讲宅基地作为集体经济时代遗留下来的保障农民生产生活的场所，对于农民的稳定有极大的作用。从这个方面来讲，宅基地制度至少能够保证农民不流离失所，从而造成社会动荡，这是宅基地功能最大的特殊性。 copyright dedecms
　　在政治、法律和政策为宅基地制度的特殊性左右为难时，这一制度在现实中遇到的困境越来越大，政策、法律与现实的冲突加剧，既造成政策实施困难，又伤害法律的权威。这些困境表现在如下几个方面。第一，宅基地大量入市。尽管在法律上没有赋予宅基地出租、转让和交易的权利，但事实上，农民宅基地进入市场已呈普遍化趋势。宅基地在不同类型地区的大量入市，给农民带来财产性收入的同时，也解决了进城人口的居住问题，并降低了城镇化的成本。但是，这种自发入市与现行法律直接冲突。第二，宅基地的无偿分配和成员取得难以为继。随着城镇化进程的加快，农村地区尤其是沿海地区建设用地十分紧张，不可能再无偿分配宅基地。城镇化带来宅基地价值的显化，集体内农民或为获得财产收入变卖、出租宅基地，集体外的居民或迫于城市高房价压力或为了到农村寻求另一种生活方式，纷纷租或变相购买农民宅基地（房）。第三，宅基地管理失控。由于乡镇以上管理机制缺乏、监督成本极高、村级制约力度不强，农村宅基地管理处于失控状态，并且危及耕地保护。第四，宅基地的无序扩张不利于城市健康发展。由于宅基地使用现状与法律严重冲突，政府对宅基地使用的管理基本处于缺位状态，规划和用途管制无法实施。在政府管制缺位下，农民宅基地的扩张和盖房更是处于无序状态，甚至有蔓延之势。造成城中村的私搭乱建、毫无规划、基础设施和公共服务不足、治理无组织，治安问题严重，与城市形成完全的两张皮，加大了城市管理成本和未来更新的难度。 织梦内容管理系统