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空间规划应在“多规合一”中发挥基础性作用
发布时间：2019-01-08 作者：派智库 来源：中国经济时报 浏览：次【字体： 大 中 小】
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dedecms.com [摘要]“十四五”规划编制即将开启。多年发展的实践表明，发挥规划的“顶层设计”功能，已成为各级党委、政府引领经济社会发展和履职尽责的重要方式。要坚持体制内与体制外并重，国有与民营齐抓，既立足当前又着眼长远，加快培养一支懂政策、有技术、善学习、能打仗的空间规划编制队伍，以适应新时代编制和加强空间规划管理的需要，为完善和实现空间规划治理能力现代化提供坚强的人力资源保障� dedecms.com （中经评论·北京）我国已连续编制实施了十三个五年规划，“十四五”规划编制即将开启。多年发展的实践表明，发挥规划的“顶层设计”功能，已成为各级党委、政府引领经济社会发展和履职尽责的重要方式。《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，进一步明确了各类规划的功能属性和作用，为新时代科学编制、组织实施、加强规划管理指明了方向。如何深入理解、贯彻落实空间规划的基础作用，凸显空间规划的功能属性，结合笔者近年从事“多规合一”试点和编制空间规划实践，谈以下几方面认识�一、在思想认识上要更加清晰编制实施空间规划的地位与作用 空间规划自诞生之日起就承担着一种社会行动，我国幅员辽阔，地域条件千差万别，不同地区资源环境承载能力截然不同。不但要发展经济社会进步，而且要小开发大保护，还要不断满足人民日益增长的对美好生活的新期待，可见编制和实施规划难度之大。因此，发挥空间规划的基础作用，在一定国土空间内实现人与城镇、经济、生态环境的协同发展、可持续发展、全面发展就显得尤为重要。这也是“建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市、县规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系”的基本要求。将空间规划定位为基础性规划，以空间治理和空间结构优化为主要内容，不仅为实施国土空间用途管制和生态保护修复提供重要依据，必将为各地统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局、落实新发展理念和高质量发展提供可靠的空间保障� 织梦好，好织� 二、在发展战略上要与坚持实施主体功能区规划制度相统一 党的十八届三中全会提出，“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展。”党的十九大进一步要求逐步健全主体功能区制度。这充分说明了党中央把建立和完善主体功能区确立为国家治理体系的一项重要制度。科学划定主体功能区是我国空间治理的重大创举，必须毫不动摇地坚持和落实，任何把空间规划与实施主体功能区制度相割裂的行为都是片面的甚至是错误的。要坚持推动编制实施空间规划与实施主体功能区制度“双向发力”，不断发挥主体功能区制度在空间宏观管控中的导向功能，推动主体功能区规划在市县层面精准落地，完善形成不同主体功能区差异化协同发展长效机制，为科学编制和有效落地空间规划提供坚实依据和制度保障� 内容来自dedecms 三、在目标确定上要与建设美丽中国相一� 这就要求编制实施空间规划时，要紧紧围绕生态文明建设两步走大目标，牢固树立全国“一盘棋”的思想和绿水青山就是金山银山的理念，立足全局，登高望远，把生态文明建设放在更加突出的地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，既有预期性指标，更有硬约束指标，在建设美丽中国中发挥重要作用。通过加快构建生态文明体系，确保�2035年，生态环境质量实现根本好转，美丽中国目标基本实现；到本世纪中叶，物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明全面提升，绿色发展方式和生活方式全面形成，人与自然和谐共生，生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化全面实现。美丽中国不仅要重塑天蓝、地绿、水净之原生态，而且要实现经济繁荣、社会和谐、人民幸福之目的和中华民族的永续发展� 织梦内容管理系统 四、在重点内容上要满足指导约束国土空间开发保护的需� 按照“全域覆盖、集约利用、分级管控、对接事权、体现特色”的原则，坚持陆水统筹、区域协同、上下联动，通过开展资源环境承载力和国土开发适宜性“双评价”，全面摸清国土空间本底条件，科学划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界，严守生态安全、粮食安全和国土安全底线，构建节约资源和保护环境的生产、生活、生态空间，推动形成绿色发展方式和生活方式。依据主体功能定位划定空间规划分区，形成“主体功能区+管控底线”的空间管控方式，有效实现对国土空间的科学管控，为国土空间开发保护、经济发展和专项规划落地实施提供空间指导和约束。彰显空间规划的基础性、前瞻性和可操作性，实现空间规划“顶层设计”和底层情怀的有机结合、科学性和操作性的有机结合、基本性和特色性的有机结合，形成空间规划完整的“一本总规、一张总图和一个平台”体系� copyright dedecms 五、在实施手段上要推进形成国土空间用途和开发强度“双管控� 实施国土空间用途管制和开发强度管控是建立完善国土空间开发保护制度的主要手段，是有效解决无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地减少、生态空间占用过多、城镇边界人为放大、环境破坏污染加剧等突出问题的主要方法。编制实施空间规划就是要在主体功能区框架内，唱响山水林田湖草生命共同体交响曲，通过科学划定“三区三线”及各种控制线，将用途管制扩大到所有国土空间。通过空间用途管制和地类用途分层管制，确保各类空间用地性质、功能和用途不变。合理确定各类空间规模边界、开发强度，实施总量和强度“双管控”，从而避免经济建设、重大项目布局等与用地之间的矛盾，防止得不偿失，以破坏牺牲自然资源或生态环境为代价换取局部的甚至是微小的经济发展� dedecms.com 六、在技术运用上要与提升国土空间治理能力现代化相匹配 全面落实空间开发保护要求，必须坚持科技支撑，充分运用卫星遥感、新一代互联网、大数据、云计算、天地一体监测、智能智慧等技术，着力构建网格化管理、信息化支撑的空间信息及各类动态监测服务平台。发挥空间规划在空间开发保护方面的基础和平台功能，形成技术先进、手段智能的治理体系。依托国土空间规划基础信息数据，同步搭建“多规合一”国土空间规划信息平台，确保“发展目标、用地指标、空间坐标”相一致，形成国土空间管理“一张图”，改变以往政出多门、不能一张蓝图绘到底等弊端，进一步深化“放管服”改革，建立区域内总体规划编制、审批、实施、监督、评估、预警等新方法、新模式，以现代信息技术提升国土空间治理能力现代化� copyright dedecms 七、在管理制度上要通过立法建立国土空间开发保护制� 《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，提出了以健全生态文明制度体系为重点，优化国土空间开发格局，开创社会主义生态文明新时代。生态文明体制改革总体方案，明确了通过建立生态文明八项制度，形成制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化。其中，以空间规划为基础，落实国土用途管制制度，建立健全空间规划体系、完善国土空间开发保护制度是生态文明八项制度的重要内容。目前，国土空间开发保护法已纳入十三届全国人大常委会立法规划，必将为加强国土空间规划编制实施提供法治依据，使得空间规划的管控底线、技术、手段等，通过国土空间开发保护法予以确立和保障，并得以顺利实施� 八、在队伍建设上既要立足当前又要着眼长� 内容来自dedecms 随着新一轮党政机构改革到位，编制管理和组织实施空间规划的职能，已由以往的发展改革、城乡住建、国土资源等部门分管，统一划转到自然资源部门管理。党的十八大以来，国家虽然组织开展了海南、宁夏两个省区和部分市县的“多规合一”空间规划改革试点，取得了许多可借鉴、可复制的经验。要实现全国各省、市、自治区和市县空间规划的全覆盖，任重而道远。必须在建立编制空间规划组织体系尤其是队伍建设上狠下功夫，注重发挥相关科研院所的优势，走政府购买服务的路子。坚持体制内与体制外并重，国有与民营齐抓，既立足当前又着眼长远，加快培养一支懂政策、有技术、善学习、能打仗的空间规划编制队伍，以适应新时代编制和加强空间规划管理的需要，不断夯实空间规划的基础作用,为完善和实现空间规划治理能力现代化提供坚强的人力资源保障。同时，也要认识到，编制和实施空间规划是各地发展模式的重要体现，需要加强相互交流和学习，不断增进全社会对编制实施空间规划的理解和认同，让空间规划在实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中发挥应有的作用� 织梦内容管理系统 |
（《中国经济时报》，樊森� |